法學視域下的存款保險制度范文
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(一)權(quán)利保障:保護存款人和中小銀行的利益我國居民儲蓄率較高,但存款人的風險意識又普遍較低,需要存款保險制度以法律的形式保護存款人的利益,同時又向存款人進行風險揭示,使存款人的選擇逐步理性。存款保險制度的立法過程應(yīng)該是一個公眾參與的選擇過程,更是一個公眾意識轉(zhuǎn)變的過程。在以保護小存款人為目的的有限顯性存款保險制度下,一部分大存款人的存款失去保護,但他們具有監(jiān)督銀行的實力,市場約束力得到增強,道德風險得到遏制。雖然我國銀行業(yè)主體多元化,但產(chǎn)權(quán)過于集中,隱性存款擔保制度只是針對國有商業(yè)銀行的,事實上是補貼了政府和國有企業(yè)。要打破隱性存款保險制度下的壟斷狀態(tài),為各種形式的銀行進行公平競爭提供平臺,必須出臺法律層面的存款保險制度。我國銀行業(yè)市場格局國有壟斷程度較高,通過建立顯性存款保險制度,創(chuàng)造有利于大型商業(yè)銀行與其他中小銀行公平競爭的環(huán)境,大銀行才能和中小銀行一樣關(guān)注客戶需求,注重風險管理和改善業(yè)務(wù)效率,提高社會整體福利水平。
(二)制度轉(zhuǎn)軌:需要法律提供制度支撐中國的金融市場現(xiàn)階段仍處于由計劃經(jīng)濟體制下國家/包辦一切0的模式向以市場化為目標、減少國家直接干預(yù)、增強市場主體經(jīng)營決策和風險承擔自主性的轉(zhuǎn)軌過程。制度的轉(zhuǎn)軌會對利益集團造成較大沖擊,法律對存款保險制度進行系統(tǒng)界定可以在最大程度上明確改革方向和保障改革的成果。存款保險制度也涉及到每個公民的切身利益,社會關(guān)注度較高,而且制度的轉(zhuǎn)軌也需要社會公眾的傳統(tǒng)習慣和思維模式進行更新,這就決定我國更應(yīng)該從法律層面高屋建瓴地構(gòu)建存款保險制度。我國建立顯性存款保險制度的需求機制與多數(shù)發(fā)達國家不同。美國建立顯性存款保險制度的需求機制是:金融危機——建立顯性存款保險制度——維護金融穩(wěn)定,而我國建立顯性存款保險制度的需求機制是:金融體制改革——建立顯性存款保險制度——建立市場化風險管理機制。美國建立顯性存款保險制度是防止金融危機的應(yīng)激反應(yīng);而我國在沒有出現(xiàn)系統(tǒng)性金融危機的情況下主動建立這一制度,是為我國金融體制市場化改革提供保障。在我國利率市場化加速的勢頭下,由于銀行利差不斷收窄而必然引發(fā)對銀行業(yè)前景的擔憂。在早期市場經(jīng)濟不發(fā)達、投資品種少、風險承擔能力較弱、金融業(yè)開放程度低、金融創(chuàng)新缺乏的背景下,我國的隱性存款保險有效地穩(wěn)定了金融體系。但在金融現(xiàn)代化進程加快、金融全球化增強的背景下,建立法律層面的存款保險制度已成為國際趨勢。推行存款保險制度應(yīng)該采取漸進策略。俄羅斯的基本做法是先立法明確目標、原則、框架和內(nèi)容,然后逐步推進。[8]存款保險制度對維護金融穩(wěn)定至關(guān)重要,初始制度設(shè)計不宜從理論上過于追求制度本身的完美,而延誤存款保險體系的誕生,應(yīng)在建立存款保險基本體系的基礎(chǔ)上,通過不斷適應(yīng)市場變化來逐步完善具體的制度要素。我國可以從法律層面先確定存款保險制度的基本內(nèi)容,為今后具體制度的制定和實施定下基調(diào),確保制度的權(quán)威性和統(tǒng)一性。
(三)法律位階:實現(xiàn)與相關(guān)法律的有效銜接
