我國(guó)教育支出分析與對(duì)策范文

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一、教育支出的理論分析

2003年12月19日我國(guó)歷史上第一次全國(guó)人才工作會(huì)議在京召開(kāi),總書記在會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出“人才問(wèn)題是關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題”,“要牢固樹(shù)立人才資源是第一資源觀念,為全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興提供重要保證”。教育是培養(yǎng)人才的基本手段,由教育投資所形成的人力資本及其規(guī)模與結(jié)構(gòu)則是經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿εc源泉。

早在18世紀(jì),亞當(dāng)·斯密就已“大膽地將全體國(guó)民后天獲取的有用的能力,作為資本的一部分”。20世紀(jì)60年代以西奧多·Z·舒爾茨為代表的“現(xiàn)代人力資本”理論指出教育是一種人力資本投資,人口質(zhì)量的關(guān)鍵是教育投資,而且教育投資的收益率高于物力投資的收益率。20世紀(jì)80年代中期內(nèi)生增長(zhǎng)理論的代表人物保羅·羅默、羅伯特·盧卡斯將知識(shí)與人力資本積累看作是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生變量,認(rèn)為通過(guò)教育和培訓(xùn)獲得的特殊知識(shí)和專業(yè)化的人力資本是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要因素。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家愛(ài)德華·丹尼森運(yùn)用柯布———道格拉斯函數(shù)對(duì)美國(guó)1930—1960年間的GDP增長(zhǎng)率進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn),在美國(guó)GDP年均2·93%的增長(zhǎng)率中,有多達(dá)25%來(lái)自勞動(dòng)力受教育后素質(zhì)的提高。明治維新后的日本經(jīng)濟(jì)的迅速崛起,被認(rèn)為是長(zhǎng)期教育積累的大量人力資本充分發(fā)揮作用的另一典范。2000年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者詹姆士·海克曼教授對(duì)中國(guó)的人力資本投資進(jìn)行分析,提出中國(guó)教育投資的真實(shí)經(jīng)濟(jì)回報(bào)率可能高達(dá)30—40%。教育投資的理論與實(shí)踐揭示了教育具有提高勞動(dòng)者素質(zhì)及其提高勞動(dòng)生產(chǎn)率,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能。

教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,具有明顯的外部效益,需要政府介入。一方面,教育具有私人產(chǎn)品的屬性,使受教育者個(gè)人能夠滿足較高層次的人生需求,在獲取就業(yè)機(jī)會(huì)、較高貨幣收益及精神享受上更具優(yōu)勢(shì),因此,教育可以由私人部門來(lái)提供,個(gè)人通過(guò)市場(chǎng)來(lái)獲取教育利益;另一方面,教育也具有公共產(chǎn)品的屬性,外部性特征很強(qiáng),在受教育者獲益的同時(shí),有相當(dāng)大的一部分教育利益外溢給社會(huì),從而提高了整個(gè)社會(huì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率,提高了民族文化與文明程度。由此可見(jiàn),教育不僅是一個(gè)有利于個(gè)人的支出項(xiàng)目,也是一個(gè)有利于國(guó)家與社會(huì)的支出項(xiàng)目。如果完全由市場(chǎng)提供,教育的投資主體由于不可能獲得教育的外在收益,他們所提供的教育數(shù)量必然低于社會(huì)期望水平,因而必須有政府的介入,將市場(chǎng)收費(fèi)與政府撥款結(jié)合起來(lái),并根據(jù)不同層次教育的邊際社會(huì)效益與邊際社會(huì)成本的對(duì)比關(guān)系來(lái)決定政府參與的份額,使教育的提供在最大程度上滿足社會(huì)的需要。同時(shí),政府介入教育投資使每一個(gè)人都能獲取基本均等的教育機(jī)會(huì),避免因教育機(jī)會(huì)不均等所造成的貧富差距的代際繼承與不平等狀況的進(jìn)一步擴(kuò)大,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

二、我國(guó)教育支出實(shí)證分析

鄧小平同志提出和倡導(dǎo)科教興國(guó)的思想,教育事業(yè)被擺在了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要位置,得到了前所未有的重視,財(cái)政對(duì)此貢獻(xiàn)極大,尤其地方財(cái)政教育支出所占比重高達(dá)90%左右。

(一)財(cái)政性教育支出總量分析

1.20世紀(jì)90年代以來(lái),教育支出絕對(duì)數(shù)一直呈上升趨勢(shì),增長(zhǎng)速度也呈穩(wěn)步上揚(yáng)勢(shì)態(tài),2002年比1980年增長(zhǎng)27倍,年均增長(zhǎng)率為16·63,這與各級(jí)財(cái)政部門認(rèn)真貫徹中央關(guān)于加快教育事業(yè)發(fā)展的有關(guān)決定有直接聯(lián)系。1980年至2002年間教育支出占財(cái)政支出中的比重平均為14·10%,而世界各國(guó)該指標(biāo)大體在15%左右,因此,我國(guó)教育支出占財(cái)政支出的比重并不算太低。但是我國(guó)教育支出占GNP的比重則相當(dāng)?shù)?1980年以來(lái)一直處于3%以下,遠(yuǎn)低于世界5·1%的平均水平,甚至落后于發(fā)展中國(guó)家4·1%的平均水平,到2000年僅有2·47%,離《中國(guó)教育發(fā)展綱要》提出的到20世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。近年來(lái),隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,對(duì)教育的需求也隨之增長(zhǎng),教育經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題日益突出。低投入必然帶來(lái)低產(chǎn)出,最終會(huì)帶來(lái)教育水平落后,由于缺乏高素質(zhì)的勞動(dòng)力和技術(shù)人才,影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和速度。

