社會轉(zhuǎn)型期高校教育行政論文范文

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一、高校教育行政訴訟的現(xiàn)實(shí)演進(jìn)

在人類法律史的進(jìn)程中，個案總是最能觸動人們的神經(jīng)，而個案也正是在世人的矚目中成為推動法律制度變遷乃至社會變革的第一推手。①個案的這一巨大的歷史力量并非來自于其自身，而是因?yàn)樗陌l(fā)生源自必然中的偶然。質(zhì)言之，任何個案的發(fā)生都不是孤立的、特殊的，都有其深刻的歷史動因和特定社會背景，那些成為推動人類法律制度變遷的個案只是“幸運(yùn)”地成為了第一個。也正是在這一意義上，因得益于中國高等教育的發(fā)展，以及其所伴隨的中國市場經(jīng)濟(jì)社會的巨大變革，才使得1998年的“田永案”成為可能。“田永案”的意義在于，它在一定程度上擴(kuò)張了中國行政訴訟的受案范圍，并由此開創(chuàng)了中國高校教育行政訴訟的勃興局面，因此它也被譽(yù)為“具有高校教育行政訴訟里程碑意義”的案件。

(一)1999－2011年高校教育行政訴訟的實(shí)踐情況自1998年“田永案”至今，已有十?dāng)?shù)年時間。這期間，“學(xué)生訴高校”的教育行政糾紛案件數(shù)量已蔚為可觀。據(jù)“北大法寶”司法案例數(shù)據(jù)庫顯示，在1999－2011年間，年均有3.7個生效判決案例，但其在各年之間并不呈正態(tài)分布的態(tài)勢，各年間的案件判決數(shù)量有起有伏。我們從圖1可以看到，1999年雖開創(chuàng)了中國高校教育行政訴訟的先河，但緊接著的2000年、2001年、2002年，其受案數(shù)量卻呈明顯下降趨勢②。這一變動趨勢與當(dāng)時全國法院一審行政案件受案數(shù)的變化趨勢是一致的。“自1987－1998年全國法院一審行政案件受案數(shù)總體上一直呈上升之勢，1999年比1998年略為下降，2000年比1999年出現(xiàn)大幅度下降，降幅達(dá)21%。”［4］這一變化與2000年最高人民法院“關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋”的出臺有著密切的關(guān)系。“解釋”第一條對行政訴訟受案范圍的規(guī)定用一個概括性條款取代了《行政訴訟法》第11條的逐項(xiàng)列舉。這一司法解釋的本意，是為拓寬行政訴訟的受案范圍，但現(xiàn)實(shí)卻與此相反。其背后的深層次原因在于，作為一個概括性的條款，它既可以視為受案范圍的擴(kuò)張，也可以被現(xiàn)實(shí)中的法官作為“法律擋箭牌”。而法律實(shí)踐的展開所最終取決于的是現(xiàn)實(shí)權(quán)力的對比和博弈。一個案件從是否予以立案，到最終的判決結(jié)果，在這一過程中，當(dāng)事人的能力、積極主張的態(tài)度，法官的學(xué)識、膽識，以及社會的環(huán)境、公眾的認(rèn)同都發(fā)揮著至關(guān)重要的影響。④“田永案”雖已開創(chuàng)先例，并最終刊登在《最高人民法院公報(bào)》，但各地法院在面對高校教育行政訴訟案件時仍然顯得謹(jǐn)小慎微。①一方面，在是否予以立案受理各地的做法并不統(tǒng)一，仍然將其排除在受案范圍之外的例子并不鮮見;②另一方面，從已立案案件的最終判決結(jié)果看，學(xué)生敗訴占較大的比例，體現(xiàn)出法院在面對類似案件時仍然顯得過于小心翼翼。