1.與《公司法》和《證券法》銜接,完善銀行業(yè)公司治理。完善的銀行公司治理是克服存款保險負面影響的重要前提,銀行公司治理的改善能顯著提高存款保險制度的有效性。應(yīng)充分發(fā)揮資本市場作用,改進銀行業(yè)公司治理水平。我國銀行的上市過程是股權(quán)分散化和提高資本充足率的過程,更重要的是完善銀行公司治理過程。資本市場不僅是企業(yè)融資的市場,更重要的是信息交匯的市場,資本市場強制性的信息披露要求,會集聚相關(guān)利益方進行信息的甄別和判斷,由此形成的對銀行的風險和業(yè)績的預(yù)期必然反映到二級市場,形成了對銀行的市場制約,有助于完善銀行公司治理。經(jīng)過近幾年資本市場的發(fā)展,我國幾家主要大型銀行和部分中等規(guī)模銀行都已成為了上市公司,為通過資本市場完善銀行公司治理提供了條件,也為存款保險制度的推出提供了較好的制度條件。
2.與《破產(chǎn)法》銜接,實現(xiàn)破產(chǎn)銀行的有序退出。相較于一般企業(yè)破產(chǎn)法強調(diào)的效率價值和公平價值,商業(yè)銀行破產(chǎn)法更多的涉及了社會公共利益,更重視對安全價值和秩序價值的追求。這種獨特的價值目標使得商業(yè)銀行破產(chǎn)雖原則上遵循一般企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定,但在許多具體問題的處理上還是有其特殊性的。銀行破產(chǎn)在我國的立法現(xiàn)狀是:我國《企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)和《民事訴訟法》的破產(chǎn)還債程序沒有將商業(yè)銀行涵蓋在內(nèi),只有《商業(yè)銀行法》第71條對銀行破產(chǎn)做出了規(guī)定。《存款保險法》應(yīng)單獨設(shè)立銀行破產(chǎn)一章,該章包括商業(yè)銀行破產(chǎn)的各項基本、重要制度以及需明確的特別性規(guī)定。對可以適用破產(chǎn)法的程序性內(nèi)容指明適用破產(chǎn)法;同時在破產(chǎn)法中作出規(guī)定,明確有關(guān)商業(yè)銀行破產(chǎn)的特殊事項應(yīng)該適用存款保險法。這樣做有利于完成法律的技術(shù)問題,維護法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性。
二、存款保險制度的國際比較
(一)投保方式存款保險的投保形式有兩種,強制性與自愿性。前者指所有存款性金融機構(gòu)都被強制地成為存款保險公司的成員;后者則允許金融機構(gòu)自行決定是否參加存款保險,同時存款人也可自由選擇投保的數(shù)量。美國、加拿大、韓國、日本和菲律賓等國都實行了強制存款保險制度,如在加拿大,存款保護計劃包括所有零售式吸納存款的機構(gòu)。而菲律賓要求所有在菲律賓吸納存款的機構(gòu)都參與存款保險。[10]德國的存款保險制度較為特別,由民間性的自愿存款保險體系與政府強制性的存款保險體系構(gòu)成。前者是指由德國國內(nèi)三大銀行集團根據(jù)各自的需要于1974年赫斯塔特銀行事件后建立的三個獨立運作體系;后者則是適應(yīng)歐盟在1994年實施的成員國均要建立強制性存款保險制度的要求而于1998年8月建立的,德國的存款保險法律制度具/自愿性保險為主,強制性保險為輔0的特色。《核心原則及評價方法》也明確建議采取強制投保制度以避免逆向選擇。強制的存款保險制度能從市場準入方面控制存款保險制度道德風險的發(fā)生,從源頭上監(jiān)控和避免道德風險對整個金融系統(tǒng)的危害。
(二)基金來源存款保險機構(gòu)資金的來源主要有兩種模式:政府出資和政府與銀行業(yè)共同出資。前者如美國,美國根據(jù)1933年《格拉斯-斯蒂格爾法》規(guī)定,由聯(lián)邦政府和聯(lián)邦儲備體系共同出資組建了聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)。]后者如日本,日本存款保險機構(gòu)是根據(jù)存款保險法建立的特殊法人,其資金來源主要是大藏省、日本銀行和民間金融機構(gòu)。[13]《核心原則及評價方法》提倡銀行支付的保險費應(yīng)是基金的主要來源,為滿足流動性的需要,還應(yīng)當有與中央銀行或政府財政部的融資協(xié)議以及市場借貸等形式的補充性籌資方法。
