農業人口市民化創新探索范文

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一、廣東流動人口戶籍管理改革歷程

廣東實施農民工積分入戶是過去戶籍制度改革的繼續。本文將研究鎖定于流動人口戶籍管理制度改革③。迄今，廣東省戶籍制度改革已歷經30年。20世紀90年代，廣東省小城鎮戶籍管理制度改革在全國具有領先地位。1992年8月，公安部《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》。當地有效城鎮戶口本蓋藍印，稱為“藍印戶口”。當地有效城鎮戶口的實行范圍是小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區，實行的對象是外商親屬、投資者、被征地的農民。持有當地有效城鎮戶口，就部分擁有當地城鎮居民的社會福利和公共服務。1992年11月，廣東省政府批轉《省公安廳關于調整戶口遷移若干政策的請示的通知》，從1993年1月1日起在全省實施。從全國來看，部分地方實施當地有效城鎮居民戶口制度是1997年6月國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》（國發［1997］20號）之后④，全國普遍實施當地有效城鎮居民戶口制度則是2001年3月國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見》（國發［2001］6號）之后。廣東率先實施為全國改革提供了經驗，廣東的很多做法被1997年、2001年國務院小城鎮戶籍制度改革文件吸收。近年來，廣東戶籍制度改革又邁出新步伐，這與解決農民工問題的思路轉變有關。長期以來，研究關注的是促進就業、勞動權益保護和改善民生。近年來，研究思路發生了深刻變化，從根本上解決農民工問題必須走市民化道路。2006年1月31日，國務院頒布《關于解決農民工問題的若干意見》（國發［2006］5號），這是中央全面解決農民工問題的一份綱領性文件。文件指出，深化戶籍管理制度改革，逐步地、有條件地解決長期在城市就業和居住農民工的戶籍問題，中小城市和小城鎮要適當放寬農民工落戶條件，大城市要積極穩妥地解決符合條件的農民工戶籍問題，對農民工中的勞動模范、先進工作者和高級技工、技師以及其他有突出貢獻者，應優先準予落戶。廣東積極貫徹落實中央精神。2009年廣東省人大修訂通過《廣東省流動人口服務管理條例》，實施流動人口居住證制度。與此前實行的暫住證制度不同，居住證制度賦予流動人口更多的本地城市戶籍居民的經濟社會權利，更加有利于流動人口融入當地社會⑤。《廣東省流動人口服務管理條例》提出，“居住證持證人在同一居住地連續居住并依法繳納社會保險費滿七年、有固定住所、穩定職業、符合計劃生育政策、依法納稅并無犯罪記錄的，可以申請常住戶口”；“常住戶口的入戶實行年度總量控制、按照條件受理、人才優先、依次輪候辦理，具體辦法由居住地地級以上市人民政府制定”。廣東正是在這一規定的基礎上，推出農民工積分入戶改革。2009年，廣東省中山市率先推行流動人員積分制管理⑥，為廣東實施農民工積分入戶“試水”。2010年6月，廣東省人民政府《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見（試行）》（粵府辦［2010］32號），在全省實施農民工積分入戶。

二、廣東農民工積分入戶的制度安排

2010年6月廣東省人民政府《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見（試行）》（粵府辦［2010］32號），2011年12月廣東省人力資源與社會保障廳等12個部門聯合頒布《關于進一步做好農民工積分制入戶和融入城鎮的意見》。這兩份文件構成廣東農民工積分入戶的基本制度安排。

（一）指導思想2010年《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見（試行）》提出，開展農民工積分入戶，旨在“深入貫徹科學發展觀，按照轉變經濟發展方式、加快推進城鎮化和城鄉一體化的要求，通過開展農民工積分制入戶城鎮工作，著力完善配套體系建設，推進基本公共服務均等化，推動解決“三農”問題，使廣大農民工共享改革發展成果，促進和諧社會建設”。

