鄉村義務教學財政實證淺析范文

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一、中國農村義務教育現行財政體制的基本特點

最近10多年來，中國義務教育的發展成就是舉世矚目的，及至20世紀的最后一年，全國85%的人口地區初步實現了“普九”。這對中國來說是來之不易的，也是一項歷史性突破。但是從總體上看，中國“普九”的基礎還很脆弱，地區之間、城鄉之間義務教育的發展存在很大的差距，因此這種普及只是低水平的普及。特別是在農村地區，由于義務教育政府財政投入體制建立在十分脆弱的鄉級財政的基礎之上，鄉級政府在義務教育中擔負主要責任，其結果是導致全國大部分農村地區義務教育政府財政投人總量嚴重不足，財源很不穩定，經費短缺問題十分突出，成果很不穩固，已經達到的指標隨時都有下滑的可能。在尚未“普九”的15%的人口地區是中國最貧困的地方，其經濟文化基礎相當薄弱，實現“普九”更是十分艱巨的任務?？傊?，在21世紀開始之際，中國農村義務教育以鄉作為主體的低重心的政府財政投入體制嚴重影響了農村義務教育已有成果的鞏固，制約著農村義務教育進一步的推進和發展，迫切需要國家財政體制和農村義務教育財政體制的改革和創新。

與此同時，在21世紀開始之際，中國農村義務教育還面臨著稅費改革的新形勢。為了減輕農民的過重負擔，促進農村和農業的持續發展，中國農村地區的稅費改革于200。年首先在安徽全省開如試點，2002年已經覆蓋了全國20個省、自治區，乙003年農村稅費改革進一步擴大到全國除西藏以外的所有地區。在實行稅費改革的省、自治區，曾占農村義務教育投入總量30%左右的農村教育費附加和教育集資被取消，而被取消的各項經費來源則需要由政府補上。因此，對于農村義務教育來說，稅費改革最重要的意義在于它打破了農村義務教育投入的原有格局和結構，促使農村義務教育投資必須由過去過多依靠征收教育費附加和農民集資的多渠道籌措經費的體制轉變到由政府財政撥款的體制上來。為了實現這樣一種根本性的體制轉變，同樣必須進一步改革和完善中國農村義務教育的財政體制。

現行的農村義務教育管理體制和財政體制正是在上述農村社會經濟改革以及農村義務教育面對嚴峻形勢的背景下出臺的。2001年6月，國務院召開了全國基礎教育工作會議，決定調整、改革農村義務教育管理體制，農村義務教育將“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的管理體制”。這是中國政府在總結了農村義務教育發展實踐經驗，分析了農村經濟和社會發展形勢后，針對農村義務教育發展中存在的困難和問題而做出的一項重大決策。在農村義務教育財政體制方面，決定將政府投資的統籌主體從原來的鄉提升到縣，同時加大中央和省級財政對農村義務教育的扶持力度。2002年5月，國務院辦公廳了《關于完善農村義務教育管理體制的通知》，進一步強調了縣級政府對農村義務教育負有主要責任，并且較為具體地規定和劃分了中央和地方各級政府的投資責任。