2.從生均教育經(jīng)費(fèi)來(lái)看,三級(jí)教育投資分配比例失調(diào),高等教育投入相對(duì)偏高,中、小學(xué)投入嚴(yán)重不足。我國(guó)小學(xué)與中學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)之比基本穩(wěn)定在1∶2左右,而小學(xué)與大學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)之比卻高達(dá)1∶12以上(見(jiàn)表3)。根據(jù)世界銀行和聯(lián)合國(guó)教科文組織有關(guān)資料反映,各國(guó)政府教育投入在各教育層次中的分配比重是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化而變化。一般在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段,政府財(cái)力有限,教育投入重點(diǎn)傾向基礎(chǔ)教育。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府財(cái)力的不斷增強(qiáng),才逐漸加重對(duì)中等及高等教育的投入,正如前面所分析的,政府理應(yīng)在基礎(chǔ)教育中起主導(dǎo)作用,而在高等教育中起輔助、推動(dòng)、引導(dǎo)作用。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,基礎(chǔ)教育生均教育經(jīng)費(fèi)明顯少于高等教育,這顯然與我國(guó)國(guó)情不相適應(yīng),說(shuō)明我國(guó)三級(jí)教學(xué)經(jīng)費(fèi)配置是不合理的。其實(shí)政府已注意到這一問(wèn)題,小學(xué)生與大學(xué)生的生均教育經(jīng)費(fèi)之比一直處于下降趨勢(shì)之中,從1991年的1∶32·44下降到2002年的1∶11·84。

3.從教育支出投資區(qū)域結(jié)構(gòu)來(lái)看,分布很不平衡。東部地區(qū)教育支出要比中西部地區(qū)高得多,東部、中部、西部教育投資呈遞減的梯級(jí)分布,且梯次差距日益增大。1992年中西部地區(qū)支出之和為東部的2/3,而到1995年中西部地區(qū)支出之和僅為東部的1/2左右,其中東部地區(qū)教育支出是西部地區(qū)支出的5·7倍,2001年為5·4倍,同年?yáng)|中西部教育經(jīng)費(fèi)支出額之比為1∶0·41∶0·26。這是由于我國(guó)地方政府承擔(dān)起教育投資的主要責(zé)任,而全國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及與之相應(yīng)的財(cái)政收入存在重大差異造成的。東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),財(cái)政對(duì)教育投入比較多,同時(shí)經(jīng)費(fèi)的其他來(lái)源也比較充裕。對(duì)于貧困的西部來(lái)說(shuō),教育經(jīng)費(fèi)對(duì)財(cái)政的依賴性很大,而偏偏財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢或原本就已處于入不敷出困境,使得經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺,這樣又進(jìn)一步加大地區(qū)間教育投入的差距,加大東西部經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)發(fā)展水平差距,嚴(yán)重影響我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)水平的提高,與我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略要求背道而馳。

三、完善我國(guó)教育投資的對(duì)策

在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在科技和教育水平的競(jìng)爭(zhēng)上,中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距關(guān)鍵在于教育,財(cái)政作為政府宏觀調(diào)控的職能部門,必須從財(cái)力分配上積極支持教育事業(yè)的發(fā)展。

(一)加大教育投入力度,提高財(cái)政教育支出水平

教育支出占GDP的比重是衡量教育投入水平的重要指標(biāo)之一。我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧等人實(shí)證研究得出結(jié)論,當(dāng)人均GDP達(dá)到800—1000美元時(shí),要實(shí)現(xiàn)教育與經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展,公共教育支出占GDP比重必須達(dá)到的下限為4·07%—4·25%,而我國(guó)目前2%左右的比重與之差距甚遠(yuǎn)。因此,要力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確保”,提高財(cái)政教育支出水平。首先,轉(zhuǎn)變政府職能,科學(xué)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),在有限的財(cái)力中確保教育支出的優(yōu)先增長(zhǎng);其次,預(yù)算安排時(shí),要確保《教育法》中規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”(中央和地方政府教育撥款的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng),生均教育經(jīng)費(fèi)要逐步增長(zhǎng),教師工資和公用經(jīng)費(fèi)要逐步增長(zhǎng))的落實(shí),在此基礎(chǔ)上,根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,將財(cái)政收入超收部分更多地用于教育投入,確保教育支出的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

