青年健康政策的演進(jìn)及執(zhí)行路徑范文

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摘要：為提升青年健康水平，我國先后頒布了一系列青年健康政策，本文以青年健康政策演進(jìn)的特征作為時間節(jié)點，將改革開放以來青年健康政策劃分為恢復(fù)與重建、完善與規(guī)范、擴(kuò)展與深化三個階段，每個階段的青年健康政策具有不同特征。現(xiàn)行的青年健康政策更加注重“大概念”范疇下的青年健康，更加強(qiáng)調(diào)向“復(fù)合性”政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，青年健康政策的傳播渠道更加廣泛，政策的制定與執(zhí)行更加注重不同政策主體間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。通過運用愛德華政策執(zhí)行模型，對青年健康政策執(zhí)行的影響因素進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前青年健康政策的執(zhí)行過程中還存在政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)模糊、政策資源短缺、政策執(zhí)行主體的價值取向存在差異、政策執(zhí)行部門之間聯(lián)動銜接機(jī)制不夠完善等問題。因此，應(yīng)從明確政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、充分整合與優(yōu)化政策資源、革新人才評價方式、實現(xiàn)多元主體協(xié)同合作等方面優(yōu)化政策執(zhí)行路徑，促進(jìn)青年健康政策的有效執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：青年；健康政策；政策演進(jìn)；執(zhí)行路徑

新中國成立以來，特別是改革開放以來，社會經(jīng)濟(jì)水平迅速提高，人民生活條件大幅改善，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)都取得了舉世矚目的輝煌成就。作為青年社會化過程的重要組成部分，青年健康不僅關(guān)系著人民群眾共享改革成果的獲得感和主觀幸福感的提升，也與全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興之強(qiáng)國夢休戚相關(guān)。當(dāng)前，青年健康水平的提升已成為全球性的熱點話題，世界各國均采取有力手段加以改進(jìn)和完善青年健康政策，不斷提高青年健康的目標(biāo)層次和水平。自中華人民共和國成立以來，從中央到地方先后出臺了《關(guān)于開展學(xué)校保健工作的聯(lián)合指示》《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016－2025年）》等一系列政策法規(guī)，有效推動了我國青年體質(zhì)和心理健康事業(yè)的發(fā)展，青年群體的生活水平和幸福指數(shù)顯著提升。然而，與社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展形成強(qiáng)烈反差的是，盡管我國青年群體的生活質(zhì)量和營養(yǎng)指標(biāo)持續(xù)增長，青年健康水平較前期也有所改善，但形勢依然不容樂觀。以2014年全國學(xué)生體質(zhì)與健康監(jiān)測結(jié)果為例，7~22歲城市男生、城市女生、農(nóng)村男生、農(nóng)村女生的肥胖檢出率分別為18.17%、9.71%、8.28%、4.48%，小學(xué)、初中、高中、大學(xué)學(xué)生群體的視力不良率分別為45.71%、74.36%、83.28%、86.36%，與2005年和2010年相比，以上指標(biāo)均有較大幅度增長，另外，大學(xué)生的各項身體素質(zhì)指標(biāo)如速度、耐力、爆發(fā)力等也全面下滑[1]。這些現(xiàn)象直接反映出我國青年健康水平依然偏低，青年群體健康領(lǐng)域存在的問題仍然嚴(yán)峻。盡管我國政府出臺了一系列促進(jìn)青年健康的政策，無論是從政策文本的層次還是類型來看，青年健康領(lǐng)域都屬于“政策高密集區(qū)”，但是高密集的政策卻沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效果[2]。這究竟是由于政策制定帶來的偏差導(dǎo)致，還是在政策執(zhí)行的環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題？這些問題出現(xiàn)的根源和解決途徑應(yīng)是怎樣的？發(fā)現(xiàn)與解決這些問題對于未來我國政府進(jìn)一步完善和健全青年健康政策、提升青年健康水平具有十分重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略價值。本文對青年健康政策的演進(jìn)歷程與現(xiàn)狀特征進(jìn)行梳理與評析，以愛德華政策執(zhí)行模型為工具對我國青年健康政策的執(zhí)行效果進(jìn)行評估，分析青年健康政策執(zhí)行過程中凸顯的問題及其原因，并提出我國青年健康政策有效執(zhí)行的紓解路徑。