（二）積分指標體系農民工積分入戶，是通過科學設置和確定積分指標體系，對農民工入戶城鎮的條件進行指標量化，并對每項指標賦予一定分值，當指標累計積分達到規定分值時，農民工即可申請入戶城鎮。農民工積分入戶的積分指標由省統一指標和各市自定指標兩部分構成：省統一指標包括個人素質、參保情況、社會貢獻及減分指標；各市自定指標包括就業、居住、投資納稅等情況，具體指標和分值根據當地產業發展和人才引進政策設定。省統一指標全省互認、流通和接續。原則上農民工積滿60分可申請入戶，具體入戶分值由各地級以上市人民政府根據當年入戶計劃和農民工積分排名情況確定。目前執行的是2011年12月修訂的農民工入戶積分指標體系，有以下調整變化：第一，擴大積分入戶適用對象。2010年廣東農民工積分入戶政策規定，“積分入戶的適用對象是在本省城鎮務工的本省戶籍農村勞動力，凡已辦理《廣東省居住證》、納入就業登記、繳納社會保險的，均可申請納入積分登記”，“其配偶和未成年子女可以隨遷”。從實際操作來看，當年全省有108萬人通過積分入戶轉為廣東城鎮戶口，其中51％為外省戶籍⑦，突破了“本省戶籍農村勞動力”的規定。2011年12月修訂后的積分入戶政策規定“在我省務工的農村戶籍人員和城鎮戶籍人員均適用農民工積分制入戶政策”，將適用對象擴大至外省戶籍城鄉人員。第二，擴大積分使用范圍。2010年的積分入戶政策規定，積分僅用于入戶。2011年12月修訂后的積分入戶政策規定，“對參與積分并達到一定分值的人員，可根據積分情況享受相關公共服務，積分達到規定分值時，可申請入戶城鎮”。新的規定將積分由原先僅用于入戶，擴大至享受城鎮公共服務。第三，調整優化積分指標和分值。（1）縮小高低學歷分值差距。初中的分值由5分增加到20分，高中或中技、中職的分值由20分增加到40分，維持大專60分、本科及以上80分。這一調整有利于低學歷農民工積分入戶。（2）提高職業資格和專業技術職稱的分值。初級工、事業單位工勤技術工崗位五級由10分提高到20分，中級工、事業單位工勤技術工崗位四級由30分提高到40分，高級工、事業單位工勤技術工崗位三級、初級職稱由50分提高到70分，技師、事業單位工勤技術工崗位二級、中級職稱由50分提高到90分，新增高級技師、事業單位工勤技術工崗位一級、高級職稱計110分。這一調整有利于激勵農民工提升技術素質。（3）提高繳納社會保險年限的積分分值和最高分值。參加城鎮基本養老保險、城鎮基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險，每個險種每滿一年由積1分提高到積15分，總分最高不超過75分（過去為50分）。此外，對農民工的社會貢獻加分進行了較大的調整，取消了參加義工、青年志愿者服務以及善款捐贈的加分，原來最高120分的政府表彰獎勵加分也在新政策中不見了“蹤影”，僅保留參加無償獻血每次2分，每年最高積2分，最高不超過10分。對于各市自定指標，要求及時修訂完善，著重做到“四鼓勵”：一是鼓勵在申請入戶地長期穩定就業的農民工入戶城鎮，對在申請入戶地參加社會保險及在同一單位穩定就業三年以上的農民工，可給予加分；二是鼓勵技能型農民工入戶，提高國家職業資格、專業技術職稱指標的積分比重，各地可根據實際，把相關法律法規規定需持證上崗的證書納入積分范圍，參照相應級別的國家職業資格證書設置積分指標；三是鼓勵獲得表彰獎勵和積極參加社會服務的優秀農民工入戶城鎮；四是鼓勵本省戶籍農民工就地就近入戶城鎮。

（三）積分入戶指標管理2010年廣東省人民政府《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見（試行）》提出，爭取2010～2012年全省引導180萬名左右的本省戶籍農民工及其隨遷人員入戶城鎮，“按照總量控制、因地制宜、統籌兼顧、穩妥有序的原則，確定農民工入戶城鎮的規模。農民工入戶城鎮計劃指標重點向中小城市和縣城、中心鎮傾斜。每年年初由省發展改革委員會同省人力資源社會保障廳、公安廳將農民工積分制入戶城鎮計劃指標下達各市，具體辦理程序和管理辦法由各地級以上市人民政府制定”。