二、對中國農村義務教育現行財政體制的實證分析與基本評價

中國農村義務教育自2001年起推行以縣級政府作為投資統籌主體的財政體制至今已有3年。為了及時了解現行財政體制的實施情況，教育部國家教育督導團于2001年9~12月，集中督察了匡寧、廣西、內蒙古、山東、陜西、新疆、黑龍江等7個省、自治區，并對河南、河北、湖南、湖北、江蘇、浙江、吉林、福建、云南、貴州、甘肅等個省的2乏個縣進行了調研。2002年8一9月教育部和財玫部組成督察組對四川、山西、云南3個省進行了督察。本課題組亦于2002年10~12月和2003年12月對湖南、山東、河南等3個省的5個縣進行了實地調查。上述一系列的督導和調研覆蓋了全國22個省、自治區。調查的結果是，一方面，由于中央政府采取了加大轉移支付的財政政策，使得農村義務教育經費緊張問題在許多地區得到鉸大程度的緩解，特別是在教職工工資籌措和發皎方面改由縣級政府統籌后，在一定程度上改變了縣級義務教育發展不平衡的現象。再加上許多中西部地區的貧困縣獲得了一定數額的中央或省轉移支付資金的支持，總體上教職工工資拖欠現象大有好轉。另一方面，盡管農村義務教育已經實施了新的財政體制，但從全國情況看，當前存在的困難和問題仍然相當嚴重，可以說現行財政體制還未能獲得全面解決農村義務教育經費問題的理想效果。從各級政府責任的分工和落實看，在現行國家財政體制下，中央財政對于農村義務教育投入的宏觀調控還需進一步加強;省級政府對農村義務教育的投人和支持力度仍普遍較弱;從中央到省、地、縣、鄉，各級政府對義務教育應當承擔的責任既不明晰，也未落實。作為義務教育政府投資統籌的主體，縣級政府普遍感到壓力過大，缺少必要的財政統籌能力，縣級政府義務教育經費短缺情況普遍存在。從全國農村義務教育總的情況看，義務教育經費總量仍然短缺，拖欠教師工資問題還未得到根本解決，投入體制還需進一步完善。農村中小學校舍建設和危房改造資金跳正常投人機制尚未真正建立起來，一直缺乏穩定的資金來源。而在全國大部分地區，農村中小學財政性公用經費仍未得到有效保障，對經濟困鄧學生的資助還未落實。

在上述調查中還發現，由于中國東部、中部、西部經濟社會發展水平的不平衡性，各地區當前農小‘義務教育的財政形勢表現出較大差異。根據本世紀初教育部依據地理位置、社會經濟發展水平以及義務教育普及現狀而對全國31個省、自治區、直轄市的劃分，東部地區包括北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東、福建等7個省、直轄市，本次督察和調研了其中的江蘇、浙江、福建3個省。由于這3個省位于中國東部沿海發達地區，社會經濟基礎和發展程度總體上處于優勢地位，3個省的農村義務教育因得益于地方政府較為雄厚的財政能力，總體上可以說已經基本解決了教師工資和校舍建設經費問題。但同時也發現，東部各省省內不同區域之間義務教育同樣存在著很大差距。例如江蘇省有蘇南與蘇中、蘇北的差距，浙江省有浙東與浙西的差距，福建省有閩東與閩西的差距。由于這些省內區域差距的存在，處于弱勢區域的一些縣的義務教育同樣存在問題，主要的困難是教職工工資省貼部分仍然不能足額發放，另外學校公用經費不足也是個較為普遍的問題。應該說，這些情況的存在是不正常的，是與東部各省總體財政能力狀況不相符的，反映了一些省級政府沒有對轄區內農村義務教育的均衡發展擔負起應盡的責任。

中部地區包括黑龍江、吉林、遼寧、河北、河南、山東、山西、湖北、湖南、安徽、江西、海南等12個省。本次督察和調研了其中的黑龍江、吉林、遼寧、河北、河南、山東、山西、湖北、湖南、江西等10個省。這10個省的社會經濟發展水平總體上好于西部地區，但是由于中部地區集中了一些人口大省，再加上獲得中央財政的支持力度不及西部地區，因此這些地方的農村義務教育也存在著種種困難。從教職工工資的發放情況看，由于稅費改革后中央和省安排了一些轉移支付資金，國家規定標準工資拖欠現象明顯好轉。不過許多農業縣只能維持教職工國家規定標準工資的發放，省貼部分不能保證。在一些縣，由于縣發工資實行統一標準有困難，教師工資發放名義上上升到縣，實際上一些鄉鎮的教師工資還是自己籌措的。于是出現了在同一縣內實行了城鎮與農村兩個工資標準甚至多個工資標準的現象，造成縣內教師工資的不平衡。另外由于中部地區多數縣財政屬于“農業財政”、“吃飯財政”，在保教職工工資和保學校發展的問題上常常顧此失彼，勉強保工資后再無財力改造危房和補充學校公用經費。尤其在一些人口大省的許多縣，近年來由于既得不到當地經濟的有力支持，也得不到中央財政的補助，義務教育的發展舉步維艱，有些地方的生均預算內教育事業費和生均公用經費很低，甚至明顯低于西部的一些地方。稅費改革后教育經費的增長彌補不了被取消的教育費附加和教育集資的差額，縣級政府統籌不了義務教育所需的經費。

