國內規模的災難政治史建構范文

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作者：王勇單位：華中師范大學中國農村研究院

可以通過一個實證模型來具體分析。如果以社會—國家的異質化或同質化程度(以人口多少、氣候地理差異、資源集中程度等)為橫軸變量，以災害救援的國家化或社會化程度為縱軸變量，那么，關于國家起源及其規模的災害政治學原理可圖示如下(圖1)。當社會—國家的異質化程度很小，即同質化程度很大且災害救援更多依賴社會自救時，這樣的社會其實就是古代的氏族部落或自給自足的小社群，此時國家尚未形成，或不需要國家等第三者介入災害救援。當災害的嚴重程度超過小社群能夠自救的能力范圍時，就產生了一種對較大地域范圍內的公共力量的需求，這其實就是國家產生的原動力。經由國家這樣一種公共力量的動員和強制，那些超過小社群自救能力范圍內的災害才能得以救援。隨著災害程度的增大和發生頻次的增加，小國由于資源的局限和動員能力的有限已無力應對發生于本國范圍內的重大災害，于是，國家疆域將隨之擴大和拓展。圖1災害救援與國家建構的一個歷史互動模型從這個意義上講，災害救援能力增強的過程就是現代民族國家建構的過程，二者是相輔相成的關系。查爾斯•蒂利在其《強制、資本與歐洲國家》一書中提出，是強制(暴力)集中和資本(資源)集中共同導致了現代歐洲民族國家的產生，這是一個重要的命題。盡管本書中沒有直接提到災害救援的問題，但是，當國家的資本聚集能力和強制集中程度增強時，就意味著國家災害救援能力的增強，這應該是查爾斯•蒂利《強制、資本與歐洲國家》一書的題中應有之義。事實上，查爾斯•蒂利的研究中也提到，在1490年，“歐洲的8000萬人被分成200個國家、潛在的國家、小國家和類似國家的組織等諸如此類的政體。到1990年，另外5個世紀之后，歐洲人已經大大地延伸了鞏固的工作。現在有6億人生活在這個大陸的邊界線內……整個歐洲已分成只有25到28個國家。”

在此基礎上，查爾斯•蒂利作了進一步的論述，認為決定現代歐洲政治單位大小的不是別的，正是“彼此毀滅的武力平衡”，這種平衡使得歐洲既不可能再分裂為中世紀的眾多城邦，但也不可能成為一個“真正統一的歐洲”。其實，這種平衡即政治單位的大小也意味著歐洲國家在應對重大災害的社會自救和國家救援方面達到了某種優勢均衡的臨界值。當然，這是就目前所看到的歐洲國家規模的臨界值，如果災害發生的頻次及其嚴重程度顯著增大時(即考慮最壞的情況出現的可能性)，那么，歐洲國家走向“大國”或“真正統一的歐洲”的可能性就會隨之增加。

重大災害與社會自救

一般來講，在任何災害發生時，在現場的第一反應便是社會自救，也即社會互助。事實上，在人類歷史的絕大多數時期，人類都是以小社群的形式生產和生活的，因此，社會自救或互助便是應對災害的主要方式。在長期的應對災害的過程中，人類社會，尤其是各種形式的小社群形成了具有適應性的內部結構和反應機制，這種適應性結構及其承載的知識資源甚至一直延續和傳承到今天的人類社群之中。美國人類學家Torry認為，災害雖然可能對社會結構造成破壞，不過，社會結構會自動平衡，這種平衡關系的恢復在土著族群地區特別明顯，這就是著名的“社會自動平衡理論”。毋庸置疑，社會自救是人類應對自然災害的主要方式，也是成本內部化即風險與收益相平衡的一種災害應對措施。但是，一旦突發性的災害嚴重到超越小社群所能自救的能力范圍時，社群就會面臨滅頂之災，這時，人類群體的脆弱性就表現出來了。如果本來就脆弱的人類群體遭遇重大災害時，就會出現雪上加霜的局面。社會自救只能應對常規性的、可預期的小災。如果出現的是突發性的、重大的人類無法控制的災害，那么，只憑小社群的自救都是無法勝任的———無論這樣的小社群的組織和功能如何健全，傳統經驗如何完備。完全不依賴于外部援助的災害自救其實是很少存在的。