(二)高校教育行政訴訟實(shí)踐的意義濫觴于20世紀(jì)90年代末的中國高校教育行政訴訟，促進(jìn)了高校學(xué)生合法權(quán)益的保護(hù)和高等院校教育管理的法治化。與此同時，這些訴訟實(shí)踐的展開對發(fā)展和完善中國的行政訴訟理論，從而推進(jìn)中國現(xiàn)行行政訴訟制度的改革均具有重要意義。一是擴(kuò)大了公民權(quán)利的保護(hù)范圍。現(xiàn)行《行政訴訟法》第2條將訴訟的客體規(guī)定為“合法權(quán)益”，其內(nèi)涵和外延均未作規(guī)定。但在第11條又對受案范圍作具體列舉，僅列舉了人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。這一制度設(shè)置極大地限制了行政訴訟的受案范圍。在當(dāng)今民主、法治社會，人們受行政法保護(hù)的權(quán)益早已突破人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，涵蓋到受教育權(quán)、勞動權(quán)、環(huán)境權(quán)、獲得信息權(quán)、獎勵權(quán)、選舉權(quán)、出版權(quán)等社會性權(quán)利和政治權(quán)利。在高校教育行政訴訟首例司法審判案例中(田永案)，法官們以其勇氣、智慧和學(xué)識大膽突破特別權(quán)力關(guān)系理論的禁錮，通過創(chuàng)造性地運(yùn)用法律理論和行政法原則，作出了公正且具開創(chuàng)性意義的判決。這一判決標(biāo)志著法院正式將受教育權(quán)納入到行政訴訟的調(diào)整范圍，從而擴(kuò)大了公民權(quán)利的保護(hù)范疇。相信隨著中國民主、法治建設(shè)進(jìn)程的加快，在高校教育行政訴訟領(lǐng)域的這一成果也將惠及到其他公民權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域。這一點(diǎn)已在2000年最高人民法院的《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟＞若干問題的解釋》中得到了初步體現(xiàn)。該司法解釋采用概括的方式規(guī)定了行政訴訟的受案范圍，被認(rèn)為是對《行政訴訟法》中以肯定方式列舉行政案件受案范圍規(guī)定的一種突破和擴(kuò)張。二是促進(jìn)了高等院校教育管理的法治化。自1977年恢復(fù)高考以來，中國高等教育獲得了迅速發(fā)展，其高等教育法律體系建設(shè)也取得了豐碩成果，構(gòu)建起了一個相對獨(dú)立的高等教育法律體系。但“徒法不足以自行”，近年來高等教育領(lǐng)域侵犯學(xué)生人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，既損害了高校學(xué)生的合法權(quán)益，也妨礙了高校日常管理的正常運(yùn)行。高校教育行政訴訟的啟動，為法院監(jiān)督高校的教育行政行為提供了一個良好的契機(jī)。在審判實(shí)踐中，法院針對高校不同性質(zhì)的行為，分別采取了合法性、程序性審查和合理性、實(shí)質(zhì)性審查的方式予以審查。前者主要針對高校學(xué)術(shù)性較強(qiáng)的教育行政行為，后者則針對高校的一般教育管理行政行為。從已有的經(jīng)驗(yàn)看，這些審判實(shí)踐的開展一方面促成了高校與學(xué)生糾紛的規(guī)范解決，另一方面也有力促進(jìn)了高校的依法治校進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)說，來自法院監(jiān)督的壓力，不但對高校的行政權(quán)力運(yùn)行給予了行政法上的規(guī)制，也促使高等教育體制的設(shè)計(jì)者開始思考如何在高校內(nèi)部建立起符合法治化所需的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和方式方法，從而加快了高校行政權(quán)力運(yùn)行的法治化進(jìn)程。三是推動了行政訴訟理論的發(fā)展，為中國行政訴訟制度的完善奠定了基礎(chǔ)。在中國行政訴訟法學(xué)領(lǐng)域，特別權(quán)力關(guān)系理論一直占據(jù)著重要的位置。這也影響到中國相關(guān)法律制度的設(shè)置，可以說在中國行政法領(lǐng)域的各種相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件中均可見特別權(quán)力關(guān)系理論的身影。除受傳統(tǒng)大陸法系國家德國、日本的影響之外，與中國計(jì)劃體制的長期控制與影響是有著密切關(guān)系的。“田永案”突破了高校與學(xué)生間事實(shí)上存在的“特別權(quán)力關(guān)系”，并且隨著高校教育行政訴訟的進(jìn)一步推進(jìn)，兩者的這一特別權(quán)力關(guān)系有進(jìn)一步弱化的趨勢。此外，“田永案”、“劉燕文案”等典型案例的判決，也促使行政法學(xué)界、教育法學(xué)家開始認(rèn)真研究“公共行政”、“公務(wù)法人”等現(xiàn)代行政法理論的重要問題，這也為今后重構(gòu)中國的行政訴訟法律制度提供重要的理論支撐。