(三)保險費率存款保險的費率有單一費率和差別費率。隨著存款保險制度的不斷發(fā)展,越來越多的國家采取差別保險費率,并根據(jù)金融體系運行情況,不定期地對存款保險費率進行適當調(diào)整。存款保險費率一般從商業(yè)銀行資本充足率、風險程度出發(fā)考慮保險費的高低,而不是實施統(tǒng)一費率。美國采取風險調(diào)整的存款保費率,對不同風險程度的存款機構(gòu)收取不同的保費率,資本充足率低或資產(chǎn)風險高的銀行要繳納較高的保險費率。對于良好資本要求為:總資本/風險加權(quán)資產(chǎn)>10%,核心資本、風險加權(quán)資產(chǎn)>》%。199《年,美國將資本狀況較好的商業(yè)銀行的存款保險費率削減為零,但對幾個信用較差的銀行則收取0127%的存款保險費率。與風險相關(guān)的保險費增加了銀行從事高風險業(yè)務(wù)的成本,抑制了其道德風險動機。在日本,雖然多次對存款保險法律制度進行修改,但至今都沒有將存款保險費的費率與銀行的經(jīng)營風險狀況掛鉤。而日本所采取的存款保險費/一刀切0的征收方式,是優(yōu)質(zhì)銀行對劣質(zhì)銀行的一種補貼,其實質(zhì)是/獎劣懲優(yōu)0,也意味著金融主管當局放棄了利用推行保險費率的差異化策略來實現(xiàn)激勵銀行提高風險管理水平、促進穩(wěn)健經(jīng)營、降低系統(tǒng)性風險的政策目標。
(四)保險限額根據(jù)對存款人的保護程度,存款保險制度分為全額保險和部分保險。全額保險是對所有的存款都進行保險;部分保險是對投保機構(gòu)的存款設(shè)定一最高限額,對最高賠償限額內(nèi)的給予全額賠償,超過最高限額的部分按遞減比例賠付。無限制的存款保險最終將使銀行體系更為脆弱進而加大銀行危機發(fā)生的可能性。2005年4月,隨著特定存款的全額保護過渡期結(jié)束,日本的存款保險制度基本上實現(xiàn)了從全額保險向限額保險的轉(zhuǎn)換。《核心原則及評價方法》提倡應(yīng)提供能夠快速確定的、有限的、但可信任的保險范圍。
(五)保險覆蓋范圍從發(fā)達國家存款保險的標的范圍來看,多數(shù)國家對居民存款和非居民存款都提供保險;對銀行同業(yè)存款,除加拿大、挪威及美國外,其余國家都不提供保險;從存款幣種來看,德國、意大利、盧森堡、荷蘭、瑞典等國不論存款幣種如何,一律給予保險保障,而比利時、加拿大、法國、日本、英國等國明確排除承保外幣存款;銀行同業(yè)存款,本國銀行在國外分行的存款,作為擔保或抵押的存款一般都不被保險;某些國家還不對特殊類型的存款提供保險,如法國和愛爾蘭不對可轉(zhuǎn)讓定期存款單提供保險,加拿大不承保超過《年期限的存款。[18]俄羅斯存款保險制度在覆蓋范圍、賠償金額、保險費率等方面也都采取了漸進策略,覆蓋范圍是先中小銀行后大銀行;賠償金額上限是先少后多;保險費率是由高到低,上述做法也非常值得我國借鑒。
三、我國存款保險制度的立法選擇
(一)存款保險制度具體內(nèi)容的立法選擇
1.存款保險制度的公共性決定參加保險的強制性。存款保險制度具有公共性,不僅僅為金融機構(gòu)的利益,更重要在于維系整個金融體系的穩(wěn)定,所以不宜采取自愿參保模式,而且存款保險制度還面臨逆向選擇問題,也使強制保險模式成為必要。我國也應(yīng)該要求所有吸納公眾存款的銀行,包括國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和郵儲銀行都應(yīng)對其存款進行投保,從而避免道德風險,維持公眾對存款系統(tǒng)的信心。
2.制度轉(zhuǎn)軌的慣性決定存款保險機構(gòu)資金來源的多樣化。我國居民存款眾多,存款保險需要足額的資本金才能有效運作,可靠的存款保險機構(gòu)融資安排對于維持存款保險制度有效性和公眾信心是非常重要的,存款保險制度必須具備明確的融資機制以確保對存款人的及時支付。我國存款保險機構(gòu)的資本金來源應(yīng)多樣化,可由中央財政注資與中國人民銀行再貸款,并適當征收商業(yè)銀行保費的形式組成,從而一方面充實存款保險機構(gòu)的資本金,另一方面抑制商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移風險的動機。
