非營利組織與政府關系范文

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提要：目前，非營利組織與政府合作的作用已經被許多學者重視。但由于對抗關系的歷史缺位，使我國非營利組織在這種合作關系中缺乏獨立性從而無法使兩者建立真正的合作關系。在兩者的合作中加入競爭的因素，從而建立一種合作中進行競爭的新型關系，對于解決我國非營利組織與政府關系目前存在的問題有著重要的作用。

關鍵詞：非營利組織合作關系競爭對抗關系

一、國家與社會二分模式的缺位：歷史上的關系

非營利組織與政府的關系無疑是一個敏感的話題，因為這往往會涉及到我國民間組織、社團與政府關系的一些敏感政治現實。從筆者掌握的資料來看，目前我國學者對這個問題所做的專門研究并不多，大多數學者的論述往往是連帶性的談到這個問題，并且其關注點大多是放在非營利組織與政府的合作上。他們通過運用“市場失敗”與“政府失敗”這兩種理論，強調市場與政府由于本身存在的缺陷而導致運作的無效率，從而提出用一個獨立于政府與市場的非營利組織作為一種補充的手段來與政府合作解決社會問題。

然而非營利組織決不是單純為了解決效率問題而出現的。作為公民社會的一個重要力量，防止、削弱或補救政府與市場對公眾利益的侵犯是非營利組織的天然使命。一些學者因而認識到非營利組織與政府還存在一種對抗關系[1]。從這個角度來看，非營利組織與政府的關系實際上反映了國家與社會的關系。在西方國家，這種對抗關系無疑與其國家與社會二分對立關系模式是一致的，體現了限制政府權力、保障個人自由的西方政治文化傳統，在一定程度上它也是“小政府，大社會”的政治制度的直接產物。這些與對抗關系具有內在一致性的政治傳統及社會制度，使非營利組織在與政府合作中有了抵御政府過分侵犯的屏障，得以保持自身的獨立性，成為政府真正的合作伙伴而不是政府的附庸。可以說，這些主要關注于限制政府權力，保護公民合法權利、自由的制度設計以及政治文化傳統，構成了西方國家非營利組織處理與政府關系的制度平臺與社會基礎。

正是在這種歷史傳統基礎上，一些西方學者強調非營利組織與政府要緊密合作而避免對抗或不合作所帶來的消極后果。美國著名非營利組織研究專家薩拉蒙，根據政府對非營利組織的支持力度要遠大于私人的支持這個事實，從而提出要對非營利部門與政府之間必然存在對抗關系或零和博弈的種種理論觀點進行質疑。[2]（第265-267頁）西方發達國家，尤其是美國的情況也證明了這點。相對其他國家來說，這些國家的政府給予非營利組織比較多的支持而比較少的干預它們的行動。這種良好的協作關系似乎與前面講到的“國家與社會”二分對立的模式相矛盾，但是這兩者是有內在的聯系的。因為只有國家與社會之間有了明確的界限，通過制度來限制政府權力防止它越過界限而侵犯社會利益，這種和諧的關系才能得以建立與維持。在這樣一種社會、政治制度條件下，政府不得不在給予支持的同時自覺尊重非營利組織的相對獨立性與合法權利，使雙方成為真正的合作伙伴。

與西方的國家與社會二分模式不同，我國國家與社會關系具有國家權力對社會進行滲透與控制的特點，這使得作為社會利益以及力量的代表的非營利組織（第三部門）不得不以依靠政府以獲得政治合法性，從而處于“半官半民”的尷尬地位。[3]因此有學者認為，我國非營利部門（第三部門）的發展與西方發達國家具有很大的不同。“西方的第三部門是在已成現實的公民社會內部產生與發展的，它并不需要為實現公民社會而奮斗……然而中國的第三部門卻需要為建立公民社會而奮斗，而且它的許多同仁也是以此為抱負的。因此如果說西方第三部門的意義不限于一般的慈善與公益，它還意味著對公民權利與公民義務的新的理解，那么中國第三部門發展的意義就更是如此，因為它實際上要從爭取最起碼的公民參與空間做起。”[4]（第236頁）