二、理論的回音:高校教育行政訴訟

實(shí)踐中存在的問題及其理論反思自高校教育行政訴訟實(shí)踐展開以來，中國的行政法者、教育學(xué)者對這一新領(lǐng)域給予了極大的關(guān)注，他們對已有的典型個案進(jìn)行了集中的討論，并運(yùn)用比較法學(xué)的方法，積極引進(jìn)西方法學(xué)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)理論工具，試圖對司法審判實(shí)踐中提出的問題予以理論的闡述和開拓。

(一)公共行政理論:對高校教育行政訴訟受案范圍問題的回應(yīng)公共行政理論認(rèn)為，行政不僅指國家行政，還包括其他非國家的公共組織的行政，如社會團(tuán)體、行業(yè)組織的行政。對此，現(xiàn)代行政法學(xué)理論也認(rèn)為應(yīng)突破傳統(tǒng)行政法只研究國家行政(國家行政機(jī)關(guān)的行政)的桎梏，將國家以外的公共行政也納入研究范圍。然而在中國，由于行政法學(xué)起步較晚，受傳統(tǒng)行政法學(xué)理論影響較深，研究范圍多局限于國家行政領(lǐng)域，加之中國參與制民主發(fā)展仍較為緩慢，國家公權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移的趨勢阻礙較多，這些都導(dǎo)致了中國行政法學(xué)的研究對公共行政理論的借鑒、吸收不足。而在相關(guān)行政法律制度的制定時公共行政理論的影響更是式微。雖然在“田永案”、“劉燕文案”等高校教育行政訴訟案件中，法院通過將被訴的高校作為法律、法規(guī)授權(quán)的組織而歸入行政訴訟被告的范疇對案件予以受理，但作為一個缺乏判例法傳統(tǒng)的大陸法系國家，這些案件的影響仍有很大的局限性。在司法實(shí)踐中，一些同以高校為行政訴訟被告的相似案件在是否受理時僅因受理法院的不同而面臨著不同的處理方式。高校教育行政訴訟領(lǐng)域的這一現(xiàn)象引起了行政法學(xué)界的反思，并對公共行政理論給予了更多的關(guān)注。應(yīng)當(dāng)說，公共行政理論是對社會環(huán)境變遷的一種必然回應(yīng)。進(jìn)入現(xiàn)代社會以來，隨著科技的進(jìn)步和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，人類進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)、社會的迅猛發(fā)展時期，隨之而來的則是大量社會矛盾和社會問題的產(chǎn)生。面對激增的社會公共事務(wù)，國家不能也無力獨(dú)占行政權(quán)力。除國家行政以外，社會行政的興起已成了一種必然的趨勢。而隨著社會公權(quán)力組織的興起，其實(shí)施的公共行政行為也越來越多地影響著公民的權(quán)利和自由，其權(quán)力范圍亦不僅及于組織內(nèi)部相對人，也可能涉及外部相對人，而在其濫用社會公權(quán)力的情況下，更會侵犯公民的人身、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利。對此，現(xiàn)代行政法將國家行政機(jī)關(guān)以外的社會公權(quán)力組織實(shí)施的公行政也納入其調(diào)整范圍。雖然中國社會權(quán)力發(fā)展較為緩慢，但隨著市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入和法治進(jìn)程加快，其發(fā)展亦是必然的趨勢。現(xiàn)今，中國行政法學(xué)界對公共行政理論的研究已有諸多豐碩成果，對將高校、行業(yè)組織、社會團(tuán)體等公共組織的行為納入到行政法的調(diào)整范圍已成為共識，只是立法層面的回應(yīng)仍顯不足。

