社會保障權對憲法作用范文

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20世紀以來，隨著人類經濟、政治、社會文明等方面的飛速發展，社會保障〔1〕已被各國通過不同的憲法實踐[2]確認為一項必不可少的基本權利。正如聯合國《世界人權宣言》所稱：“所有公民，作為社會成員之一，都享有社會保障權。”[3]

雖然如同社會經濟權利的其他權利一般，社會保障權作為權利并非如古老的自由權一般受到“超驗”的普遍尊崇。但社會保障權在各個國家和國際社會的人權保護譜系中，已與其他自由權、參政權等權利相互聯結，享有了共同的基礎，本文即對社會保障權的憲法基礎作一探討。

一、社會保障權是一項體現人類理性的“自然權利”

“自然權利”提出于17、18世紀，為英、美、法諸國憲法誕生提供了理論依據。享有并保護“自然權利”是人類社會通過憲法創設政府的宗旨。這種自然權利不僅包括生命、自由、財產，同樣也包括追求幸福和安全。生命、自由、財產在早期創立的資本主義國家憲法中被理所當然地推崇為人權的三大基石，那是因為在那個歷史背景下人們所普遍關注的是對抗政府、反對專制的權利。但同樣被早期的憲法文件所認可的安全[4]的權利卻直到20世紀以來才開始顯示出其真正的意義。

安全的權利與生命、自由、財產這些“自然權利”一樣是基于人類的理性。人在社會中生存，人在與其他同類，并且也只能與其他同類一起在社會中生存。人類在與其他人的共同生活中滿足其需要，實現其愿望。國家為社會全體成員提供“安全”的保護是人的理性。國家正是“一個由自由的人們為享受權利和保護他們共同的利益而結合起來的完整聯合體”。[5]

20世紀以來，隨著各種社會因素的出現，人類對這種理性的意識逐步地清晰起來。如不斷發生的經濟危機，戰爭與戰爭所帶來的災難。若沒有通過憲法確立并實現的為全體社會成員提供社會保障的權利———如同生命、自由、財產一般的自然權利，現代國家的生存將無法想象。

二、社會保障權利是憲法權利發展的客觀要求

憲法權利是由各個國家的憲法所確認并予以保護的基本權利。它是憲法的價值，也是憲法的核心內容。不同的國家在不同的歷史時期所列舉和保護的憲法權利不盡相同。正如T.H.馬歇爾所說，18世紀的公民權由個人自由所必須的各種權利所組成，包括人身自由、言論、思想、信仰自由和財產與契約的自由；發展于19世紀的政治權(PoliticalRights)，即參與政治生活的權利和選舉的權利；而20世紀的成就則在于社會權(SocialRights)，社會成員享有最起碼的經濟與安全，充分享受社會遺產，享有普遍標準的文明生活與文明條件。該項權利包括教育系統和社會服務的建立。這種劃分是依權利的演進歷史而非權利的邏輯，是一種客觀之描述。

憲法權利的發展有兩個明顯的特點：其一，一些早期立憲國家中，原有的憲法權利被賦予了新的含義，作出了新的界定；其二，新型立憲國家在其憲法權利體系中，增加了原有的立憲國家憲法中并未確認的一些新型的權利。前者如美國憲法中新財產權理念和平等權中新的解釋，后者如自1919年德國的《魏瑪憲法》以來各新型立憲國家社會經濟權利的入憲。上述兩個特點中社會保障權均榜上有名。

憲法權利的發展是20世紀以來人類社會發展的客觀反映。自由而平等的社會是人類長期以來共同追求的理想。17、18世紀對自由的財產權的追求與絕對保護，對社會經濟的繁榮起了極大的推動作用，但亦帶來了貧富兩極的嚴重分化，與自由連接的平等權被經濟上的嚴重不平等所取代。而沒有“經濟安全和獨立，就不會有真正的個人自由，貧困的人不是自由的人”，[6]“免于恐懼和匱乏的自由”與享有“言論、表達自由和宗教自由”同等重要，均為現代人權之組成部分。各權利之間相互依存，相互關聯，不可分割。如現代公民的財產權利，至少應由兩項其他權利所補充：[7]一是工作權，它可以帶來收入，確保適當的生活水準；二是社會保障權，它是指由于無法獲得必要的財產或者由于失業、年老或殘疾等原因，通過工作等仍然無法達到適當的生活水準，在這種情況下，社會保障權可以補充甚至完全替代由于財產或工作原因造成的能夠享受適當的生活水準之不足?，F代社會，僅僅享有自由的權利而沒有社會保障的權利也是無法想象的。