而從我國非營利組織發展的歷史來看，新中國成立到改革開放這段時間，我國非營利組織受到了政府比較嚴格的控制，許多非營利組織被迫掛靠政府部門而成為政府治理社會的助手。政府甚至設置許多事業單位或政府機構來取代非營利組織應該承擔的社會職責，例如有學者就指出行業協會的職能被政府的行業主管機構所取代。[5]（第95頁）因此，非營利組織與政府的對抗關系幾乎不存在。這種對抗關系的歷史缺位意味著在過去計劃經濟、政治體制內，非營利組織無法在面對政府的某些不合理行為時維護自己的合法合理權利。這無疑使得非營利組織與政府在雙方的合作中，都不習慣將組織的獨立性作為一個重要因素來考慮，更無法在制度上對非營利組織的獨立性給予充分的尊重，從而使得非營利組織對政府的依從以及政府對非營利組織的干預都變得順理成章。

理解我國國家與社會二分關系模式的歷史缺位以及我國非營利組織與政府關系在過去幾十年的歷史是非常重要的。因為這樣我們才能真正消化國外學者一再強調非營利組織與政府合作的各種論述，并同時對目前我國非營利組織與政府關系的現實情況有一個清醒的認識。固然，我國非營利組織與政府的合作無疑是很重要的，因為改革陣痛期的種種社會問題需要政府與非營利組織合作解決。但是，非營利組織在一定程度上向政府爭取更多的公共事務參與權以及獨立性也是很重要的，因為合作主體的獨立性是雙方合作的前提，沒有獨立，就沒有真正的合作，只會出現尷尬的合作。

二、尷尬的合作：改革中的狀況

改革開放給我國非營利組織與政府關系帶來了一系列的變化，但這并不意味著國家與社會二分關系的歷史缺位的問題已經解決。“改革導致了社會權力的重新分配，盡管社會領域獲得社會權力仍然有限，但政治領域‘一統天下’的局面畢竟被打破了。然而，社會領域的自治進程與經濟領域的市場化進程卻不可同日而語，時至今日，社會領域基本上仍處于政府的全面控制之下，社會領域的改革還處于‘初級階段’”。[6]（第82頁）在這樣一種條件下，非營利組織的獨立性無疑受到很大的制約，進而影響到其與政府的合作。

比起西方國家非營利組織與政府的合作關系，我國非營利組織在與政府的合作中缺乏獨立性已經成為大多數學者的共識。美國學者朱莉·費希爾在討論非政府組織（NGO）的自治問題時，提出自治的七個因素：組織的承諾、財政分散、公眾基礎、技術專長、社會和管理知識、策略知識。[7]（第74頁）非政府組織屬于非營利組織范疇內的一種，因此我們可以參考朱莉·費希爾的理論，來對我國非營利組織在與政府的合作中的自治及獨立性進行分析。

第一，組織的承諾及其使命。明確對公眾的承諾及其擔負的使命是保證非營利組織獨立性的首要條件。因為這意味著非營利組織能夠清楚的意識到自己存在的價值以及自己的立場和責任，從而在與政府合作中有意識的維持自身的獨立。而我國有許多非營利組織是基于政府的需要而成立，因此其存在的價值在于協助政府的工作而不是履行對公眾的承諾或社會使命，從而導致它們缺乏一個明確的組織宗旨與使命。[8]（第71頁）

第二，多元化的財政來源，而不過分依賴政府。根據一些學者的調查，1998年度，被調查的我國非營利組織的財政收入中有50%以上來自于政府的財政撥款、補貼以及項目經費，而會費僅占21%[8]（第58頁）顯然，我國非營利組織財政來源比較單一，而且主要依賴于政府。從數據上看，政府的財政支持要比會費收入的兩倍還要多，這意味著我國非營利受到政府的影響要遠遠大于其組織成員的影響，這使得非營利組織在其成員的合法權利受到政府侵犯時缺乏足夠的維護能力。

第三，良好的公眾基礎。作為為公眾服務的組織，良好的公眾基礎是非營利組織維持獨立生存的基本社會條件。然而根據上面所提到的調查，1998年我國非營利組織的收入中，募捐收入只有2.18%，而服務營業收入只占6%。這意味著我國許多非營利組織得不到廣大公眾的支持，缺乏社會公信度。[8]（第70頁）公眾并不熱心捐款或以負費方式接受它們的服務。從這個角度來看，我國非營利組織除了極個別之外，大多數并不具備良好的公眾基礎。