國家源于救災

面對重大災害，小社群只有兩種選擇，要么勉強自救而冒種群毀滅的風險，要么引入外部救援力量而提高社群的幸存率。當然，任何外部救援力量的進入都不會慷慨無私，而是多少帶有對被救援社群實施最終的政治控制的目的(當然現代國家所從事的災害國際救援行動的政治考量的意圖另當別論)。當外部救援力量的介入成為一種常規性需求時，就會最終導致更大的共同體即國家的形成。換言之，重大災害社會無法自救，需要國家的幫助。從社會契約論的觀點來看，國家救援本質上也是一種社會自救或社會互助，只不過表現為一個更大共同體范圍內的互助或互惠保險而已，且有一個壟斷了強制力的第三方權威即政府來組織實施。當傳統的鄰里互助、團結互濟、親情守望也無法避免災害風險，同時對更大地域范圍內的社群之間進行互助式救災的組織成本過高時，對災害的“國家保險”就出現了。這種對災害的“國家保險”其實就是社會與國家之間的一種契約式交易:普通百姓通過向國家納稅等方式“投保”，成為被保險人;而當自然災害發生時，國家作為政治意義上的“承保人”，理應對他們所遭受的損害承擔幫助、撫慰等責任。在中國古代的許多神話傳統中，常常將天災地變與英雄救世、救災與地理秩序聯系起來，這其實與國家源起于救災的基本邏輯沒有本質的區別。

因此，從源起上講，國家實際上是對社會自身災害自救能力不足或交易費用過高的一個替代。經驗表明，強大的國家及其應對自然災害能力的提高，是降低和減少自然災害損失的關鍵因素。發生于大地域范圍內的重大的、突發性的災害需要高度集權的國家來應對。而政府要想動員龐大的人力和物資，則政府必須壟斷國家強制手段。查爾斯•蒂利指出，國家集中和壟斷強制手段的目的除了進行戰爭(攻擊外部對手)、國家建設(攻擊內部對手)外，還包括對本國人民提供保護(攻擊國家服務對象的敵人)———“肥水不流外人田”，在一國范圍內共享“國家保險”的收益。半個世紀前，德國思想家卡爾•魏特夫(KarlWittfogel)認為對水的控制和分配造就了中國專制和中央集權的政府以及泛濫的官僚體制。這種說法盡管有進一步商榷的必要，但是，從災害政治學的視角來理解，是有一種道理的，災害救援確實是促使大一統中國之國家形成的一個重要契機。瑞士Sigma巨災專刊(1996年7月)評述自上世紀70年代以來的全球巨災狀況，其中的一個結論是:，目前缺乏的不是經濟實力問題，而是如何讓國家和政府在災害救援方面發揮核心作用的問題，也就是通常所說的國家主導、民間參與。事實上，作為一個政治力量或政黨，誰能夠在災害救援方面發揮核心和主導作用，誰就有資格最終取得并主持國家政權。有研究證明，民國時期，有鄉村農戶無力抵御頻發災害的侵襲，舊政府(權)既不能有效救濟，災民也不能組織起來開展有效自救。而共產黨新政權在鄉村政治重建基礎之上形成的政權下鄉與黨團下鄉、工作隊下鄉、宣傳下鄉、群眾有組織的政治參與以及黨—國家對生產的干預與扶助，使政府對災民不但能實施直接性的救濟措施，而且能積極領導、動員災民開展生產自救運動，并取得顯著成效。當然，盡管這樣的運動式救災存在一些缺憾，但在提升共產黨政權的政治合法性方面的作用是不可磨滅的。從某種意義上講，一部中國通史，就是我們中華民族抗災救災的歷史，也是中央集權的大國形成的歷史。據歷史記載，在大禹治理水患的時期，便初步完成了“體國經野”的王朝政治地理學的宏圖，即所謂“芒芒禹跡，畫為九州”，禹由此在一個雜亂無章、洪水泛濫的世界里，確立了一個文明的大秩序。

就在一過程中，逐漸形成了從“治水社會”到“水利社會”這樣一種社會歷史發展的中國經驗或模式。對此，美國漢學家魏復古曾在其著作《東方專制主義》中指出，正是由于中國古代的水患頻發，才導致了對于一個有能力充分調動各種資源、從而成功治理水患的強大集權政府的需求，東方式的專制主義正是在自然災害的溫床中產生的。新中國建立前夕，圍繞自然災害、百姓民生，國共兩黨在蘇北展開了一系列的政治斗爭，但由于雙方出發點和政策執行的差異，加上解放區徹底，策略有效，共產黨最終控制了這塊戰略要地。在天災、斗爭和民生三者之間的復雜互動關系中贏得主動，使共產黨積累了寶貴的執政經驗，這也為共產黨最終在全國取得執政地位奠定了重要的社會基礎。對于發生于邊境地區的災害進行救援，實質上是爭取國民的過程，任何對發生于邊境地區的災害的忽略，都會釀成邊境地區最終游離出本國領土的嚴重政治后果②。

多難何以興邦?