并且，隨著經濟社會的一體化發展和全球化的趨勢，這種憲法權利的發展在國際社會中有了進一步的“共識”。二戰以來，自聯合國《人權宣言》始，國際社會不僅有了《保護公民及政治權利國際公約》，而且亦有了《經濟、社會、文化權利國際公約》及《歐洲社會憲章》等國際間、區際間公約，對新的權利包括社會保障權的客觀存在的認可。人類已同意將各國國內憲法對包括社會保障權在內的這些新權利置于國際監督之下。

三、社會保障權可行性和必要性的基礎

人類發展的歷史證明，國家的存在以國家享有一定的權力為基礎，沒有權力的國家是不可能存在也不可能發展的，而憲法為保護公民權利則必須對國家權力予以規范，以確保國家權力行使的正當性。國家權力的享有與義務的承擔是緊密相關的。國家權力的享有與義務的承擔可能存在四種形態：第一，享有較小的權力，承擔較大的義務；第二，享有較小的權力，承擔較小的義務；第三，享有較大的權力，承擔較小的義務；第四，享有較大的權力，承擔較大的義務。

其中，第一種形態是最為美好的理想狀態，但在國家承擔社會保障義務保障公民社會保障權利的實踐中是不可能實現的一種狀態。社會保障權的實現必然要求國家享有較大的權力：通過立法權、征稅權、轉移支付權等承擔社會保障之職能。

第二種狀態是近代憲法所追求的狀態。該狀態以“社會契約”說為基礎，認為國家權力的正當性來自于人們的認可，國家權力的疆界以保護公民自然狀態下的自然權利為起始點，因此國家權力是有限的，政府的職能是最少的。這種理論在20世紀前有著廣闊的市場，在20世紀后仍余音繚繞。[8]這種形態意味著國家對社會保障職能的放棄，將社會保障的職能交由市場或個人。

這一理論在憲法中力圖將國家塑造為一個消極義務主體的單一身份。

但是這種狀態下的國家身份在20世紀則由于世界范圍的革命：不流血的革命和流血的革命而受到了較大的挑戰。前者如素有不流血革命傳統的英國興起于19世紀，完成于二戰之后，以貝弗里奇報告為標志的、以保障全體社會成員權利為中心的又一次不流血的革命；再如1934—1935年時美國聯邦政府承擔起社會福利的“全面領導責任”的一場與“過去決裂的”哥白尼式的革命。后者如戰后崛起的社會主義國家：由國家承擔起保障社會的社會職能。

在第三種狀態下，國家享有較大的權力，控制著各種社會機構和社會資源，但不承擔社會保障之職能。其結果是一個無福利的“尸位素餐”國家。而中國要謹防滑入“尸位素餐”的非福利國家的泥潭。[9]

在第四種形態下，國家行使權力與承擔義務時“權力”與“責任”相對稱。這種形態可以說是社會保障權得以實現的最為實際的選擇。這種形態克服了第一種形態下“既要馬兒跑又要馬兒不吃草”的非現實的妄想，也避免了第二種狀態下社會保障權完全放任市場經營導致社會更大的不平等的結果，還可以克服第三種形態下濫用權力但對公民安全保障不負責任的專制國家的出現，是公民社會保障權實現的最為切實可行的權力配置形態。