3.道德風險的規(guī)避決定存款保險費率的差別性。合理的存款保險費率是調(diào)節(jié)銀行盈利目標與安全目標的一種重要機制。在我國,大多學者也在保險費率應(yīng)采取差別費率的方式上基本達成共識。鑒于我國目前的狀況,可以先采用對不同類型機構(gòu)收取不同費率的簡化差別保險費率,當積累足夠經(jīng)驗之后再轉(zhuǎn)向風險調(diào)整的費率體系。在差別費率的確定依據(jù)方面,可以考慮以下幾個因素:銀行資產(chǎn)的風險狀況、信用度、收益率、資本充足與否、高層管理人員的素質(zhì)等。關(guān)于調(diào)整的程序,可以由存款保險機構(gòu)牽頭,與中國人民銀行和銀監(jiān)會共同召開聽證會,討論費率的調(diào)整,并作出調(diào)整的最后方案,交國務(wù)院審批。
4.效率與安全的博弈決定存款保險限額的有限性和可調(diào)整性。設(shè)定賠付限額的原則在于找到有效保護小額存款者利益、防止系統(tǒng)性擠兌與減少道德風險間的均衡點,如果定得過高,所有的存款人都不會關(guān)注銀行風險狀況;如果定得過低,多數(shù)存款人又將在/保險網(wǎng)0以外,存款保險制度發(fā)揮不了應(yīng)有的保護存款人利益作用。我國的存款保險制度也應(yīng)當采取部分保險的模式。存款保險限額并不是固定不變的,而是隨著經(jīng)濟發(fā)展水平、通貨膨脹、居民存款增長率以及存款保險基金的變化,對存款保險的限額進行調(diào)整。
5.保障能力的加強決定存款保險范圍的逐步擴大。基于我國目前的實際情況,可以先將存款保險范圍主要限定為居民的人民幣儲蓄存款和企業(yè)的人民幣存款,涵蓋活期存款、定期存款和定活兩便存款。至于外幣存款、銀行的同業(yè)存款、金融機構(gòu)的資本、擔保存款、大額可轉(zhuǎn)讓存單等可暫時不列入存款保險范圍。隨著我國存款保險制度的逐步成熟,保障能力逐漸加強,再適時擴大存款保險的范圍。
(二)配套制度的支撐
1.強化金融機構(gòu)的信息披露義務(wù)。存款保險制度的目標設(shè)定,不僅應(yīng)將保護存款人利益和促進金融體系的穩(wěn)定作為主要目標,防治存款保險制度中的道德風險亦應(yīng)作為重要的公共政策。存款保險制度如果存在比較高的道德風險,必將導(dǎo)致整個制度運行的成本過高,制度運行沒有效率。其后果輕則是政府需要為巨額的道德風險買單,導(dǎo)致整個制度的不可持續(xù)性,重則是商業(yè)銀行利用這個有著巨大成本的道德風險機會,從事高風險業(yè)務(wù)導(dǎo)致整個銀行業(yè)乃至金融體系的危機。隱性存款保險制度與銀行業(yè)信息披露的嚴重不足具有內(nèi)在的聯(lián)系。隱性存款保險制度建立在存款人(國民)對政府監(jiān)管能力和銀行危機處理能力的信賴之上,為了維持存款人(國民)對政府的信任,金融監(jiān)管當局具有盡量將與銀行安全性相關(guān)的信息披露降低到最低程度的激勵機制,盡量掩蓋破產(chǎn)銀行的不良債權(quán)和虧損狀況,對破產(chǎn)銀行的處理放在幕后操作。
2.確保存款保險機構(gòu)的獨立性。存款保險機構(gòu)應(yīng)當獨立運作,確保其權(quán)威性和透明度,排除政府和銀行業(yè)的不正當影響,可以增強存款保險制度的可信性和合理性。我國的存款保險機構(gòu)也應(yīng)該具有其自身的相對獨立性。中國的存款保險機構(gòu)可采用國務(wù)院直屬的,與中國人民銀行和銀監(jiān)會相互協(xié)作的形式。