第四，能力。在這里包括非營利組織的管理能力、技術專長及其影響社會、政府的能力。較高能力往往會使非營利組織獲取更多的獨立性。我國非營利組織運作能力的不足已經被許多學者關注，例如專業人才的缺乏、效率不高問題。然而，非營利組織對社會以及政府的影響能力更為重要。根據一些學者的調查分析，我國非營利部門1998年的支出只占國內生產總值（GDP）的0.46%，這與荷蘭（15.3%）、以色列（12.6%）、美國（6.9%）相差甚遠。[9]（第112頁）這意味著非營利組織由于經濟能力的限制，在社會公共事務上的影響力仍然有限。而我國非營利組織對政府公共政策的影響較小的情況也被學者所證明。幾乎有40%的非營利組織在1998年一年內未向政府提過任何政策建議。[8]（第65頁）

在這四個標準中，非營利組織的財政來源無疑是最重要的。因此將我國與國外的非營利組織的財政收入狀況做個簡單的比較對問題的說明有一定的幫助：

圖一是美國學者薩拉蒙根據約翰·霍普金斯非營利部門比較項目調查所得的數據總結。[14]從圖中我們可以看到，這22個國家的非營利組織的平均財政收入中，49%來自組織的會費與收費，大于來自公共部門的財政收入。雖然兩者相差不多，但是至少使得非營利組織在政府支持之外仍然有另外一個更大的財政來源，從而具有更大的獨立性。而從我國的情況來看，來自公共部門的財政來源幾乎是來自非營利組織會費以及自身經營的收入的兩倍，這意味著在財政上對政府的依賴性很大。

由于缺乏獨立性，我國非營利組織與政府的合作關系是一種從屬性的合作關系。在這種合作關系中，政府處于主導地位，而非營利組織則受到政府比較大的行政干預，甚至在人事任免上也是如此。根據學者的調查，我國非營利組織的領導人有49%之前曾在政府部門任職，此外還有28%曾在政府事業單位任職。[8]（抵2爺）因此，我國非營利組織與政府并沒有構成真正的合作伙伴關系，更像是非營利組織對政府的一種行政配合或附屬關系。這樣，作為社會或民間利益代表的非營利組織在這種所謂“合作關系”中地位非常尷尬。

這種尷尬的合作關系必然會導致兩種后果：第一，在這種合作關系中，由于非營利組織成了政府的附屬物或半官方機構，很容易像政府部門一樣出現“政府失敗”的情況。這往往會造成一種“雙損”的結果：一方面掛靠政府的非營利組織的無效率增加了政府的負擔，尤其是增加其財政上的壓力及其規模上的臃腫，從而使政府效率更加低下；而另一方面政府的控制使非營利組織無法有效的完成更多的社會使命，這對非營利組織來說是一個沉重的打擊。第二，由于立場模糊，非營利組織難以的代表或維護社會公眾的利益，尤其是當公眾利益與政府權力相沖突的時候。這將進而影響到非營利組織的社會影響力和公眾對它的支持程度。這兩種情況的發生表明，目前這種尷尬的合作關系是與我國社會發展的“小政府大社會”目標不相符的。

因此，從目前的情況來看，我國非營利組織不僅面臨著如何與政府更有效的合作，幫助政府解決社會問題的任務，同時還面臨如何在合作中從政府那里爭取更多的自主權，更多的維護公民以及自己的權利，發展促使社會力量發展的歷史使命。而這些都要求我們從新的角度來看待并且改革我國非營利組織與政府的關系，合作不是唯一的關系模式，在合作中加入一些競爭的因素，使非營利組織得以通過一定程度的競爭來從政府那里獲得相對的發展空間，對于減少國家-社會二分關系的歷史缺位問題是有一定幫助的。

三、合作中的競爭：培植新型關系

西方國家公共部門之間存在的競爭對我國非營利組織與政府關系的改革有著一定的啟示意義。在一些西方學者看來，公共部門間的競爭是存在的，主要在于兩個方面：

第一，政府部門內部之間的競爭。這包括政府部門中各個不同機構的內部競爭以及不同地區的政府間的競爭。在這里我們主要關注政府部門中不同機構的競爭。美國著名學安東尼·唐斯（AnthonyDowns）在其著作中認為，每個政府部門都有自己的私利，它們在權力、資源以及名聲上都存在著激烈的爭奪，尤其是財政資源上。為了獲得更多的政府財政資源它們往往會強調甚至夸大本部門的職責重要性以及行政成本。唐斯因而提出，政府可以設置一些職責重疊的不同機構進行相互競爭，從而使它們在相互的競爭中不斷的暴露對方的真實行政成本，使政府財政部門可以根據各機構的真實行政成本進行財政配置，縮減不必要的財政支出，減少財政壓力。[10]