20世紀以來的憲法對國家的定位亦有了較大的發展。如法國1946年憲法規定：法蘭西為惟一不可分的、非宗教的、民主的、社會的共和國(第1條)。1958年憲法則規定：法蘭西為一個不可分割、非宗教的、民主的并為社會服務的共和國(第2條)。德國基本法則宣布德意志聯邦共和國是一個社會的和民主的聯邦國家(第20條)。1949年印度憲法則宣布印度是一個“社會主義民主共和國”。日本憲法第25條規定：“國家必須在生活的一切方面，致力于提高和擴充社會福利，社會保障以及公共衛生?！迸餐鯂鴳椃ㄒ幎ǎ骸盀槊恳粋€有勞動能力的人創造能夠自食其力的條件是國家義不容辭的責任?！?116條)而二戰后崛起的無產階級掌握國家權力的國家，則無一例外，均將“社會主義”作為國家性質規定于憲法之中。[10]社會主義公有制的經濟制度決定了國家(人民權力的代表)享有經濟與社會職能。社會主義的理論在不同制度下的世界各國有著不同形態、不同程度的實踐。但國家具有社會職能，承擔更多社會義務與社會責任則是20世紀以來，國家形態發展的新趨勢。

由國家享有較大的權力并承擔較大的義務的新身份已成為一種世界趨勢。它基于社會經濟、政治發展的新格局，包括工業化的大生產和經濟危機，新型的社會力量的出現。也由于戰爭和戰爭的威脅，如兩次世界大戰給人類帶來了巨大的災難，而戰爭的血腥和恐怖，使人們意識到對付突然的、巨大的災難并不是個人之力所能及。戰爭使人們更加意識到社會團結的重要性，戰爭也培養了人們共同抵御社會風險的心理素養。從道德的角度看，“戰爭建立并深化了國民的利他主義精神和對受害者的責任感?！睉馉幹行纬傻纳鐣哿驮趹馉幹袊业慕M織、管理、調動的加強，增強了戰后人們對國家的信心和依賴。當然這種國家權力的擴大，亦得益于思想家們對擴大國家職能的鼓吹。[11]

由此可見，憲法對國家權力的規范已不再僅僅是限權了，而應是在擴權之下如何行使權利。

社會保障權是指全體公民依據法律普遍享有的、由國家予以平等保障的對因社會風險導致的損失的補償和救濟的必不可少的權利，以及平等享有其他旨在提高生活質量的服務權利。

這一權利的全面闡述以英國人貝弗里奇的“社會保險和相關服務”報告為里程碑。貝氏報告不僅是一個詳盡的關于社會保障的藍圖，而且是社會保障權及其實現的準確詮釋。其報告中的“三U”體系，即普遍性(Universality)：所有成員都應享有社會保障，包括就業與不就業的人口，沒有被排除在外(exclusion)；統一性(Unity)：社會保障是全國統一的公共事業，由國家統一管理；一致性(Uniformity)：全體社會成員享有相同的權利，對風險的承擔、補助金標準的制定都應當是一致的，標準制定的依據是抵御風險的最低要求，而不是以個人的情況和貢獻的大小為標準。[12]這一權利及其實現均標志著國家權力擴大的不可逆轉。

國家，也只有國家，有必要也有可能承擔實現公民社會保障權的憲法責任。國家以征稅的權力為基礎，以大量的轉移支付為手段，以積極的立法為保證，[13]以社會保障權的積極義務的提供者、調節者和公斷者的身份尊重、保護并實現全體公民普遍享有的這種社會保障的權利。

四、社會保障權在中國憲法規范中的邏輯推定

與憲法在歷史發展的長河中相比，中國是20世紀以來的新型立憲國家。其立憲背景與古典時期的立憲國家不盡相同，也因意識形態等因素而與現代國家的憲法規定有所區別。以社會主義為根本制度的中國，一切權力屬于人民，有著中央統一領導下的單一制體制。不論是國家的定位還是權力與責任的配置，都顯示出其公民社會保障權利在憲法中應彰顯出特別的意義。下面作者將僅從憲法規范的角度對中國憲法中的社會保障權作一邏輯分析。