教育經(jīng)費(fèi)短缺是我國(guó)教育發(fā)展面臨的首要問(wèn)題,在當(dāng)前擴(kuò)張性財(cái)政政策回旋余地不大的前提下,研究增設(shè)教育專項(xiàng)資金新渠道,拓寬財(cái)政性教育收入來(lái)源,適時(shí)開(kāi)征教育稅和發(fā)行教育公債不失為合理的選擇。教育稅費(fèi)的征收是保證教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的最穩(wěn)定的渠道,作為流轉(zhuǎn)稅的附加稅,我國(guó)教育費(fèi)附加漏征、少征及挪用現(xiàn)象非常嚴(yán)重,要加大征收力度,確保專款專用,并可考慮以開(kāi)征教育稅取代教育費(fèi)附加。鑒于教育基建投資是一種資本性支出,可以通過(guò)發(fā)行教育公債的方式籌集資金。另外,參考體育彩票、福利彩票發(fā)行的做法,發(fā)行教育彩票,這些都是緩解教育經(jīng)費(fèi)不足的新思路。

(二)優(yōu)化三級(jí)教育投資結(jié)構(gòu),明確基礎(chǔ)教育的優(yōu)先地位

教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品,不同目的的教育應(yīng)有不同的投入政策:對(duì)于“純公共產(chǎn)品”的基礎(chǔ)教育或義務(wù)教育,政府應(yīng)承擔(dān)起全部責(zé)任,切實(shí)貫徹九年制“義務(wù)教育法”,無(wú)差別地向所有家庭均等地免費(fèi)提供,將教育撥款的增量部分集中用于基礎(chǔ)教育,優(yōu)化有限資金的結(jié)構(gòu)配置,以保證全民享有最基本的受教育的權(quán)利和全民整體素質(zhì)的提高;對(duì)于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的中、高等教育,由于具有明顯的消費(fèi)排他性,可按照“誰(shuí)受益,誰(shuí)支付”的利益原則和支付能力原則,逐步將其推向市場(chǎng),全面推行收費(fèi)制度,政府財(cái)政通過(guò)補(bǔ)助、教育貸款等方式予以支持,形成以市場(chǎng)為主、政府補(bǔ)貼為輔的辦學(xué)格局。要調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)中人員經(jīng)費(fèi)與事業(yè)經(jīng)費(fèi)之間的比例關(guān)系,盡可能壓縮人員經(jīng)費(fèi)支出,把有限的資金用在教育事業(yè)的發(fā)展上。

(三)完善轉(zhuǎn)移支付制度,促進(jìn)地區(qū)間教育的均衡發(fā)展

我國(guó)目前各級(jí)政府間的教育支出責(zé)任體制為:基礎(chǔ)教育投資以地方政府為主,中央和省級(jí)通過(guò)轉(zhuǎn)移專項(xiàng)基金形式進(jìn)行補(bǔ)助;高等教育實(shí)行中央和省兩級(jí)管理,以省為主的體制。但是,各級(jí)政府的責(zé)任沒(méi)有法定財(cái)力加以保障,對(duì)教育的支出主要依靠本地財(cái)源,“中央請(qǐng)客、地方出錢”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。因此,應(yīng)按分級(jí)財(cái)政體制的要求,以法律形式明確各級(jí)政府間的教育支出責(zé)任,尤其,中央政府具有教育財(cái)政負(fù)擔(dān)的最終責(zé)任,通過(guò)平衡各地區(qū)之間教育條件(特別是基礎(chǔ)教育條件),來(lái)保證所有社會(huì)成員享有均等教育機(jī)會(huì)的責(zé)任與義務(wù)。鑒于目前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)力存在明顯差距的現(xiàn)實(shí),為縮小地區(qū)間基礎(chǔ)教育支出水平和發(fā)展水平的差異,應(yīng)完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。一方面,完善分稅制,完善一般性無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付制度,縱向使中央財(cái)政從中東部地區(qū)再適當(dāng)集中部分財(cái)力,向西部進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,彌補(bǔ)貧困地區(qū)財(cái)政的教育收支缺口;橫向建立省際之間、縣際之間的教育轉(zhuǎn)移支付框架,促進(jìn)各地方政府教育提供能力的均等化。另一方面,建立專項(xiàng)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,重點(diǎn)解決辦學(xué)、教學(xué)條件的改善等問(wèn)題。

(四)動(dòng)員社會(huì)力量,建立多渠道籌措資金,多形式辦學(xué)的新格局

轉(zhuǎn)變觀念,從根本上改變由政府獨(dú)家辦學(xué)的思想,鼓勵(lì)、引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體對(duì)教育的投資,建立公立學(xué)校、民辦學(xué)校等各類學(xué)校共同發(fā)展的格局。因此,我國(guó)應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法,建立完整的稅收優(yōu)惠政策體系,鼓勵(lì)社會(huì)投資辦學(xué)。凡投資于教育的個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體,免除其相應(yīng)的納稅額度;凡捐贈(zèng)于教育的個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體,準(zhǔn)予其捐贈(zèng)額在繳納所得稅前列支;凡企業(yè)對(duì)在職職工進(jìn)行培訓(xùn)給予稅收鼓勵(lì);凡個(gè)人進(jìn)行教育儲(chǔ)蓄,免征利息稅。