(二)公務(wù)法人:對高校法律地位問題的回應(yīng)目前，關(guān)于中國高校的法律地位，理論界和實(shí)務(wù)界比較統(tǒng)一的認(rèn)識是將其定位于事業(yè)單位，在處理高校教育行政訴訟案件的司法實(shí)踐中一些法院則將其作為法律法規(guī)授權(quán)組織予以解決。①但簡單地將高校的性質(zhì)和法律地位界定為事業(yè)單位法人，未對其能否作為行政主體予以明確，已造成司法實(shí)踐的混亂及理論認(rèn)識的差異。一些相類似的高校教育行政訴訟案件僅因受理法院不同而面臨不同的命運(yùn)，這一現(xiàn)象對保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益和監(jiān)督高校權(quán)力均造成了消極影響。從長遠(yuǎn)看，其也必將不利于高等教育體制改革乃至高等教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。行政法學(xué)界注意到現(xiàn)行行政法規(guī)定的局限性及其帶來的不利影響。現(xiàn)實(shí)的發(fā)展亦已表明，隨著中國社會的迅速發(fā)展，以及政府機(jī)構(gòu)和職能轉(zhuǎn)變，已生長出大量的非政府、非營利組織，它們事實(shí)上享有和行使著行政管理職權(quán)，并承擔(dān)著一定領(lǐng)域、一定事項(xiàng)的公共管理職能，而任其游離于法律控制之外必將不利于相關(guān)當(dāng)事人權(quán)益的維護(hù)。越來越多的行政法學(xué)者開始建議在中國的行政法律制度中引入“公務(wù)法人”制度②，以擴(kuò)大行政法的調(diào)整范圍，從而適應(yīng)公權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移的時代趨勢。如著名行政法學(xué)家馬懷德教授在其《公務(wù)法人及行政訴訟———兼論特別權(quán)力關(guān)系的救濟(jì)途徑》［5］一文中，即建議在中國建立“公務(wù)法人”制度，將學(xué)校等事業(yè)單位納入“公務(wù)法人”范疇。在隨后的研究中，馬懷德教授進(jìn)一步明確提出，“公務(wù)法人與其使用者之間的關(guān)系不止單純的民事關(guān)系一種，還包括行政法律關(guān)系。公務(wù)法人制定內(nèi)部規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵守法律保留和法律優(yōu)先原則，不得與法律法規(guī)相抵觸。公務(wù)法人與利用者、使用者發(fā)生行政糾紛后，應(yīng)通過行政訴訟途徑解決”。應(yīng)當(dāng)說，“公務(wù)法人”概念的引入為我們擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍開辟了一個新的思維空間，而其建立應(yīng)將有助于解決高等院校的法律地位及其在行政訴訟中的被告資格等問題。