憲法規范是憲法的構成要素。對憲法規范的主體(如國家權力的行使者或公民)而言，憲法規范可能是授權性規范，通過這種授權性規范，給予規范主體從事某種行為的權力；也可能是一種義務性規范，要求規范主體必須從事某種行為；還可能是禁止性規范，以這種規范禁止規范主體從事某種行為。這種授權性、義務性及禁止性規范在事實或行為上具有一定的確定性。與這種確定性相對應的應當是一種完全的憲法責任，即規范主體由于違反憲法規范，超越授權，濫用權力或行為不當而必須承擔的一種法律責任。這種完全的憲法責任意味著有明確的義務承擔者和明確而具體的義務。但是由于憲法規范的綱領性和至高性，使得許多憲法規范具有了一定的或然性，即行為或事實上具有了一定的不確定性，有人稱之為“政策性規范”。與這種“政策性規范”相連接的是憲法上的一種不完全責任，這種不完全責任意味著義務承擔者并沒有任何履行義務以及必須履行責任的效力范圍。其措辭多為“發展……”，“建立……”，“鼓勵……”，“推行……”。確定性規范是一種事實性規范，它要求的是一種結果義務；而非確定性的政策性規范則是一種行為義務，而非結果義務，它所承擔的往往是一種道德上的或政治上的責任。

憲法規范由憲法中的“條款”予以表現，而且常常是通過若干條款表現為具有密切關聯的復合性規范。在中國憲法中，社會保障權盡管不是一個明確而完整的條款，但從眾多的憲法條款中我們可以推定出關于這一權利的憲法規范。1949年，在起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》中規定有關于優撫安置、勞動保險制度的內容。1954年第一部憲法在其第3章《公民的基本權利和義務》中，第93條規定：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛生事業，并且逐步擴大這些設施，以保證勞動者享受這種權利?！痹撘幎ㄖ苯幽７掠谔K聯1936年憲法。1975年憲法在有限的條款中，仍然保留了1954年憲法中的部分內容，其第27條第2款規定：“勞動者……在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利?！?978年憲法基本恢復了1954年憲法的內容并有所發展，第50條規定：“勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。國家逐步發展社會保險、社會救濟、公費醫療和合作醫療事業，以保證勞動者享受這種權利。國家關心和保障革命殘廢軍人、革命烈士家屬的生活。”

1982年《中華人民共和國憲法》對我國公民的社會保障權再次作了規定：“國家依照法律規定實行企業事業組織職工和國家機構工作人員的退休制度。”退休人員的生活受到國家和社會的保障(第44條)?！爸腥A人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險，社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘疾軍人的生活、撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民勞動、生活和教育?！?第45條)。2004年憲法修正案中又加入了“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”。

與1975年憲法、1978年憲法相比，1982年憲法關于社會保障權的內容有了明顯的變化。一是由“勞動者”的物質幫助權改為了“中華人民共和國公民”，它蘊含著享有物質幫助不應以是否就業或曾經就業為前提或條件；二是除公民“權利”性條款外，尚有國家“制度性”條款，實行企業事業組織職工和國家工作人員退休制度；三是增加了退休人員(企業、事業職工和國家機關工作人員，并非全體公民)的生活保障權；四是在權利條款中具體規定了國家為滿足公民權利需要而履行的職責：發展社會保險、社會救濟和醫療衛生事業，軍人及家屬的優撫，殘疾人的生活和教育的保障；五是除在“公民基本權利和義務”一章中對公民社會保障權的內容作了規定之外，在總綱中又增加了宣示性條款，以規定國家社會保障的目標。