如果說國家源于災害說明了國家產生的工具價值的話，那么，對災害實施積極的救援則說明了國家存在的目的價值。《周禮•小宗伯》云:“天地之大災，類社稷，則為位。”說明對災害實施救援是國家的基本職能。國家對發生于其領域范圍內的重大災害能否實施有效的救援是國家興盛或國家安全的一個重要的表征。如果常常能夠實施有效的救援，并能夠將危機轉化為增強國家認同的契機，則是國家之幸，即所謂“多難興邦”;否則，重大災害會直接或間接地導致國家政權的傾覆。

從理論上講，“多難興邦”可體現為兩個方面，其一是“作為災害救援副產品的國家建構”，即通過實施災害救援，間接地提高被救援地區居民的國家認同意識，將國家政權延伸并嵌入到控制薄弱的邊疆地區。這種情形對于尚未完全完成現代民族國家建構任務的發展中國家來說，尤為重要。比如，中國政府對“5•12”汶川地震與“4•14”青海玉樹地震做出的快速反應和采取的救援措施舉世矚目，諸多寶貴的經驗值得總結，“作為災害救援副產品的國家建構”便是一個重要的經驗。其二，“基于災害救援的國家建構”，即將災害救援的過程也同時視為一個“國家重建”的契機，并有意識地引導災后重建朝著有利于國家建構的方向發展，比如對社會結構和基層治理模式進行重構，建立軍民融合、軍地協同的災害救援機制等。有美國人類學家就對1970年5月發生在秘魯北部沿海地區的地震進行了長達13年的跟蹤調查，回答了災后重建是恢復原來的模式、還是設計一個“更好”的模式這一理論和實際問題。

災害救援的“政治動員”模式是中國政體的相對比較優勢。國家對共同體中不幸的個體承擔幫助、撫慰責任，其實正是強化國民共同體意識，增強共同體凝聚力的重要一環。因此，從基于災害救援的國家建構的藝術中，我們才能真正體晤到“多難興邦”這句政治格言的深刻意涵。國家毀于重大災害的事例在人類歷史上也屢見不鮮。這種重大災害，既有自然災害，也有人為災害。重大災害已經成為現代國家的非傳統安全領域之一。從作為一個理性的人的視角來講，政府自我的救助目標永遠高于救助災民的目標，而災荒的惡化也往往是政府的惡劣表現所致。但過去對這方面的研究遠遠不夠，災害危機在政治方面的影響和作用也未引起相應的關注。如果政治腐敗與救災不力結合在一起，就會引發一系列連鎖反應，比如饑荒與叛亂。“在饑荒條件下，用暴力來對待同類競爭者往往會成為一種合理的策略。那些資源短缺和供應無法穩定的環境可能孕育著成為一種生活方式的沖突。對他人的拒絕被視為對自身的生存直接有益。”

“當人們最饑餓時，反叛并不發生，但是當人們看到官員們未能進行規定的控制，容忍牟取暴利、或者最糟糕地批準把當地寶貴的糧食運到其他地方去時，反叛就必然發生。”據歷史記載，由于在災害面前，東漢統治者采取消極的禳災措施，如自責、大赦、改元、祈禱等等，缺少積極的抗御災害的辦法，人在自然面前顯得無能為力，這就產生較大的負面影響，使人們失去抗災的信心和決心，不能形成一種集體的抗災精神。這是最終導致漢室傾覆的一個重要原因。另外，是否采取科學的救災措施和災害應對策略，也與政府的政治合法性乃至存亡密切相關。類似歷史教訓也一再重演。西漢而來，“天人感應”的“災異天譴論”成了應對災害危機和影響唐代政治的理論根據，這嚴重影響著唐朝政府對于災荒的處置措施，因此，災害危機也同時對皇權形成巨大的沖擊，災害所引發的一系列內憂外患最終導致了唐王朝的滅亡。