對于這種觀點，也有反對的意見，他們認為機構的重疊并不有利于政府對公民要求的回應，并且用競爭的辦法來解決財政壓力并不一定有效。[11]（第50頁）但是它對理解過去以及目前我國非營利組織與政府之間存在著的一些競爭有著重要的啟示作用。作為掛靠政府的非營利組織在財政上主要依賴政府的財政撥款，這意味著非營利組織與某些政府機構存在著財政上的競爭。然而，這種競爭仍然是屬于政府內部競爭，非營利組織依然是依賴政府，并不能解決我國非營利組織與政府的尷尬合作關系問題。但這種競爭至少造成兩種有利于解決這個問題的結果：第一，它雖然不能使非營利組織形成獨立意識，但是它至少使非營利組織認識到，它與某些其職能重疊的政府機構存在一定財政、社會事務管理權的競爭，例如行業協會與工商局對企業的某些市場行為的管理權的競爭；第二，當政府財政緊張時，激烈的競爭使一些力量薄弱的非營利組織不得不轉向利用民間資源以尋求社會的支持，因而越來越依賴社會力量。

第二，社會公共組織（尤其是非營利組織）與政府部門的競爭。社會公共組織與政府機構的競爭主要集中在公共物品的提供上面。政府不是公共物品的唯一供給者的理論已經得到了許多學者的承認。非營利組織在很多方面都可以提供與政府一樣的公共物品。這就意味著非營利組織與政府可以合作，但也會存在競爭的可能性。美國學者文森特·奧斯特羅姆提出的“多中心”理論為這種競爭提供了一定的理論支持。這種權力分散管轄交疊的“多中心”秩序包括公共服務經濟的多中心。在這種條件下，政府不是公共服務的壟斷者，公民、非營利組織也可以主動為社會提供公共服務。從而，在公共服務經濟中可以引入競爭和半市場機制，促使公共服務提供者在競爭中提高效率。[12]（第90頁）

如果說，唐斯的理論使我們認識到非營利組織與政府之間存的確存在著競爭因素的話，那么，文森特·奧斯特羅姆的“多中心”理論則對我們改變目前非營利組織與政府關系弊端，建立一種合作中競爭的關系，提供了一個從社會、政治以至具體公共服務經濟制度安排的理論依據。在這樣一種社會、制度條件下，非營利組織與相關政府機構的“政府內部競爭”可以逐步發展成為社會公共組織與政府之間的競爭。

根據以上理論的論述，我們基本上可以建立一個非營利組織與政府的合作中競爭的關系模式。在這種關系中，非營利組織與政府共同承擔為社會公眾提供服務的責任。它們可以采取各種各樣的合作方式來完成自己的責任，但在合作的同時也可以進行適當競爭。競爭的主要內容在于兩個方面：

首先是公共事務管理的權力。公共事務管理不僅是非營利組織與政府的社會責任，同時也是一種實質性權力。對公共事務管理的參與從某個角度來看也就意味著分享、爭奪公共事務管理的權力。從公共事務管理的總體來看，非營利組織參與公共事務的管理無疑會使政府的整體權力受到一定的削弱。而在具體某個社會事務的管理上，雙方重疊的管理職能使得它們在該公共事務管理權上的競爭更加明顯。在西方許多發達國家，一些地區的自愿組織甚至可以提供警察服務，使這些地區的政府在社會秩序管理方面的權力受到了一定的制約。