從上述條款，我們可以看出：第一，從權利規范的構成看，有對公民的授權性規范，如物質幫助權，退休人員的生活保障權。但是仍有下列問題可供檢討：其一，享有物質幫助權的主體不周延，僅限于年老、疾病和喪失勞動能力的公民，而沒有包括如失業者或更多的主體，如兒童；[14]其二，幫助內容的不周延。僅僅是物質幫助，沒有包括非物質幫助，如服務；其三，退休人員的生活保障權之主體不周延，僅限于企業事業組織職工和退休人員，沒有涵蓋其他公民，如農民。第二，亦有對國家的政策性規范，如“國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險，社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘疾軍人的生活、撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民勞動、生活和教育”。這種政策性規范盡管僅僅是國家的一種不完全的憲法責任，但并不能據此否定其作為公民社會保障權利內容的重要性，相反對其重要性的肯定既是對前一條公民授權性規范由“可能”到“現實”的必要手段，同時也是對國家承擔政治責任和道德責任的要求。并且，在中國現狀之下，國家對道德責任和政治責任的承擔尤有重要意義。

第三，2004年憲法修正案的規定為這一規范發生所設定的條件“經濟發展水平”則使該規范更具或然性，而缺乏確定性。也就是說，其一，國家可以建立也可以不建立；其二，可以早建立也可以晚建立；其三，國家可以建立得好一些，也可以建立得差一些。因為國家有一個盾牌：“經濟發展水平”的好與壞或高與低。

社會保障制度的建立與健全一定要與經濟發展水平相關嗎？其答案毫無疑問，社會保障制度的建立本身即社會經濟發展到一定程度之產物，在經濟水平十分低下的農業社會，人們對風險的保障主要以家庭為主，沒有也不需要社會保障。這種社會保障制度的建立本身即社會經濟發展的一定程度之產物，但經濟發展的水平究竟要達到何種程度才能夠建立與健全社會保障制度？而且，任何制度的建立與健全都與經濟發展水平相關。

經濟的增長為社會保障權的實現提供了一定的資源，但是經濟發展水平并不能保證社會保障權享有的程度。一個充分的例證是改革開放前，中國經濟的水平遠不如改革開放后引世人矚目的GDP持續增長，但今天公民的社會安全感則遠非上世紀70年代可比，而今天中國的貧富差距亦突破歷史最高水平。經濟發展的快慢與高低并不能決定社會保障權的實現。國家對經濟和生活資源的調配、國家預算中社會保障支出的分配都不可能完全決定于經濟發展水平的快慢與高低。社會保障權得以較好保證的國家并不是GDP增長最快的國家，也不是經濟實力最強的國家。

第四，同時，2004年的中國憲法修正案中增加了“國家尊重和保障人權”的條款，為國家在人權問題上又設定了一條政策性規范。這一規范中的對象“人權”如何理解呢？筆者認為這一對象包括但應不限于中國政府已簽署和批準并未予保留的國際人權公約中的人權內容。其中2003年全國人大常委會正式批準加入的《社會、經濟、文化權利國家公約》中的社會保障權是關于人權規范的對象中應有之義。這一規范可視作是2004年憲法修正案中關于社會保障制度政策性條款的復合性條款。

當然，盡管2004年憲法修正案中的政策性條款在憲法意義上只具有較弱的規范性，但正如前述，一則這種政策性條款相應的不完全責任并不能否定社會保障權作為權利的重要性，它至少為國家設定了一種政治責任和道德責任；二則它與事實性規范具有相同之性質，均為憲法性規范，是具有最高法律效力之規范，其他立法與行政行為只能通過具體的行為對其予以保障與實現，而不是相反。

結語

一項基本權利的憲法基礎不僅在于其價值之要求，也在于其合乎憲法規范之邏輯要求。社會保障權是20世紀以來各國憲法中普遍具有的一項權利，而這一權利既體現了憲法有史以來的保障公民權利，規范國家權力的基本價值，亦意味著其作為憲法規范應具有的法律意義。對其正當性的探討是我們對這項權利能有一個深刻的認識之起點，而這種具有正當性之基本權利的實現則不僅是理論而且是憲法實踐的終點目標。

注釋:

[1]“社會保障”一詞在我國臺灣和港澳地區亦譯為“社會安全”。

[2]這種憲法實踐包括：(1)在憲法中以宣示性條款；(2)以立法性要求；(3)規定一種制度保障條款；(4)以明確的憲法條款提出；(5)通過憲法的解釋；(6)通過履行國際條約。