三、廣東農民工積分入戶實施中的主要問題

第一，積分入戶指標數量偏少。廣東從2010年起實施農民工積分入戶，計劃每年10萬人積分入戶。當年，全省有108萬人通過積分入戶轉為廣東省城鎮戶口。2011年廣東省積分入戶的人數增長到186萬人，比上年增長了86％⑧。2012年積分入戶人數為15萬人，比上年減少18％⑨。2013年積分入戶人數為159萬人⑩。2011年前積分入戶指標由省統一下達，2012年起由各市自行確定。不過，從實施情況看，基本維持了原來入戶指標。例如，2013年廣州維持原定的3000個入戶指標，中山從原有的3000個入戶指標增加為3600個。廣東有2600多萬農民工，隨著農民工流動越來越“家庭化”以及新生代農民工成為農民工的主體，大多數農民工希望定居在打工所在城市。每年的積分入戶計劃指標數量偏少，相對于2600多萬農民工，只是“冰山一角”。不少農民工認為，積分入戶聽起來很美，但是名額太少，對他們只是一個“美麗的童話”。第二，積分入戶指標分配偏重于欠發達地區。廣東省分為珠江三角洲、粵東、粵西和粵北四個地區，珠江三角洲屬于經濟發達地區，其他三個地區則相對落后。珠江三角洲聚集著全省80％以上的農民工，深圳、廣州、東莞、佛山是四個“農民工大市”。但是，農民工積分入戶的計劃指標分配并沒有“青睞”珠江三角洲。2010年農民工積分入戶政策明確規定，“按照總量控制、因地制宜、統籌兼顧、穩妥有序的原則，確定農民工入戶城鎮的規模。農民工入戶城鎮計劃指標重點向中小城市和縣城、中心鎮傾斜”。從2010年的情況來看，珠江三角洲地區的入戶計劃指標少，欠發達地區城市的入戶計劃指標多。例如，2010年，深圳市的入戶計劃指標為4600人，廣州市為3000人，而欠發達地區粵北的清遠市為5000人，粵東的潮州市為4900人，粵西的肇慶市為6170人。2010年，廣州市申請入戶積分的要求是85分，為全省最高；清遠市為35分，為全省最低。從實施結果來看，珠江三角洲地區農民工積分入戶的計劃指標“稀缺”，而欠發達地區入戶計劃指標“過剩”。第三，積分標準具有人才和投資“偏好”。2010年的農民工積分入戶政策在積分標準上重學歷和技術資格（職稱），2011年12月修訂后的相關規定有了很大改進，提高了初中、高中（中技、中職）和技能人才的加分，但是，仍然沒有完全清除過去存在的“人才偏好”。一是文化程度積分。按照新的積分標準，本科及以上學歷計80分，大專計60分，高中及中技中職計40分，初中20分。然而，根據國家人口和計生委流動人口司對廣東省流動人口動態監測數據，2010年廣東省農民工受小學教育程度的占126％，受過初中教育的占595％，受過高中或中專教育的占242％，受過大專教育的占30％，受過本科教育的占07％瑏瑡。廣東省超過70％的農民工是初中及以下學歷，按照文化程度積分標準，必然得分很低。二是技術資格。按照新的積分標準，初級工計20分，中級工計40分，高級工計70分，技師計90分，高級職稱計110分。然而，根據國家人口和計生委流動人口司對廣東省流動人口動態監測數據，2010年廣東省87％的農民工沒有技術資格或職稱，在具有技術資格或職稱的農民工中，初級工占356％，中級工占251％瑏瑢。絕大多數農民工沒有技術資格或職稱，也必然得分很低。此外，廣東省農民工積分入戶的積分標準還一定程度具有“投資偏好”。2010年廣東省農民工積分入戶政策規定，“各市的自定指標應當包括就業、居住、投資納稅等情況，具體指標和分值可根據當地產業發展和人才引進政策設定”。例如，《廣州市積分制入戶政策與申辦指南（2013版）》規定，個人在廣州市企業的投資額在500萬元人民幣及以上可獲20分，近5年內在廣州市連續3個納稅年度內依法繳納的個人所得稅累計在10萬元及以上可獲20分瑏瑣。

四、完善農民工積分入戶的政策建議

（一）擴大積分入戶指標數量廣東是農民工大省，通過積分入戶逐漸解決一部分農民工在廣東省的城市戶籍，是廣東在制度供給約束條件下的一種努力。戶籍制度改革受制于很多條件，政府制定積分入戶的計劃指標總量有多方面的考量，雖然政府每年逐漸增加農民工積分入戶的計劃指標，但是，相對于目前廣東省2600多萬農民工，每年的積分入戶計劃指標還是太少。我們認為，應當提高對農民工市民化趨勢和意義的認識，提高對城鄉二元戶籍制度改革迫切性的認識，以更加積極的態度擴大農民工積分入戶的計劃指標總量。