災害預警水平也在考驗著一個政府的執政能力，人為因素的介入增加了災害預警和救援的難度。2008年的中國南方“雪災劫難”，確實具有突發的性質。在正常情況下，湖南郴州基本上都是廣袤的亞熱帶森林，以及全年的氣溫大約都是18攝氏度左右。政府為所有緊急情況做好準備的難度是很大的。幸好政府處置有力，救援及時，才躲過了這場罕見的氣候異常所導致的重大災害。沒有官僚主義的繁文縟節，集權而高效的政府運作機制，是中國政府應對突發性的重大災害的比較優勢所在。

國家大小與災害救援

并不是所有類型的國家都能將災害轉化為“興邦”的契機，只有治理良好的大國才能有效防治重大災害，大國也容易實現災害救援的規模效益;小國只能應對小災，不能應對大災。一場大的災害可能會使一個小國整體癱瘓，使國家失去救援能力，故大災會毀滅一個小國。這在歷史上，實例無數。近如眼前，比如海地，一場大地震突然降臨，如果沒有國際社會伸出援手，海地不可能繼續在地球上存在下去。“海地地震發生已經進入第八天，目前海地救援進展緩慢，治安惡化，暴力搶劫事件不斷升級，有關海地騷亂的報道頻頻出現。……目前海地在經受重大地震災害襲擊之后，國家政權幾近崩潰。”

從歷史上看，發生于1845年的愛爾蘭馬鈴薯枯萎病所引發的(持續到1852年)，使愛爾蘭人口銳減了將近四分之一，這盡管與愛爾蘭農作物的單一種植結構有關，但更主要的原因在于救災不力，尤其是宗主國英國的“袖手旁觀”所致。因此，小國也只有在小災面前有動員及救援方面的相對比較優勢。在大國，除非同時存在重大的政治隱患和危機，即便發生大的災害也不會使整個國家癱瘓，不太可能毀于一場災害。顯然，大國在大災面前，有集中資源及救援動員方面的相對比較優勢。從這個意義上講，國家及其規模乃是災害救援的意外后果(副產品)，國家大小常常取決于災害的大小和發生的頻次;如果重大災害頻繁發生，島嶼或半島上的國家會趨向于統一，并極有可能通過向海外侵略擴張的方式來轉嫁或抵消國內災害風險應對能力(資源)的不足;大洲上的內陸國家會趨向于擴大版圖———如果沒有高山和峽谷等“天塹”阻隔的話。盡管是這一個“馬后炮”式的判斷，但卻大體上符合國家演化的歷史事實。

總之，國家規模的邊界可能處于社會自救的“邊際收益”與國家救援的“邊際成本”這一交匯點上。這與科斯在其《社會成本問題》(1960年)一文中的洞識———被后人命名為“科斯定理”———有相通之處。科斯強調:采取何種方式組織產業，取決于在市場上開展交易的成本與能以最低成本執行任務的企業內組織相同的交易的成本之間的關系，正是由這兩種成本之間的關系決定了企業的規模和大小。科斯的這句話可以轉換為以下的表述:“采取何種方式來應對重大災害，取決于在民間社會開展自救的協調成本與能以最低成本執行救災任務的國家內組織相同災害救助的組織成本之間的關系”。換言之，如果說社會互助是以自由契約的方式(互惠)來應對災害的話，那么，國家實施的災害救援則是以強制的方式在一國內配置和組織資源來應對災害，只要后者的組織成本低于前者的協調成本，則國家救援就具有相對比較優勢。

當然，同是大國，基于災害救援的國家建設的效果也會不同，有時甚至具有重大差異。一般而言，處于非洲和美洲的大國與處于亞洲的大國，由于所處的經度和緯度不同，受自然地理環境因素的影響，在面對重大災害時，動員救援力量和集結救援物資方面的能力和機制也會不同。在非洲和美洲的大國里，南北幅度通常大于東西幅度，國土多呈現為“縱軸”走向;亞洲大國，東西幅度往往大于南北幅度，國土更多呈現“橫軸”走向。事實上，中國便是一個典型的沿著“兩河流域”的一個“橫軸”走向的國度。根據環境地理學的一般原理，南北之間的差異主要由氣候等環境因素造成，因此，南北之間的植物移植和動物馴養較難成功，所謂“桔生淮南則為桔，生于淮北則為枳”便是形象的說法。東西之間差異則主要取決于地形地貌等特征，除非有大峽谷、海峽和高山等“天塹”的存在，否則，東西之間的交往和交流會很容易，人類歷史上的幾大農業文明，比如愛琴文明、尼羅河流域文明、兩河流域文明、印度河流域文明和中國黃河流域文明，幾乎都分布在北回歸線到北緯35度左右的狹長地帶上，這顯然與農作物易于交流和傳播有關。因此，基于“橫軸”走向的歐亞大陸便更容易形成大國(除中國和俄羅斯外，歐共體也更像是一個“大國”)，而基于“縱軸”走向的非洲和美洲則很難形成真正意義上的持久的大國。在近現代，由于交通和通訊技術的發展，中央政府能夠借助于現代化的交通和通訊工具———飛機、火車、無線通訊等對發生在邊遠地區的災害尤其是地震災害進行有效的救援。盡管這些技術手段的改進及其應用在一定程度上突破了地理緯度這一因素的制約，但并沒有完全消除。