強化存款保險機構(gòu)對參保銀行的監(jiān)管應(yīng)包括:存款保險機構(gòu)的職能不能過于單一,可通過立法賦予其對問題銀行資產(chǎn)進行干預(yù)和處置的職能;應(yīng)在存款保險機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置專門處置破產(chǎn)金融機構(gòu)資產(chǎn)的部門,如成立專門的問題資產(chǎn)清算部;存款保險機構(gòu)能夠盡可能多地參與破產(chǎn)金融機構(gòu)的安全處置問題。在存款保險機構(gòu)的公司治理中,不能允許投保銀行控制存款保險機構(gòu)的董事會,在業(yè)績評價上應(yīng)激勵存款保險機構(gòu)的管理者積極履行其公共職責而不是被銀行所控制。
3.促進中央銀行、銀監(jiān)會、存款保險機構(gòu)之間的合作。運行良好的金融監(jiān)管制度是存款保險法律制度發(fā)揮作用的一個重要前提。是否適用顯性存款保險體系和如何設(shè)計存款保險制度取決于存款保險作用的金融監(jiān)管環(huán)境。存款保險制度既涉及對投保機構(gòu)的資本要求,又涉及對投保銀行的事后處置與挽救,因此,作為既參與了預(yù)防性監(jiān)管又參與了審慎性監(jiān)管的存款保險機構(gòu),必須加強與金融安全網(wǎng)內(nèi)其他機構(gòu)的合作與聯(lián)系,以充分發(fā)揮其功能,并保證金融安全。在德國的金融安全網(wǎng)中,其銀行監(jiān)管局一方面對銀行實行嚴格地監(jiān)管,在另一方面又與聯(lián)邦銀行、存款保險組織緊密合作。銀行業(yè)協(xié)會與審計協(xié)會則必須向德國銀行監(jiān)管局與聯(lián)邦銀行提交所有審計報告,從而形成一個環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)監(jiān)管體系。我國應(yīng)當建立存款保險機構(gòu)與中國人民銀行、銀監(jiān)會之間的合作和信息交流渠道,明確信息共享的內(nèi)容和程序。人民銀行負責貨幣政策的制定和執(zhí)行,并對有流動性困難的銀行以最后貸款人的身份補充流動性。銀監(jiān)會負責銀行系統(tǒng)的監(jiān)管職能,并負責作出銀行退出市場的決定。而存款保險公司的職責在于實施銀行退出市場的運作過程,其工作重點在于保護存款人而不是銀行,在于保障銀行的有序退出而不是其存續(xù)。當銀行破產(chǎn)清算時,存款保險公司將被銀監(jiān)會指定為接管人,對銀行進行破產(chǎn)處置,并實施一系列處理手段,如收購與接管交易、過渡銀行、不歇業(yè)銀行援助等,使人民銀行和銀監(jiān)會從復(fù)雜的處置程序中擺脫出來。
4.完善金融機構(gòu)的退出機制。存款保險法律制度效用的發(fā)揮,很大程度上依賴于金融機構(gòu)市場退出法律機制的運作效果,只有建立符合市場準則的金融機構(gòu)退出機制后,存款保險法律制度才有可能真正發(fā)揮積極的效果。一旦存款保險制度建立,我國目前基本無銀行破產(chǎn)的狀態(tài)必將被打破,存款保險機構(gòu)可能面臨不斷增加的銀行破產(chǎn)事件。若不妥善處理,則可能會動搖民眾對存款保險制度的信心,引發(fā)更大的金融動蕩。我國今后的《存款保險法》應(yīng)當明確規(guī)定,當銀行發(fā)生擠兌或者不能滿足存款人的債權(quán)請求時,存款保險機構(gòu)應(yīng)當直接履行向存款人賠付的責任或者采取可以使存款人利益得到保障的其他措施。在隨后的問題銀行處置或者破產(chǎn)程序中,應(yīng)使存款保險機構(gòu)能夠發(fā)揮主導(dǎo)作用,靈活采取并購、重整、過渡銀行、清算等多種處置手段,以保障其追償利益的最大化。同時,還應(yīng)賦予存款保險機構(gòu)向破產(chǎn)銀行中責任人員就所受損失追究法律責任的權(quán)利。此外,建立有效的預(yù)警機制,采用適當?shù)臉藴蕦Τ霈F(xiàn)財務(wù)狀況的銀行進行及時識別,以便相關(guān)部門采取預(yù)防性措施。
作者：程國琴單位：上海交通大學凱原法學院