（二）調整積分入戶指標地區分配廣東省農民工積分入戶計劃指標的分配偏重于欠發達地區，反映了戶籍制度改革以小城鎮為重點的路徑依賴性質。我國戶籍制度改革歷來具有以小城鎮為重點的特色，這有其客觀的歷史合理性。然而，積分入戶實施的結果顯示，欠發達地區入戶指標用不完，發達地區入戶指標十分缺乏，出現了政策供給與需求的脫節。改革必須考慮實施對象，考慮農民工的入戶城市意愿。據國務院發展研究中心的調查，2009年，在地級以上大中城市務工的農民工占633％，多數農民工對居住地的選擇與務工地重合，愿意在地級以上大中城市定居的農民工占532％，愿意在縣城或小城鎮定居的農民工占380％，愿意回農村定居的農民工占88％瑏瑤。國家人口和計生委流動人口司2010年流動人口動態監測數據顯示，在希望轉為城市戶口的鄉—城流動人口（農民工）中，678％希望落戶到大城市，322％希望落戶到中小城市；466％是為了子女教育，192％是為了獲得城市居民的社會保障瑏瑥。如果改革不考慮實施對象，不考慮農民工的入戶城市選擇意愿，改革的政策供給與需求脫節，改革就會因為缺乏實施對象而陷入“美麗的童話”。廣東省應當積極調整改革思路，適當擴大發達地區的入戶計劃指標，使政策更加符合農民工的需求，從而更好地發揮作用。（本文來自于《廣東社會科學》雜志。《廣東社會科學》雜志簡介詳見）

（三）完善積分入戶的計分標準2011年廣東省農民工積分入戶政策有了改進，但是，仍然沒有完全清除過去存在的“人才和投資偏好”。積分入戶政策要引導農民工不斷提高受教育程度和職業技能，方向是正確的。但是，目前絕大多數農民工的文化程度和職業技能情況與規定差距太大，如果不從實際情況出發，就會使農民工看不到“希望”，本來“利好”農民工的政策反而得不到大多數農民工的擁護。不少農民工認為，積分入戶的條件太高，只是有利于文化程度高、有技術資格（職稱）的“白領”和“精英”。我們的建議是，從目前大多數農民工的實際狀況出發，一方面，適當降低高低學歷的分值，縮小學歷間分值差距，適當降低高技術資格（職稱）的分值；另一方面，政策要傳遞強烈的信號，引導和要求農民工不斷提高文化程度和職業技能。

（四）積極開展社會福利制度改革目前，廣東省農民工積分入戶政策的這樣或那樣不足，實質上是戶籍制度改革受到社會福利保障制度改革滯后的“瓶頸”制約。戶籍制度不是一個獨立執行的制度，而是與利益分配、資源配置等制度捆在一起的“一攬子”制度（陸益龍，2008）。改革至今，城鄉戶口背后的制度福利已經大大減少，但是并沒有完全消除，城市戶口仍然具有“含金量”。經濟發達地區相對于欠發達地區，大城市相對于中小城市，城市戶口的制度福利相對較多，戶口的“含金量”更大，對流動人口吸引力也更大（王美艷、蔡窻，2008）。人們擔心一旦放松戶籍控制，經濟發達地區、大城市可能面臨流動人口蜂擁而入，這是大城市戶籍制度改革舉步維艱的一個深層原因。戶籍制度改革是重要的，但是，僅僅改革戶籍制度，或者戶籍制度改革與社會福利保障制度改革不協調，戶籍制度改革的步伐必然不快。農民工市民化的核心是農民工平等地享有城市居民的經濟和社會權利，戶籍的轉換只是“形”，獲得城市居民的公共服務才是“實”。從改革的實踐來看，農民工獲得城市居民的經濟和社會權利主要是通過兩種途徑，一是將農民工的農村戶口轉為城鎮戶口，從而使其享有城市居民的經濟社會權利；二是戶口不變，但是給予農民工以當地城市居民的經濟社會權利（申兵，2011）。總體而言，改革主要是在農民工不具有城市居民戶籍的情況下，給予農民工城市居民的經濟和社會權利，并不斷擴大。2012年2月23日印發的國務院辦公廳《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發〔2011〕9號）指出，“著力解決農民工實際問題，對農村人口已落戶城鎮的，要保證其享有與當地城鎮居民同等的權益；對暫不具備落戶條件的農民工，要有針對性地完善相關制度，下大力氣解決他們當前在勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛生、住房租購、社會保障、職業安全衛生等方面的突出問題”。國務院文件的這一精神，也體現了改革沿著兩條路徑推進的策略。我們的建議是，進行“一減一增”的社會福利制度改革：一方面，加大社會福利制度改革力度，逐漸減少城市居民戶籍的制度性福利，大力發展社會化的社會保險事業；另一方面，不斷增加政府對農民工的公共服務，逐漸實現基本公共服務均等化。改革要通過逐漸消除戶籍背后的制度福利差別，最終使戶籍不再有“含金量”，還戶籍制度人口登記管理的本來面目。

作者：傅晨李飛武單位：華南農業大學經濟管理學院農經系教授