一、我國青年健康政策的演進(jìn)與特征

1.我國青年健康政策的演進(jìn)歷程

自建國以來，我國青年健康政策無論是國家宏觀政策還是地方性政策均經(jīng)歷了多次動態(tài)調(diào)整。鑒于之前的學(xué)者對建國初期至改革開放前的青年健康政策已有較為豐富的論述，本文以改革開放以來青年健康政策演進(jìn)的顯著特征作為時間節(jié)點，將青年健康政策劃分為三個階段。第一階段：1978—1992年，我國青年健康政策進(jìn)入恢復(fù)與重建階段，強(qiáng)調(diào)青年德、智、體全面發(fā)展，青年健康政策呈多元有序發(fā)展態(tài)勢。黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的序幕，青年健康工作日益受到重視，專門以青年為對象的法律、規(guī)定、條例、意見等健康政策如雨后春筍般出現(xiàn)。教育部、國家體委和衛(wèi)生部于1978年4月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校體育衛(wèi)生工作的通知》，該通知旨在對學(xué)校衛(wèi)生規(guī)章制度進(jìn)行重新制定與恢復(fù)，并將學(xué)校體育作為國家體育工作的戰(zhàn)略重點進(jìn)行落實，由此學(xué)校衛(wèi)生、體育工作得到恢復(fù)，青年學(xué)生的常見病及多發(fā)病得到有效控制。1979年10月，國家體委、教育部聯(lián)合頒布了《中小學(xué)體育工作暫行規(guī)定》以及《高等學(xué)校體育工作暫行規(guī)定》，指出學(xué)校體育工作應(yīng)立足于青年一代身心健康成長，為增強(qiáng)中華民族的體質(zhì)和實現(xiàn)四個現(xiàn)代化作出積極貢獻(xiàn)。1988年12月，中共中央頒布了《關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》，綜合培養(yǎng)和訓(xùn)練青年學(xué)生的思想品質(zhì)和道德情操，使他們具備誠實正直、惜時守信、勇敢堅毅、謙虛寬厚、開拓進(jìn)取等優(yōu)良品質(zhì)，并將社會、家庭教育與學(xué)校教育緊密結(jié)合，形成全社會共同關(guān)心青年學(xué)生健康成長的氛圍。在此期間頒布的《學(xué)校體育工作條例》《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》《保護(hù)學(xué)生視力工作實施辦法（試行）》等政策文件將加強(qiáng)食品衛(wèi)生管理、提高學(xué)生健康水平作為學(xué)校工作的重要任務(wù)之一。1991年9月，《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》經(jīng)全國人大審議通過，使青年健康保護(hù)政策更加全面和具體，更加有法可依。“體質(zhì)”“健康”開始作為政策文件的標(biāo)題和內(nèi)容使用。1985年3月頒布的《關(guān)于中國學(xué)生體質(zhì)健康調(diào)研工作若干具體問題的通知》與1988年2月的《關(guān)于中國學(xué)生體質(zhì)與健康研究公報》，分別提出要把中國學(xué)生的體質(zhì)和健康問題作為重要的基礎(chǔ)性科研課題，并通過研究找到相應(yīng)的科學(xué)方法和手段，提高學(xué)生的體質(zhì)與健康水平[3]。1987年12月，國家教委、體委、衛(wèi)生部、財政部等六部委聯(lián)合了《關(guān)于中國學(xué)生體質(zhì)、健康狀況調(diào)查研究結(jié)果和加強(qiáng)學(xué)校體育衛(wèi)生工作的意見》，要求逐步使學(xué)生體質(zhì)、健康調(diào)研工作科學(xué)化、制度化，并吸收日本及歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，安排專項體育衛(wèi)生經(jīng)費，開展學(xué)生體質(zhì)、健康調(diào)研并作為科研課題長期研究。改革開放指導(dǎo)方針為青年健康政策的恢復(fù)與發(fā)展提供了制度保障，這一階段青年政策一個明顯的特點是專門以青年為對象的法律法規(guī)、條例規(guī)定增多，出現(xiàn)多元化政策主體，政策內(nèi)容趨于豐富和細(xì)化，政策目標(biāo)更加明確和具體，并逐步與國際接軌，初步體現(xiàn)出政策制定的科學(xué)化與規(guī)范化，青年健康工作步入了新的歷史時期。第二階段：1993—2011年，青年健康政策更加完善、規(guī)范，逐漸展開對青年心理健康問題的探討，政策體系初步形成。以1992年鄧小平南巡講話和1993年黨的十四屆三中全會的召開為標(biāo)志，中國改革進(jìn)入新的階段。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法治建設(shè)步伐的加快，青年素質(zhì)教育全面推進(jìn)，心理健康教育的作用日漸凸顯。中共中央、國務(wù)院于1993年2月印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確要求，全社會都要關(guān)心和保護(hù)青年的健康成長，注重家庭教育、社會教育與學(xué)校教育的密切結(jié)合，并強(qiáng)調(diào)心理教育在中小學(xué)素質(zhì)教育中的重要地位，為全面開展心理教育奠定了基礎(chǔ)。1994年8月，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校德育工作的若干意見》指出，要充分發(fā)揮德育工作的導(dǎo)向作用，建立素質(zhì)教育體系，并明確提出運用不同方法對不同年齡的青年學(xué)生進(jìn)行心理健康指導(dǎo)與教育，幫助學(xué)生提高心理素質(zhì)，健全自身人格，并強(qiáng)調(diào)運用法律武器保障青年健康利益。青年健康政策進(jìn)一步走向系統(tǒng)與完善。