其次是資源，主要是財政資源。財政資源上的競爭要分兩種情況：一是那些主要依靠政府財政支持的非營利組織。正如唐斯的理論所論述的一樣，它們與某些政府機構形成了直接的政府財政資源競爭。另外一種是那些財政資源不依靠政府的非營利組織，它們與政府機構形成了一種間接的競爭關系。這是因為雙方的財政資源最終都來自社會公眾：政府的財政來源于公眾的納稅，非營利組織的財政資源來自公眾的捐獻。因此，當政府提供的公共服務缺乏效率并引起公民不滿時，公民會減少對該項服務納稅的意愿并向政府施加減稅的壓力，而把資源轉向更有效率的非營利組織。當非營利組織缺乏效率時也會產生同樣的結果。當然，要維護這種關系，需要有公民能夠對政府稅收財政等決策產生影響作用的民主制度作為基本條件。然而，有必要指出的是，在特殊的情況下兩者在稅收上的間接競爭會轉變為直接的激烈爭斗。在美國80年代，由于聯邦政府減少財政開支，地方政府與非營利組織從聯邦政府那里獲得的資金支持都大大減少，這使得地方政府在稅收上開始打非營利組織的主意：它們或者拖延非營利組織的執照辦理來要求它們交納稅金，或者為徹底取消非營利組織的財產稅免稅特權找理由。例如科羅拉多州正在修改州憲法，要求非營利組織為其擁有的土地和建筑物交納財產稅。此外更多的地方政府用收取“服務費”的方式來向非營利組織要錢，像紐約州雪城（Syracuse）市的市長就威脅說，非營利組織要么交錢，政府提供服務；要么不交錢，政府停止給它們提供服務。[13](第97頁)

這種在合作中競爭的關系無疑與我國目前存在的非營利組織與政府的關系是不一樣的。在這種關系里，非營利組織與政府的競爭使它們不得不在合作中保持清醒的獨立意識，并采取各種措施防止政府對它們的不合理控制。因此很難會出現目前我國非營利組織與政府合作中出現的尷尬情況。同時，這種關系也不同于對抗關系。對抗意味著直接反抗政府的各種行為；而競爭的目標不是為了反抗政府而是為了獲取在公共事物管理中的有利資源，非營利組織對政府的制約只是競爭所造成的客觀結果，而非其主觀目的。而且更為重要的是，合作中競爭的關系模式中，合作因素對協調政府與非營利組織過分激烈的矛盾起著非常重要的作用。從這個角度來看，非營利組織與政府的合作中競爭關系存在著兩個相互制約的因素——合作與競爭。這兩種因素的制約使得非營利組織與政府不會走向兩個極端：過分強調合作而導致非營利組織散失獨立性或過分強調競爭而導致一系列社會秩序問題。

因此，合作中競爭并不是要用非營利組織取代政府的職能，任何一方對公共事務管理的壟斷都可能導致嚴重的負面后果。在這種合作中競爭的關系模式中，政府與非營利組織都不具有必然更高的優先性與合理性（除了純公共物品如國防）。在這樣的關系模式中，雙方在為社會提供公共物品的社會目標上是合作的，它們在這個基礎上共存，同時在具體運作上體現自己的優勢與力量，并迫使對方進一步改善自己。

四、未來的趨勢：效果問題分析

從以上的分析看，這種合作中競爭的關系對于解決我國非營利組織與政府關系問題無疑具有重要作用。

首先，這種合作中競爭的關系在很大程度上使非營利組織的獨立性受到人們的重視并得到切實的尊重與維護。合作中競爭的關系意味著兩個部門之間共存，并且積極發揮自身的合理、合法的優勢。而這實際上就是西方學者所強調的兩個部門進行合作的真正含義，只不過在西方發達國家中，政治制度以及社會機制的設置使得政府自覺給予非營利組織更多的支持以及尊重，從而使得兩者的關系不至于很緊張。而在我國，如何在政府那里獲取更多的獨立性仍然是非營利組織面臨的最大難題。在合作中加入競爭的因素，使非營利組織能夠在某些公共事務管理方面體現自己對于政府的優勢，有利于獲得更多的公眾支持，甚至是政府的支持與尊重。

