我國教育行政化問題綜述范文

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2010年12月，國務院辦公廳日前印發了《關于開展國家教育體制改革試點的通知》(國辦發〔2010〕48號)，該通知將建設現代大學制度納入十大改革試點任務之一。而在更早之前公布的《國家中長期教育改革和發展規劃（2010——2020）》中提到要探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。

一、現代大學制度

何謂現代大學制度？經過對眾多學者們對現代大學制度定義的研究，筆者認為，“現代大學制度”并不是一個靜止的概念，弗萊克斯納認為大學是“時代的一種表現，并對當時和將來都產生影響”，不同的時代對于現代大學制度賦予了不同的要求，所以現代大學制度的概念應該是與時俱進的，應該是負有鮮明時代特色的，應該是為大學解決現實問題提供制度保障的。同時，在順應時代潮流的同時，還應該充分考慮一個國家的地域特征，民族特征。，在時間和空間統一的這樣框架下建立的具體的大學制度，才可謂是真正意義上的“現代大學制度”。所以這次通知中提到的“現代大學制度”應該是這樣一種制度,它必須是具有中國特色的，符合中國時展的，能夠解決中國目前高等教育中存在的問題的制度。這樣的大學制度其核心應該是在國家的宏觀調控政策指導下，大學面向社會，依法自主辦學，實行科學管理。同時這樣的大學制度能夠建立起大學和其他要素之間和諧的關系：大學與政府的關系——大學擁有充分的辦學自主權，政府起輔助支持的作用；大學與社會的關系——社會力量充分滲透到能夠發揮作用的高校辦學環節當中，是政府之外另一個重要的支持力量；行政權力與學術權力的關系——恢復學術權利的核心地位，行政權力的運行更加注重服務；大學內部管理各群體間的關系——充分民主，有表達意見的渠道，并且真正有用的意見能夠得到采納。在這樣的現代大學制度中運行的大學應該是：在宏觀層面上政府宏觀管理、市場適度調節、社會廣泛參與、學校依法自主辦學；在微觀層面上：黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理。

二、高等教育行政化

高等教育的行政化問題是目前我國高等教育體系中最迫切需要解決的問題，同時也是建立現代大學制度過程當中最為核心的問題。有專家認為：“我國高校越來越像個官府、衙門，不僅有官場的結構，還有官場的文化、官場的行事方式。行政權力侵蝕、擠壓學術權力，使得學術創發能力日漸削弱，學術精神漸漸淪喪，挫傷教師積極性，并滋生腐敗，激化矛盾沖突。高校的泛行政化現象已成為制約我國高校發展的最大阻力。”高校行政化的問題具體體現在：

(一）官本位思想根深蒂固

大學的行政化現象是官本位意識在大學的集中反映。在我國，學和官自古就緊緊聯系在一起。在中國古代，中國的教育機構和政府實現了“學”與“仕”的互通，所謂學而優則仕，學者和政治息息相關，出則為仕、入則篤學。因為官本位思想，政府按照行政級別給高校分類也就不足為奇了，我國公立高校級別有副部級高校、正廳級高校、副廳級高校、以及正處級高校。在高校內部也是比照黨政機關的級別來設置校部管理機構，以及任命管理干部。正處級博導、正科級博導這種令人啼笑皆非的現象在高校比比皆是。更令人不能接受的是行政級別直接和工資福利掛鉤，在分房的時候、在提工資的時候，越高的級別就意味著越高的待遇。這種現象反過來又激化了官本位思想，很多優秀的學者迷失在仕途當中，喪失了對學術的興趣。同時，官本位思想中很突出的一點是上級部門為了解決黨政機關領導沒有職位安排的問題，往往把一些行政官員安排到高校任領導，一定程度上造成了高校的機構臃腫，人浮于事，辦事低效的現象。

(二）大學和政府間嚴重的依附關系

我國建國以來實行計劃經濟體制和高度集權的高等教育管理體制也是造成高校嚴重依賴政府的原因之一。建國以來，我國的高等教育體制主要是照搬“蘇聯模式”，大學近乎政府的附屬機構，與辦校治校相關的主要權利都牢牢把控在政府手中，同時高校的校長都是由上一級行政部門任命，他們更多地是為上級負責。大學內部的管理也基本上是“上令下行”的行政管理方式。改革開放以來，隨著市場經濟的完善和高等教育體制改革的深入，上述狀況有明顯的改善，但是并沒有根本的轉變，高校基本上等同于行政體系在教育領域的延伸，這樣的體系完全不利于高校和其他要素之間的溝通和交流。

(三）評價和資源配置方式不合理

我國高等教育相關的評價工作主要由教育行政部門主導，定期的評價工作耗費了國家大量的資源，然而評價的結果往往“價值”不大。這里提到的價值是指通過評價，被評定高校的評價結果和所能夠獲取資源的關聯。理論上，權威的評價結果是高校獲取資源的有效認證，然而我國劃撥資源的方式卻和這個結果沒有多大關聯，更能決定資源獲取的或許還是行政級別，比如“985”工程中的副部級高校得到的國家資金的扶持就比“211”高校要多的多。這就造成了很多高校沒有真正的動力去提高辦校質量以面對評價，往往都是應付了事。權力必須得到監督，否則都會過于膨脹，而作為外部監督中最重要的我國的高校評價體制，還存在著理論滯后、政策法律基礎不夠完善、學生評價和老師評價有待改進，缺乏對評估及其效益的評價機制等問題，評價機制中存在的問題，大大限制了評估作用的發揮，一定程度上構成了高校行政化的部分推動力。評價機制的不完善，導致大學中真正重要的問題不重視，該面對的問題不面對，該解決的問題不解決，使得高校行政化問題日益擴大，日益嚴重。