1995年3月的《中華人民共和國教育法》中明確要求，教育、體育、衛(wèi)生行政部門和學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善體育和衛(wèi)生設(shè)施，保護(hù)學(xué)生的身心健康，各類社會組織應(yīng)當(dāng)為青年學(xué)生的健康成長創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。之后，相繼下發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》《教育部關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)心理健康教育的若干意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)大學(xué)生心理健康教育的意見》《教育部、國家體育總局、共青團(tuán)中央關(guān)于開展全國億萬學(xué)生陽光體育運動的決定》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》等文件，在多個方面采取措施，加強(qiáng)青年身心健康，進(jìn)一步豐富了青年健康政策體系。值得一提的是，2008年1月，國家衛(wèi)生部、教育部、財政部、共青團(tuán)中央等十七個部委聯(lián)合頒布了《全國精神衛(wèi)生工作體系發(fā)展指導(dǎo)綱要（2008年—2015年）》，要求依托素質(zhì)教育，將學(xué)生的心理健康教育和心理、行為問題的預(yù)防工作納入學(xué)校日常工作計劃，各級共青團(tuán)組織應(yīng)配合政府有關(guān)部門開展青年精神衛(wèi)生狀況調(diào)查，為青年心理健康提供有效服務(wù)。這一階段的青年健康政策更加強(qiáng)調(diào)改革思想，逐步實現(xiàn)了青年健康政策的短期目標(biāo)向長效機(jī)制轉(zhuǎn)變，凸顯以人為本、健康第一的價值取向和法治化色彩，青年健康政策的可操作性進(jìn)一步加強(qiáng)。同時，更加重視青年素質(zhì)教育和身心全面發(fā)展，青年體質(zhì)健康和心理健康的理論和實踐研究逐步展開，全社會形成關(guān)注、支持青年健康的合力。第三階段：2012年至今，青年健康政策日益擴(kuò)展和深化，各領(lǐng)域青年健康政策協(xié)同發(fā)展，國民健康事業(yè)上升到國家戰(zhàn)略高度。黨的十八大為中國未來發(fā)展指明了方向，為實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)、奮力開拓中國特色社會主義更為廣闊的發(fā)展前景作出了戰(zhàn)略部署。經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會整體制度的創(chuàng)新促進(jìn)了青年政策的創(chuàng)新，同時，青年健康政策也更加注重多部門協(xié)同合作與協(xié)調(diào)發(fā)展。共青團(tuán)中央、教育部、國家體育總局、全國學(xué)聯(lián)決定從2014年開始，在全國高校范圍內(nèi)啟動和開展大學(xué)生“走下網(wǎng)絡(luò)、走出宿舍、走向操場”為主題的“三走”活動，開展以班級、宿舍為單位的群眾性課外體育鍛煉活動，幫助和促進(jìn)大學(xué)生增強(qiáng)體質(zhì)認(rèn)知、提高體育鍛煉自覺性、提升身體素質(zhì)。2015年8月，公安部、教育部、共青團(tuán)中央、國家禁毒辦等十四個部門聯(lián)合印發(fā)了《全國青少年預(yù)防教育規(guī)劃（2016—2018）》，分別從提升學(xué)校預(yù)防教育工作水平、實現(xiàn)各類青少年群體預(yù)防教育全覆蓋、拓展應(yīng)用預(yù)防教育社會資源等方面增強(qiáng)青少年抵御的能力，凈化青少年成長的社會環(huán)境。另外，針對青少年吸煙率上升、青年學(xué)生感染艾滋病人數(shù)增加較快等問題，教育部、國務(wù)院辦公廳也先后印發(fā)了《關(guān)于在全國各級各類學(xué)校禁煙有關(guān)事項的通知》《中國遏制與防治艾滋病“十三五”行動計劃》等文件，建立切實有效的控?zé)煛⒎腊瑱C(jī)制促進(jìn)青年健康成長。青年健康事業(yè)的戰(zhàn)略定位日益提高。2016年4月，國家發(fā)展改革委了《中國足球中長期發(fā)展規(guī)劃（2016—2050年）》，將足球運動定位為全民健身的重要事業(yè)和體育強(qiáng)國的重要基石，通過振興和發(fā)展足球事業(yè)促進(jìn)體育運動全面發(fā)展，提高全民健身參與程度和全民族的身心健康水平。2017年4月，《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》由中共中央、國務(wù)院頒布，該規(guī)劃提出建設(shè)健康中國的戰(zhàn)略主題為“共建共享、全民健康”，并制定了促進(jìn)全民健康的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)，成為推進(jìn)健康中國建設(shè)的行動綱領(lǐng)和宏偉藍(lán)圖。2017年10月，在黨的報告中提出實施健康中國戰(zhàn)略，將人民健康作為民族昌盛與國家富強(qiáng)的重要標(biāo)志。這進(jìn)一步提升了大健康觀的地位與意義，將全民健康事業(yè)提升到了國家戰(zhàn)略的高度，成為新時代健康衛(wèi)生工作的綱領(lǐng)。隨著21世紀(jì)國民健康事業(yè)上升到國家戰(zhàn)略高度，這一時期青年健康政策也呈現(xiàn)出新特點，更加注重創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的科學(xué)發(fā)展理念，倡導(dǎo)多元主體協(xié)同治理和多部門合作機(jī)制，重視整合社會多方資源，積極借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，在政治、教育、衛(wèi)生、體育和社會服務(wù)等多個領(lǐng)域共同促進(jìn)青年身心健康發(fā)展。