西部地區包括內蒙古、新疆、甘肅、寧夏、青海、陜西、西藏、四川、重慶、廣西、貴州、云南等12個省、自治區。本次督察和調研了其中的內蒙古、新疆、甘肅、陜西、四川、廣西、貴州、云南等8個省、自治區。這些省、自治區大部分是少數民族集居地區，集中了全國大部分國家級貧困縣，經濟基礎的薄弱給這些地區的教育帶來了嚴重困難。由于自然條件和生態環境惡劣、社會經濟發展相對落后，大多數地區處于工業化的初期，因此這些地區教育基礎較差，教育投人嚴重不足，教育設施非常短缺，辦學條件十分艱苦。不過由于近年來上述省、自治區一直是中央政府扶持的重點，獲得了數量較大的中央財政轉移支付資金，因此，這些省、自治區教師工資發放情況明顯好轉。不過即使如此，有的省、自治區如甘肅、內蒙古拖欠教師工資問題仍較嚴重。總的情況是，西部地區依靠中央財政的轉移支付資金可以勉強保教師工資，但無力安排公用經費，許多地方由縣財政撥款的公用經費為零，危房改造資金亦十分短缺。綜合上述情況，本研究得出的基本結論是:現行的以縣作為政府投資統籌主體的農村義務教育財政體制，使政府投資主體的重心有所提升，中西部地區獲得了較之以前更多的中央財政轉移支付資金。但是由于作為農村義務教育的主要責任部門—縣級政府，大多缺乏足夠的財政支持能力，而縣以上各級政府的財政支持力度還不能滿足實際需要，從而導致農村義務教育各項經費仍然缺乏穩定可靠的保障，經費供給總量依然嚴重不足，各級政府投資結構不合理以及公共資源配置不公平的問題沒有得到根本解決。因此，教職工工資拖欠問題未得到根本解決，中小學校公用經費在相當一些地區出現了真空，校舍改造資金短缺情況普遍存在，貧困學生助學金并沒有形成制度，教學儀器、圖書購置經費幾乎沒有來源，且地區之間教育投人水平差距很大。

三、小結

中國農村義務教育財政是教育財政的重要組成部分，也是國家財政的重要組成部分。因此，現行農村義務教育財政體制是整個國家財政體制大背景下的產物。當前，中國農村義務教育財政體制_E處在改革之中，“以鄉為主”的多渠道籌措教育徑費的舊有體制已不復存在，以縣級政府作為投青統籌主體的現行體制尚在建構之中，且因種種京因還不夠完善。與此同時，農村教育發展過程中長期累積起來的許多矛盾和問題不斷顯現，無去得到及時解決。上述種種情況導致農村義務教育正面臨著生存和發展的整體性危機，巫待國家財政體制和農村義務教育財政體制的進一步的改革和創新。本研究認為，中國國家財政體制改革和創新的努力方向應該是，必須加快國家財政體制向公共財政體制的轉型，必須強化政府公共服務職能，盡快使農村義務教育成為國家財政向農村提供公共服務的一大重點。而就農村義務教育財政體制的改革而言，必須以國家財政體制改革為背景，加大中央和省級政府對農村義務教育的投資責任，改變各級政府間財政資源與農村義務教育財政責任不對稱的現狀，建立起中央和地方各級政府分工合理、職責明確、運行規范、穩定長效的農村義務教育經費保障機制。中國農村義務教育財政體制的調整和完善，最根本的任務是應做到確保農村義務教育教職工工資按時足額發放，確保農村中小學日常運轉所需的公用經費的落實，確保農村學校危房改造和校舍建設的實施，確保農村經濟困難學生能夠獲得政府的資助，確保學校圖書、儀器等辦學條件能夠得到基本保障。而其最終目的，是使全體農村孩子至少能夠享受到由國家法律規定的9年制義務教育的基本公共服務，實現底線公平，從而使得未來的農村人口素質得到提升。當然，農村義務教育新的財政體制的建設只能是一個漸進的過程，因為這個體制不是一個獨立領域的體制，它是與整個國家財政體制密切相關，并以其為背景和環境的體制。