(三)重要關(guān)系理論:對高校與學(xué)生的法律關(guān)系問題的回應(yīng)1972年德國聯(lián)邦憲法法院通過司法判例11提出了“重要性理論”。“重要性理論”是對烏勒提出的“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系理論”的進(jìn)一步修正。1956年，烏勒在其著名的“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系理論”中，將特別權(quán)力關(guān)系進(jìn)一步區(qū)分為基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系，基礎(chǔ)關(guān)系包括身份上的關(guān)系，如:相對人身份之設(shè)定、變更或終止(公務(wù)員任命、免職、命令退休，學(xué)生入學(xué)許可、退學(xué)、開除)，以及財(cái)產(chǎn)上的關(guān)系如薪俸、退休、撫恤等。在基礎(chǔ)關(guān)系下相對人和人民與國家關(guān)系無差別，有關(guān)基礎(chǔ)關(guān)系的法規(guī)皆屬于法律保留的范圍，基礎(chǔ)關(guān)系下的處分都可以向行政法院提請司法審查。而管理關(guān)系則是指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到行政上的目的，指示其公務(wù)員作為組織的一部分而完成機(jī)關(guān)內(nèi)部的勤務(wù)。烏勒認(rèn)為，管理關(guān)系下的處置行為可以通過內(nèi)部申訴途徑解決，不受法院的審查。但現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)表明，基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系的界限在實(shí)務(wù)中并不易厘清。對此，憲法法院在1972年的判決中認(rèn)為“重要性”是由所規(guī)范事物的內(nèi)容、范圍、比例等等是否對整體(人民或各該權(quán)力關(guān)系)具有重要性的意義來決定的。而基本人權(quán)的保障是決定是否具有“重要性”的最關(guān)鍵因素。只要特別權(quán)力關(guān)系中的行為涉及到基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，即應(yīng)受法治國原則的支配。因此，不僅是“基礎(chǔ)關(guān)系”事項(xiàng)應(yīng)以法律規(guī)定，即便是“管理關(guān)系”中涉及人權(quán)的“重要事項(xiàng)”，也應(yīng)以法律規(guī)定，而且應(yīng)接受法院的司法審核。據(jù)此，憲法法院認(rèn)為該案中監(jiān)獄依據(jù)其內(nèi)部規(guī)定，以監(jiān)管目的檢查服刑人員信件的行為侵害了服刑人員秘密通信的自由，主張監(jiān)獄只有在法律明確規(guī)定時才能限制服刑人員的通信自由。這一判決被視為“對特別權(quán)力關(guān)系理論最具里程碑的突破”，徹底否定了特別權(quán)力關(guān)系規(guī)則。這一判決的影響很快擴(kuò)大到其它領(lǐng)域，如在教育管理領(lǐng)域，德國法院認(rèn)為對攻讀博士學(xué)位的許可、開除與退學(xué)、拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書與留級等行為，因涉及特別關(guān)系的發(fā)生、變更或終止，屬重要事項(xiàng)，其應(yīng)視為行政行為，行政法院都有審理的權(quán)限。中國行政法學(xué)雖然在理論上沒有明確確立“特別權(quán)力關(guān)系”這一概念，但其對中國的立法與司法實(shí)踐都有著持續(xù)而深刻的影響。在其他國家逐漸開始反省并改進(jìn)特別權(quán)力關(guān)系理論的時候，我們的法律制度卻仍固守特別權(quán)力關(guān)系理論，在各領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件中均可見特別權(quán)力關(guān)系理論的身影。“田永案”突破了高校與學(xué)生間事實(shí)上存在的“特別權(quán)力關(guān)系”，并且隨著高校教育行政訴訟的進(jìn)一步推進(jìn)，兩者的這一特別權(quán)力關(guān)系有進(jìn)一步弱化的趨勢。同時，這一司法實(shí)踐也為中國行政法學(xué)界反思和批判“特別權(quán)力關(guān)系理論”提供了重要的實(shí)證研究標(biāo)本，而其對“重要關(guān)系理論”的關(guān)注和研究亦將為中國司法實(shí)踐的深入提供重要的理論支撐。相信隨著學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對“重要關(guān)系理論”的共識日益加深，將有力地影響到中國行政法律制度的重構(gòu)，從而為完善中國的行政訴訟法律制度作出貢獻(xiàn)。

作者：榮利穎單位：首都師范大學(xué)教育學(xué)院副教授