2.現(xiàn)行青年健康政策的特征

通過梳理青年健康領(lǐng)域的政策演進(jìn)歷程，可以發(fā)現(xiàn)不同時期的青年健康政策呈現(xiàn)出不同的特征。而現(xiàn)行的青年健康政策具有如下特點：一是更加注重“大概念”范疇下的青年健康，更加強(qiáng)調(diào)向“復(fù)合性”政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。例如，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》確立了“以促進(jìn)健康為中心”的大健康觀，以“共建共享、全民健康”為戰(zhàn)略主題建設(shè)健康中國，在“大概念”的健康政策框架之中全方位、全周期維護(hù)和促進(jìn)青年群體的健康水平。《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》要求，應(yīng)將持續(xù)提升青年營養(yǎng)與體質(zhì)健康水平作為青年健康工作的發(fā)展目標(biāo)，使青年心理健康問題的發(fā)生率得到有效控制，引領(lǐng)青年積極投身健康中國建設(shè)。這是對以往將“增強(qiáng)青年體質(zhì)”作為手段為政治、軍事和勞動提供服務(wù)等狹隘認(rèn)識的突破，也豐富和升華了“增強(qiáng)體質(zhì)”“健康成長”等單一政策目標(biāo)，實現(xiàn)了由“重社會需要”向“促青年成長”的理性轉(zhuǎn)變，能夠更好地體現(xiàn)出“以人為本、健康第一”的青年健康理念。二是青年健康政策的傳播渠道更加廣泛，互聯(lián)網(wǎng)、多媒體在對青年健康的推動與促進(jìn)方面發(fā)揮著日益重要的作用。《青少年體育“十三五”規(guī)劃》明確提出要改善青少年體育信息化基礎(chǔ)條件，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)青少年體育政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)等公共平臺建設(shè)，建立青少年體育工作管理和服務(wù)信息系統(tǒng)，增強(qiáng)信息的及時性和權(quán)威性，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)＋”對青少年體育的推動作用。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》指出應(yīng)推進(jìn)數(shù)字化校園建設(shè)，不斷加快教育信息化進(jìn)程，重點加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校信息基礎(chǔ)建設(shè)，實現(xiàn)多種方式接入互聯(lián)網(wǎng)，縮小城鄉(xiāng)數(shù)字化差距。各種新媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺正以其迅速、便捷的傳播方式改變著傳統(tǒng)的政策傳播渠道，對當(dāng)今青年群體的健康意識和生活方式產(chǎn)生了顯著的影響。三是青年健康政策的制定與執(zhí)行更加注重不同政策主體間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并通過協(xié)同治理促進(jìn)青年健康政策的落實。傳統(tǒng)、單一的政策決策主體已不適應(yīng)當(dāng)今社會的發(fā)展，政府不同部門之間聯(lián)合出臺青年健康政策的情況更是常見。《全國精神衛(wèi)生工作體系發(fā)展指導(dǎo)綱要（2008年-2015年）》具有一定的典型性，該文件由衛(wèi)生部、發(fā)改委、教育部、財政部、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)等十七個部門聯(lián)合，文件既明確要求各有關(guān)部門要切實履行職責(zé)、共同推進(jìn)工作開展，又根據(jù)不同部門的職能制定了具體的工作要求和行動步驟，通過開展富有成效的多部門合作，形成促成政策目標(biāo)實現(xiàn)的合力。

二、基于愛德華政策執(zhí)行模型的青年健康政策執(zhí)行效果評價

盡管我國青年總體上健康水平穩(wěn)步提升，但各種青年健康問題依然存在，除了社會環(huán)境、生活方式的改變和青年自身承受的生存、發(fā)展壓力等原因外，健康政策不完善和執(zhí)行不力也是導(dǎo)致青年健康狀況下滑的重要原因。我國學(xué)者陳慶云認(rèn)為，將政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實、將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策效益的唯一途徑是政策執(zhí)行，可以說，政策執(zhí)行是政策生命周期中最重要的環(huán)節(jié)之一[4]。由于目前我國各類青年健康政策落實與執(zhí)行情況的評價指標(biāo)相對較少，因此本研究通過“愛德華政策執(zhí)行模型”分析影響青年健康政策執(zhí)行效果的因素，評述青年健康政策的執(zhí)行效果，探究我國青年健康政策執(zhí)行困境中的紓解路徑。G.愛德華在《執(zhí)行公共政策》一書中，提出了“愛德華政策執(zhí)行模型”，該模型認(rèn)為交流與溝通（communication）、資源（resources）、政策執(zhí)行者偏好（disposition）和官僚組織結(jié)構(gòu)（bureaucraticstructure）四個主要因素的互動關(guān)系直接或間接地影響了政策的執(zhí)行狀況[5]。其中，交流與溝通包括政策內(nèi)容與執(zhí)行方法能否清晰準(zhǔn)確地傳達(dá)給政策執(zhí)行人員，可以深刻影響政策執(zhí)行者的主觀意向；資源包括合格的政策執(zhí)行人員、政策信息、政策執(zhí)行所需要的人力、物力、財力和政策權(quán)威，是保證政策有效執(zhí)行的必要條件；執(zhí)行者偏好包括政策執(zhí)行者對政策的興趣、支持程度、選擇性解釋和自由裁量權(quán)的行使等內(nèi)容，其中政策執(zhí)行者的態(tài)度將對政策執(zhí)行效果產(chǎn)生極大影響；官僚組織結(jié)構(gòu)分別從標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序和執(zhí)行權(quán)責(zé)分散化兩個方面影響政策執(zhí)行的效果。