其次，這種關系的出現將有助于提高非營利組織與政府雙方的效率。在競爭的壓力下，雙方都積極尋求更有效率的提供公共服務的辦法。尤其是在我國目前正在進行機構改革的條件下，如果某些政府機構在這種競爭中處理公共事務缺乏效率，它們就會成為政府改革的目標。因此政府機構為了避免成為多余機構而被撤消，不得不提高效率來應付公共事務管理中的競爭。同時，競爭對非營利組織而言也是一種壓力，這使得我國非營利組織不得不提高自身水平以解決存在的能力不足的問題。這樣在很大程度上可以減輕政府機構以及非營利組織由于掛靠政府而導致的“政府失敗”所帶來的消極后果。非營利組織的效率并不是絕對比政府高，當非營利組織的規模變大的時候，它也會碰到與政府類似的效率低下問題。[13]（第427頁）這就意味著，把某些公共事務完全由政府或非營利組織一個部門壟斷無疑是不合理的。讓兩個部門共存并進行一定的競爭對雙方的運作效率都會有促進作用。

最后，這種關系有助于我國“小政府大社會”的社會結構的建立。正如前面提到的，非營利組織與政府的競爭關系使得非營利組織在公共事務管理權以及資源上進行爭奪，這必然使政府在權力以及資源上都受到非常大的限制。而社會力量將在政府受到限制的過程中逐漸增大，從而使我國社會結構逐漸向“小政府大社會”的方向發展。這對于從根本上解決我國國家與社會二分關系模式的歷史缺位問題，為非營利組織與政府良好關系的維持奠定了社會基礎。

當然，這樣一種關系也可能會導致消極的結果。這主要表現在當合作的因素無法協調雙方的過分激烈的競爭時，可能會出現兩種消極后果：一是雙方為了競爭可能出現違法、違憲行為；二是雙方在公共事務管理權力上的競爭可能會導致公共事務管理的混亂，尤其是管轄權的重疊將使得公民面對兩個管理主體的不同政策顯得無所適從。這兩個可能出現的消極后果意味著在這種關系中非營利組織與政府的合作仍然是必須的，它們至少要保持一定程度的合作來維持競爭所需要的社會秩序與法律秩序。

然而這兩個消極結果并不是建立我國非營利組織與政府這種新型關系的主要障礙。我國是否具備建立這種合作中競爭的關系的改革條件乃是我們主要考慮的問題。這種關系的建立至少需要以下三個基本條件：比較完善的能夠使社會資源自由流動的市場經濟體制，從而使社會資源能夠流向競爭中效率比較高的一方；政治民主以及公民自由必須得到保障，公民的決定能夠確實影響到政府的重要決策，這樣才能使公民真正成為競爭的裁判者，能夠給雙方帶來競爭的壓力；必須有明確而公平的法律規定作為雙方競爭的規則，雙方（尤其是政府）都不能凌駕法律之上。

從我國目前的情況來看，還沒有完全達到這些基本條件的要求。有學者認為，我國政府面臨的問題雖然使政府允許并希望非營利組織參與社會事務的管理，但它同時又不愿意見到非營利組織這種參與削弱其管理社會的權力。[3]在缺乏政府的支持下，企圖從下到上進行這種合作中競爭關系的改革困難重重。當然，困難的存在并不排斥希望出現的可能性。樂觀的看，我國社會、經濟以及政治的發展是朝著符合這種關系的基礎條件發展的：市場經濟體制經過十多年的發展正在逐漸完善，政府也逐漸承認市場的作用；另一方面，執政黨也逐步認識到政治配套改革的重要性，提出了建設政治文明的問題。建立非營利組織與政府之間的新型關系，不僅符合世界發展潮流，也符合我國的發展趨勢。

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Competitioninthecooperation：ThenewrelationshipbetweentheNPOandgovernmentinChina

Biography:GUOXiao-cong(1957-),male,Ph.D.,Professor,TheCenterforResearchofPA,SchoolofGovernment,SunYat-senUniversity,majoringinthetheoryofgovernmentinstitutionalevolvement,comparingtotheinstitutionofpublicadministration,andtheeconomicsofgovernment.

[Abstract]ThecooperationofNon-profitorganization(NPO)andgovernmenthasbeenafocusamongscholars.However,becauseofthelackofresistancerelationship,thestatusofNOPinthecooperationisscarceofindependence,thusmakesitimpossibletoestablishatruecooperationrelationshipamongthem.AddingcompetingfactorintothecooperationwillhelptoestablishanewcompetingrelationshipbetweengovernmentandNPO.AnditwillbehelpfultosolvethecurrentproblembetweenthegovernmentandNPOinChina.

[keywords]Non-profitorganization(NPO)，cooperationrelationshipcompetitionrelationship，resistancerelationship