因此，可以假設，基于同樣程度和頻次的災害，非洲和美洲的大國與歐亞大國應對的機制和效果可能是不同的。在非洲和美洲的大國，發生重大的災害時，中央政府動員救援力量和集結救援物資方面的費用會較高，當動員的交易費用即邊際成本超過各地區自救的邊際成本時，中央政府就會由于沒有效率而失去存在的合法性基礎，于是各種小型的國家或聯邦成員國就會形成。這是由于南北之間相較于東西之間的較大差異所造成的。所以，我們經常會聽到“南北戰爭”(美國)，但較少聽到“東西戰爭”。當然，也有學者不同意地理因素在促成中國國家統一方面具有的根本性作用，認為是“儒學為中華帝國提供了一個同質性的文化和認同感基礎，從而在很大程度上彌補了古代帝國控制能力有限這一局限。”

這個從精英文化認同的角度來強調國家統一的論斷無疑是非常深刻的。但是，在同樣存在有限的運輸能力和交通手段這一古代帝國所共同需要面對的重大約束條件時，考察其相對差異卻是非常重要的。也就是說，歐洲、印度次大陸與中國相比，能夠促成國家統一的地理條件總體上應該差不多，只是中國的地理條件相對更有利于國家統一，這也意味著中國可能更容易建立跨省(市)區的搶險救災機制。這是儒學在促成國家統一方面的作用———“在很大程度上彌補了古代帝國控制能力有限這一局限”———之所以能夠有效發揮的重要前提。否則，單純地強調某種特定的精英文化認同在國家建構方面的“根本作用”是不嚴謹的，也是不明智的。

將國家救援視作為是對社會自身災害自救能力不足或交易費用過高的一個替代，并不意味著國家可以包攬所有的災害救助行為，而是要發揮社會自救和國家救援的各自優勢(表1)。社會尤其是較好保留了傳統文化的社會組織或社群對一些小的、頻繁發生的自然災害具有自救方面的知識積累和適應性的反應能力③;國家則對重大的、突發性的自然災害和人為災害具有救災動員和組織方面的相對優勢。當社會發育良好，并能夠積極應對絕大多數小災時，則國家可實現“惠而不費”的治理之效;當發育良好的社會在巨災來臨時，也能在國家救援的背景下實現最大限度的社會自救時，國家則可實現“惠而少費”的治理之效;當社會積弱而所有災害均需國家救援時，國家最終將會由于不堪重負而崩潰。因此，一個明智的政府總是會最大限度地發揮社會在災害救援方面的作用。當然，在財政緊張時，國家常常鼓勵社會和地方自救，比如，明代政府的災害政策，在明初有一個明顯轉變的過程，即從官方一次性蠲賑與減免租賦，漸變為普遍的減賑及減賑后之地方救助。將災害按其成因分為自然災害(地震、火山、洪水、干旱、臺風等)和人為災害(工程和科技事故)的分類方法已經不能準確界定現代社會中的一些重大災害的性質和特征了。

現代災害往往具有自然和人為的雙重性，一些傳染病既有其發病的自然原因，也有由人的不合理的活動和行為造成的人為原因。與傳統的災害相比，現代災害由于種類繁多，成災條件復雜，災害面積廣，損失大，早已引起國際社會的注意。因此，面對現代災害，國家的責任似乎顯得更大了。傳統自由主義的國家觀認為，安全來自于“分”，即“有限政府”———對政府權力的限制和防范;但是，面對現代社會頻發的重大災害，人們需要力量，力量來自于“合”，個體同時需要安全與力量，這提示我們最合理的國家應該是消極角色與積極角色的均衡搭配。因此，在現代災害面前，我們的選擇是實現社會自救和國家救援的動態平衡。