1.政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)模糊，信息溝通不暢

過于籠統(tǒng)的政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和彈性過大的政策方案會造成政策的標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，出現(xiàn)政策執(zhí)行部門架空政策或敷衍政策的情況。例如，某省出臺的《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的實施意見》中規(guī)定：“將公共體育設(shè)施盡量建設(shè)在中小學(xué)周邊，實現(xiàn)資源共享”“逐步增加初中畢業(yè)體育考試成績在學(xué)生綜合素質(zhì)評價和中考成績中的權(quán)重”，可以看出，當(dāng)前很多政策條款在語言表述上使用了“盡量”“爭取”“逐步解決”“不斷完善”等較為模糊的詞匯，缺乏明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，政策執(zhí)行主體具有較大的自由裁量權(quán)和變通余地，造成各級政府、部門按照自己的意志來理解和執(zhí)行青年健康政策，一旦發(fā)生利益沖突，政策執(zhí)行的效果勢必大打折扣。而上級部門獲取政策執(zhí)行情況也更多地依賴于基層單位的逐級上報，缺乏多元監(jiān)控機(jī)制，政策執(zhí)行信息的不透明、不對稱將導(dǎo)致部分政策執(zhí)行人員謊報或瞞報政策執(zhí)行情況或相關(guān)數(shù)據(jù)。例如，《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》要求各個學(xué)校每年應(yīng)將測試的數(shù)據(jù)及時上報至國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，然而從多年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，總體上報率尚不足50%，其中2012年底數(shù)據(jù)上報率要達(dá)到100%，而最好的省達(dá)到80%，最差的還不到10%[6]。由于青年健康政策宣傳不夠廣泛，政策傳播溝通機(jī)制不夠健全，加上政策執(zhí)行的監(jiān)督手段缺位，導(dǎo)致當(dāng)前很多青年對體質(zhì)、心理健康政策認(rèn)知有限，影響了政策執(zhí)行效果。

2.政策資源面臨短缺，政策權(quán)威性不夠

青年健康政策的落實離不開人力、財力、物力和信息等政策資源的保障，而各類資源短缺成為制約我國青年健康政策落實的瓶頸。以上海市為例，上海市中小學(xué)共有在校生120萬人左右，但體育老師僅有8000余人，根據(jù)國家規(guī)定的師生比標(biāo)準(zhǔn)，該市體育老師的標(biāo)準(zhǔn)配置應(yīng)為1.2萬左右，缺口達(dá)到1/3[7]。據(jù)統(tǒng)計，隨著基礎(chǔ)教育課改帶來的中小學(xué)體育課時量增加和校園陽光體育運動的開展，全國其他城市同樣面臨體育教師緊缺的問題。從我國財政性教育經(jīng)費占GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的比例來看，2014年國家財政性教育經(jīng)費為2.64萬億元，占GDP比例為4.15%[8]，2015年國家財政性教育經(jīng)費為2.92萬億元，占GDP比例為4.26%[9]，2016年國家財政性教育經(jīng)費為3.14萬億元，占GDP比例為4.22%[10]。盡管教育經(jīng)費投入不斷增加，但是與7%的世界平均水平相比還有一定差距，也限制了學(xué)校體育、衛(wèi)生保健等工作的開展。另外，根據(jù)相關(guān)調(diào)查，有30%的高校仍未設(shè)立心理咨詢中心，70%的高校缺少負(fù)責(zé)健康管理的專門人員，80%的高校未成立健康管理的學(xué)生社團(tuán)，60%的高校尚未開設(shè)健康管理的相關(guān)課程[11]。這表明，當(dāng)前高校也存在青年健康管理職能缺位、學(xué)生健康管理隊伍建設(shè)落后、資源投入不足等問題。政策權(quán)威性方面，除《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國體育法》等專門的國家立法外，我國青年健康政策大多以通知、條例、意見、規(guī)定等形式，在政策實施過程中其法律效力和政策權(quán)威性明顯不足，不能對各級政策執(zhí)行人員及行政相對人產(chǎn)生較好的約束作用。以國務(wù)院辦公廳2012年53號文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作若干意見》為例，該通知要求：“各級人民政府要認(rèn)真履行開展學(xué)校體育工作的職責(zé)，并將學(xué)校體育發(fā)展工作納入本級政府的年度工作報告。”但在全國31個省、自治區(qū)和直轄市（不含港澳臺）在2013年政府工作報告中，除北京外，其他30個省級政府均未提及青少年體育發(fā)展問題[12]。由于政策缺乏強(qiáng)制性，造成地方政府缺乏對學(xué)校體育工作的重視，在學(xué)校體育設(shè)施、場館建設(shè)等方面缺乏積極性，進(jìn)而影響到青年體質(zhì)健康水平的提高。