[3]《世界人權宣言》第22條。

[4]如與美國《獨立宣言》(1776年7月4日)同年但早于其22天出生的美國《弗吉尼亞州權利法案》(1776年6月12日)第1條明確規定：“一切人生而同等自由、獨立，并享有某些天賦的權利，這些權利在他們進入社會的狀態時，是不能用任何契約對他們的后代加以剝奪的；這些權利就是享有生命和自由，取得財產和占有財產以及對幸福和安全的追求和獲得?！迸c美國《獨立宣言》享有同樣盛名，并對后世諸國影響更為深遠的1789年法國《人權與公民權利宣言》第2條則規定：“任何政治結合的目的都在于保護人的自然和不可動搖的權利。這些權利就是自由、財產、安全和反抗壓迫。”該宣言幾經變動，在1793年，自然權利改為“平等、自由、安全和財產”。

[5]格老秀斯語。

[6]參見1944年羅斯?？偨y在美國國會發表的“國情咨文”。

[7]參見[挪威]A.艾德等主編：《經濟、社會、文化權利教程》，中國人權研究會組織翻譯，四川人民出版社2004年版，第164-19頁。

[8]如里根與撒切爾政府時期，新保守主義的流行。

[9]“尸位素餐”，參見尹伊文：“福利國家將帶來什么”，《南方周末》2009年9月17日，尹伊文將“尸位素餐”形象地擬為“有奶也不給國民吃”以區別于“喂奶給國民吃”的福利國家。

[10]據筆者對中國現行憲法的粗略統計，在憲法文本中，有30-35處之多提及社會主義，而在31條的修正案中，有約10處提及社會主義。

[11]19世紀以來，國家應積極干預的思想發展到了一個新的階段，特別是在德國的講壇社會主義、英國費邊社會主義和法國的連帶主義，這些學說被稱為國家社會主義。20世紀以來，對西方國家有直接影響的應屬凱恩斯。凱恩斯主義盛行于20世紀30年代經濟危機以后的西方國家。凱恩斯主義是政府以財政等干預和調節經濟生活的重要理論依據。

[12]鄭秉文：“合作主義理論與現代福利制度”，載[加]R.米什拉：《資本主義社會的福利制度》，“譯者跋”，鄭秉文譯，法律出版社2003年版，第171頁。

[13]社會保障制度的建立，在各國的最終實現都是由一套法律而逐步建立的，如在加拿大：“一個全面的社會保障制度不是在政府的某個法條中建立起來的。相反，它是通過10個法案，從‘二戰’結束到70年代初期逐漸建立起來的。”仇雨臨：《加拿大社會保障制度的選擇及其對中國的啟示》，經濟管理出版社2003年版，第29頁。而美國在羅斯福簽署的若干重要法案中，對美國社會經濟發展影響最深遠的立法，當屬1935年8月14日生效的《社會保障法》。姜守明等：《西方社會保障制度概論》，科學出版社2002年版，第148頁。英國二戰后的社會保障立法包括1945年《家庭補助法》；1946年《國民保險法》、《國民健康保健法》、《住房法》、《房租管制法》、《工業傷害保險法》；1948年《國民救濟法》；1975年《社會保障退休金法》；1985年《社會保障法》；1995年《退休金法》等。而日本有著名的“福利六法”即六部福利法。德國1883年《疾病保險法》，1884年的《工傷保險法》，1889年《傷殘及養老保險法》，1911年三部法律合為“帝國保險法”。此外，1911年《職員養老保險法》，1923年《礦工社會保險法》，1927年《失業保險法》，1906年《軍官養老法及士兵撫恤法》，1907年《遺屬救濟法》，1923年《殘疾救助法》，1924年《公共救助法》，上世紀70年代則制定了統一的《社會法典》。

[14]當然，對兒童作為主體，我們亦可以從：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護”(第49條)中引申出來。對母親、兒童的保護應當包括物質保護和社會保護，但這個規范則為政策性規范，而非授權性或義務性規范，仍然是具有較弱規范性效力之規范。