3.政策執(zhí)行主體的價值取向存在差異，政策環(huán)境存在阻滯因素

在政策執(zhí)行中，相關(guān)人員對政策的認(rèn)同程度以及自身的價值取向?qū)φ邎?zhí)行的效果產(chǎn)生較大影響。盡管我國的教育理念正在由“應(yīng)試教育”向“素質(zhì)教育”轉(zhuǎn)變，但受長期應(yīng)試教育觀念以及“分?jǐn)?shù)第一”人才評價體制的影響，從校長、班主任到任課老師普遍將升學(xué)率作為首要目標(biāo)。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，普通中學(xué)校長重視學(xué)校體育政策執(zhí)行的占被調(diào)查者的51.6%，一般重視和不重視的比例分別占35.5%和12.9%[13]。而在高校中，只有8%的高校領(lǐng)導(dǎo)對健康管理有一定了解，16%的校領(lǐng)導(dǎo)表示聽說過但不知道具體內(nèi)容，有20%的人則表示從來沒有聽說過健康管理[14]。這反映出學(xué)校管理層缺乏青年健康管理的理念與認(rèn)識，而班主任和任課老師也對學(xué)生健康政策執(zhí)行的重視程度不足。另外，家長對子女學(xué)習(xí)成績的關(guān)心程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過體育鍛煉和身心健康。由于升學(xué)和考試的壓力，在休息日和節(jié)假日我國仍有近70%的畢業(yè)班學(xué)生參加課外輔導(dǎo)班，平均每人參加3個輔導(dǎo)班，最多的達(dá)到6個，近70%的學(xué)生每天做家庭作業(yè)的時間超過兩個小時[15]。在“高考指揮棒”以及“唯分?jǐn)?shù)論”的人才選拔機(jī)制導(dǎo)向下，學(xué)生更關(guān)注學(xué)習(xí)成績與未來的升學(xué)需求，忽視了體育鍛煉和心理問題的疏導(dǎo)。另外，社會、學(xué)校、家庭在青年健康發(fā)展方面尚缺乏有效銜接協(xié)同機(jī)制，沒有形成立體化的“三位一體”健康教育格局。隨著科學(xué)水平的提高和物質(zhì)條件的改善，當(dāng)代青年群體更愿意選擇上樓乘電梯、出門以車代步、干家務(wù)活找家政，鍛煉機(jī)會較以前大大減少，加上飲食結(jié)構(gòu)不合理，成為青年健康政策有效執(zhí)行的外在不利條件。人們在享受科技發(fā)展成果的同時，卻付出了身體機(jī)能退化的代價，其中最明顯的是人體失去了協(xié)調(diào)、靈敏、力量、平衡等許多必備的運動素質(zhì)以及對外界的適應(yīng)能力。由于當(dāng)前青年群體獨生子女比例偏高，家長對孩子過度保護(hù)、溺愛等問題明顯，一些家長怕孩子吃苦或出意外，不愿讓孩子參加體育鍛煉。據(jù)統(tǒng)計，在休息時間及節(jié)假日，學(xué)生最喜歡做的三件事是上網(wǎng)聊天打游戲、聽音樂學(xué)唱歌和看電視，而出去運動的不到30%[16]。越來越多的年輕人缺乏強(qiáng)身健體的意識，最終影響到健康政策的執(zhí)行效果。

4.政策執(zhí)行部門之間存在利益沖突，聯(lián)動銜接機(jī)制不夠完善

青年健康政策主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)包括各級國家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織以及地方學(xué)校，這些組織機(jī)構(gòu)分屬不同部門和領(lǐng)域。根據(jù)公共選擇理論，青年健康政策執(zhí)行的本質(zhì)就是不同利益相關(guān)者進(jìn)行各種利益博弈、追求各自利益最大化的政治過程。有學(xué)者對南京部分高校、中小學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)和教師進(jìn)行問卷調(diào)查，結(jié)果顯示只有23.5%的被調(diào)查者支持陽光體育運動，而反對陽光體育健身跑的被調(diào)查者卻占到54.2%，另外22.3%的被調(diào)查者認(rèn)為陽光體育健身跑可有可無，究其原因，每個學(xué)校只將升學(xué)率視為辦學(xué)的生命線，因此很難抽出時間開展陽光體育運動[17]。這說明不同部門在青年健康政策的執(zhí)行中都有自己的利益追求，當(dāng)利益與政策目標(biāo)不一致時，就會出現(xiàn)相互矛盾、抵觸并導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。此外，青年健康工作事關(guān)社會全局，政策執(zhí)行涉及多部門、多領(lǐng)域。在我國政府系統(tǒng)內(nèi)部，與健康有關(guān)的公共事務(wù)治理權(quán)力分布在至少十一個部委與機(jī)構(gòu)，并且是在全國范圍內(nèi)的省、市層面上運行，這將造成各級政府以及部門之間產(chǎn)生各種協(xié)調(diào)問題[18]。不同政策執(zhí)行主體的聯(lián)動與配合直接影響到青年健康政策的有效執(zhí)行，但目前政府的科層結(jié)構(gòu)、部門壁壘與市場訴求之間的矛盾依然突出，部門之間還存在配合不完善甚至各自為政的問題。例如體育部門為提升青年學(xué)生的體質(zhì)健康而舉辦部分體育比賽，卻得不到教育部門的認(rèn)可和升學(xué)加分，而教育部門主辦的比賽成績也得不到體育部門的承認(rèn)，無法與運動員等級評定掛鉤。這反映出部門間的聯(lián)動機(jī)制不夠完善，造成政策執(zhí)行成本的增加和目標(biāo)的偏離。

三、我國青年健康政策有效執(zhí)行的紓解路徑

1.明確政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，拓寬政策信息溝通渠道

針對青年健康政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)模糊、信息溝通不暢的問題，各級政策執(zhí)行部門應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實際情況，對青年健康政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，制定更加符合地方實際需求的配套實施意見，拓寬信息溝通渠道，做到實效性、具體性和針對性的統(tǒng)一。一是明確各級政府部門和組織關(guān)于青年健康政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及責(zé)任劃分，積極借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗，著力解決青年健康政策執(zhí)行過程中存在的責(zé)任主體不明確、政策執(zhí)行剛性不足等實際問題，并建立相應(yīng)的行政問責(zé)制度。二是完善政策執(zhí)行的保障措施和激勵辦法，如：將青年健康政策的執(zhí)行和落實情況納入各級政府的考核指標(biāo)體系，對青年健康政策執(zhí)行效果好的地區(qū)和學(xué)校進(jìn)行表彰和獎勵，提高其執(zhí)行青年健康政策的主動性和積極性。三是及時對青年健康政策的執(zhí)行情況進(jìn)行反饋和上報，建立定期督導(dǎo)、巡視和調(diào)研制度，并利用互聯(lián)網(wǎng)、引入社會專業(yè)機(jī)構(gòu)等手段建立第三方監(jiān)測系統(tǒng)，確保政策制定者及時獲取真實有效的政策落實情況，以便及時修訂和完善相關(guān)政策。四是要更新溝通理念，借助互聯(lián)網(wǎng)和多媒體手段加強(qiáng)政策信息傳播力度，廣泛宣傳青年健康政策，定期向社會公布青年健康狀況監(jiān)測結(jié)果，形成全社會共同關(guān)注青年健康的氛圍，增強(qiáng)青年健康政策執(zhí)行效果。

2.充分整合與優(yōu)化政策資源，提高青年健康政策的權(quán)威性

在公共政策執(zhí)行中，充分而有效的政策資源是保障政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵，因此，應(yīng)注重整合與優(yōu)化人力、財力、物力等相關(guān)資源。一是針對我國當(dāng)前健康管理專業(yè)教師數(shù)量不足、健康管理課程開設(shè)較少，以及用人單位人員編制限制等問題，應(yīng)構(gòu)建師資隊伍建設(shè)的長效機(jī)制，既要有計劃、大幅度增加健康管理相關(guān)專業(yè)教師的編制數(shù)量，也要對新進(jìn)教師加強(qiáng)選拔和培養(yǎng)力度，并采取兼職、外聘等形式，建設(shè)一支學(xué)科互補(bǔ)、人員穩(wěn)定、專兼結(jié)合的青年健康教育師資隊伍。二是進(jìn)一步提高中央及地方財政教育經(jīng)費及專項經(jīng)費的供給，使相關(guān)財政預(yù)算與經(jīng)費結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理，并保證經(jīng)費供給的及時性、有效性。針對中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后、農(nóng)村健康教育資源相對匱乏的情況，財政資源調(diào)配時應(yīng)適當(dāng)傾斜，實現(xiàn)有限資源合理配置。三是各級政府及學(xué)校要從發(fā)展的戰(zhàn)略高度制訂青年健康促進(jìn)計劃和健康管理方案，如：高校可以建立由校領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，校醫(yī)院、教務(wù)處、學(xué)工處、心理咨詢中心、體育教學(xué)部等職能部門及各院系組成的大學(xué)生健康管理工作系統(tǒng)，具有醫(yī)療、保健、防疫、健康教育、健康促進(jìn)等多重職能，通過資源的整合更好地服務(wù)于青年學(xué)生健康。政策的權(quán)威性能夠保障青年健康政策的功能得到有效發(fā)揮。因此，一方面，將部分重要的青年健康政策上升到立法議程，以法律形式增強(qiáng)其執(zhí)行的效力，為政策執(zhí)行賦予法律保障，并建立科學(xué)有效的考核評估及問責(zé)機(jī)制。另一方面，對當(dāng)前青年健康政策進(jìn)行梳理和完善，對于不能適應(yīng)當(dāng)今社會標(biāo)準(zhǔn)和要求的政策應(yīng)及時進(jìn)行更新和修訂，如1990年、2002年分別頒布實施的《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》《全國普通高等學(xué)校體育課程教學(xué)指導(dǎo)綱要》，均存在不同程度的政策陳舊問題，不能較好地適應(yīng)時代的發(fā)展。

3.革新人才評價方式，幫助青年樹立正確的健康觀

理性選擇制度主義認(rèn)為，個體的偏好受到自身利益最大化動機(jī)的驅(qū)使并依賴于制度結(jié)構(gòu)，因此政策的調(diào)整將影響和改變政策執(zhí)行者偏好及行為。以高考為例，可以建立以過程性評價和綜合素質(zhì)評價為主的人才選拔方式，將學(xué)生體質(zhì)、心理健康測試成績作為高考成績的一部分，從培養(yǎng)“工具人”的簡單教育理念轉(zhuǎn)變?yōu)榕囵B(yǎng)“全面發(fā)展人”的崇高社會目標(biāo)，從而提高學(xué)校、家長和師生對體質(zhì)、心理健康教育的重視程度。同時，還要注重網(wǎng)絡(luò)、媒體作用的發(fā)揮，大力宣傳有利于促進(jìn)青年健康的生活常識和健康知識，提高整個社會對青年健康政策的認(rèn)識，為青年群體營造積極、和諧的社會環(huán)境和輿論氛圍。家庭也要樹立“健康第一”的生活理念。首先，家長應(yīng)樹立科學(xué)的教育觀、成才觀、健康觀，以“三百六十行，行行出狀元”的理念啟迪青年人努力實現(xiàn)自我價值，而不只是囿于“學(xué)而優(yōu)則仕”之類的傳統(tǒng)思想。其次，除了合理調(diào)整膳食結(jié)構(gòu)和營養(yǎng)搭配、形成良好的生活方式與行為習(xí)慣外，家長還應(yīng)注重家庭健康教育，既要在態(tài)度上鼓勵青年子女積極參與體育鍛煉，也要在行動上率先垂范，如：多步行騎車少坐車、多戶外活動少上網(wǎng)等等。通過家庭成員共同參與鍛煉和相互交流心得，促進(jìn)身心健康成長，增進(jìn)彼此親情關(guān)系。

4.建立合理的權(quán)責(zé)機(jī)制，實現(xiàn)多元主體協(xié)同合作

青年健康政策的執(zhí)行涉及不同層級、不同職能的政府部門及社會組織，在層級制政府合作中，權(quán)力的劃分和利益的分配直接影響到公共資源的配置，進(jìn)而影響到政策執(zhí)行的效果。因此，既要優(yōu)化和完善青年健康政策執(zhí)行過程中的利益分享、沖突調(diào)解制度，又要對政策執(zhí)行主體加強(qiáng)法律約束和組織約束，建立規(guī)范的權(quán)力與責(zé)任相互制約與協(xié)調(diào)機(jī)制，將不同主體的利益更好地統(tǒng)一起來。例如，除升學(xué)率外，可以將青年學(xué)生的健康狀況納入各級學(xué)校及學(xué)生本人的評價指標(biāo)體系，使青年學(xué)生的體質(zhì)、心理健康成為政府、學(xué)校及青年學(xué)生共同的利益目標(biāo)。另外，考慮到不同地區(qū)自然與社會經(jīng)濟(jì)條件的差異，應(yīng)因地制宜，合理設(shè)置政策執(zhí)行的預(yù)期目標(biāo)與評估方案，保證不同地區(qū)及主體在青年健康政策執(zhí)行中的高動力。青年健康政策的執(zhí)行，僅僅依靠教育、衛(wèi)生、體育等單個部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)以多層次、跨領(lǐng)域的理念建立多部門聯(lián)動機(jī)制，有效整合多方資源，實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理。如：建立政府部門、學(xué)校以及群團(tuán)組織等多個部門共同參與的聯(lián)席會議制度，將健康教育、體育鍛煉、衛(wèi)生保健、心理咨詢、營養(yǎng)膳食等工作結(jié)合起來，調(diào)動充分的政策資源保障青年健康政策的落實，并統(tǒng)籌解決青年健康政策執(zhí)行中遇到的各類問題。針對影響青年健康的常見問題，如校園的穩(wěn)定和安全、環(huán)境污染的防治、煙草監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)凈化等等，應(yīng)建立政府、社區(qū)組織、學(xué)校和家庭等多元主體共同參與的協(xié)同治理模式，通過多主體協(xié)同合作促進(jìn)青年健康水平的提高。

作者：蘇康