(四）高校內部以科層制為主的管理方式

我國高校主要采取科層制的管理體系，科層制又稱官僚制，這種制度強調權力的授予，照章辦事和等級服從，具有整體性、層次性和強制性等特點，我國采用這種制度主要是保障大學組織目標的實現，保證教育方針和辦學思想得以落實。大學內部的這套體系，決定了權力運行從上至下的方式，突出了行政權力的位置，一定程度上促成了行政權力泛化。在制定相關規定的時候，行政人員沒有或者很少考慮學術人員的意見，更多的是以服從上級為根本原則，學術人員的利益得不到重視。在我國高校，行政權力代替學術權力、行政權力指揮學術權力造成行政權力和學術權力嚴重沖突，這是學術權力無法充分發揮作用的主要原因。高校領導往往忽視學術權力的作用，即使在專家當校長的高校也是如此，在治校的過程當中更多使用的是行政的方法，教授們除了在職稱評審中發揮作用以外，更多的是參加座談會，對學校的事務提提自己的意見，最后能夠真正落實的更是少之又少。

三、去行政化的建議與對策

(一）建立伙伴關系，明確政府定位

政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善管理制度，減少對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權。高等學校按照國家法律法規和宏觀政策，自主開展教學活動、科學研究、社會服務，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費。在一些具體的事務方面，比如對高校學科、專業、課程等水平和質量的評估工作，可以委托給社會中介組織。政府主要負責建立規范的評估制度以及對評估過程進行監督。在高校管理方面，要引導高校探索建立高等學校理事會或董事會，最重要的是要實行校長遴選制度，改變校長由上級任命的傳統制度。健全社會支持和監督學校發展的長效機制。要引導高校拓寬資金來源渠道。拓寬資金來源渠道也是加強與社會合作的重要方面。一方面：政府對高校的撥款要秉持真實，公平的原則，以對高校評價結果為主要依據對高校進行撥款；另一方面，政府要在政策的制定上促進高校和企業以及其他團體建立合作平臺，促進信息的流通和資源的共享，尤其是社會其他團體在資金方面對高校的支持，從而調動社會各方參與高校建設的積極性。

(二）依法保障權力，落實自主辦學

我國《高等教育法》明確規定了高等學校舉辦者、管理者和辦學者的職責，規定了高等學校辦學的自主權，明確提出了高校具有自主辦學的七大權利，包括制定招生方案、設置和調整學科專業、制定教學計劃、開展科學研究等方面，但是這七大權利基本沒有落實。造成這個現象有很大部分原因是我國雖然出臺了《高等教育法》，但是卻沒有出臺相應的實施細則，教育法所規定的高校辦學自主權的落實困難比較大。因此，要盡快出臺《高等教育法》的具體實施細則，從法律層面上保證高校的辦學自主權，限制上級行政權力或者其他社會力量對高校自主辦學的無端干涉，同時在《高等教育法》的框架下，針對目前高等教育中出現的新情況，制定更為具體的相關法律條款。

(三）制定大學章程，實現制度保障

各高校應在現代大學制度的指導下，結合我國的實際情況，制定現代大學章程，現代大學章程是現代大學制度的載體。章程作為高校內部的“憲法”，現代大學章程要集中體現大學辦學理念、辦學宗旨和辦學目標，要明晰大學內部的各種關系，尤其是行政權力和學術權利的關系，要保障教職工參與民主管理和監督，維護師生員工的合法權益。為消除高校行政化，建立現代大學制度提供制度保障。

(四）去除行政級別，消除官本思想精神方面，要從上到下豎立高校追求真理，教書育人，服務社會的理念，把自身價值的實現和對高校的貢獻相連，而不是當了多大的官。制度方面，要建立健全更加和諧更加符合高教發展趨勢的高等教育相關制度，淡化傳統的組織邊界，打破傳統官僚制中存在的組織壁壘和層級界限。在機制的改革上，首當其沖的是要推進機構改革和職員制改革，要用職員職級制來代替目前的與行政機關相對應的干部級別制。教育部從2000年初在武漢大學、華中科技大學、華中師范大學、廈門大學、東北師范大學等5所院校開始了高校職員制試點工作，試點學校根據本校不同管理，服務崗位的工作性質、特點和崗位職責進一步明確界定職員制度實施范圍。職員制度的核心是實行符合高校特點的聘任制，建立以按需設崗，公平招聘，平等競爭，擇優聘任，嚴格考核，合同管理為主要特點的用人制度，教師及其他專業技術人員實行專業技術職位聘任制，工勤人員實行勞動合同制，高校管理人員實行崗位聘任制，實施競聘上崗和合同化管理。物質方面，人的付出和所得應是公平的，取消行政級別后無形中降低了在職管理人員的“心理福利”，應該在工資和福利中適當的提高，以盡量彌補取消行政級別后“心理福利“的缺失。

(五）倡導教授治學，追求學術主導

在建立學術導向的過程中，我們要充分發揮學術權力在辦學中的作用，在辦學的過程中充分考慮專家學者們的意見；改變目前行政和學術事務不分的局面，術業有專攻，要明確行政人員和學術人員各自的權責。進一步健全和完善各種學術機構及其工作制度，學術權力作用的提高必須通過組織來實現，要賦予這些組織相應的權力并設定明確的工作制度，充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用。要提倡追求大學理想，防止學術貶值，通過改革建立大學的學術導向，大學學術精神的體現必然通過這個組織里的人，所以在大學里，不論是從事學術的或是從事行政的人員，要尊重學術權威，在利益面前要敢于維護學術的尊嚴。只有這樣，才能保持學術的權威性，學術權力才能真正發揮作用。

(六）明確重心下移，賦予院系權利

重心下移就是高校的校級領導層要適當放權，將權利分給各個院系，讓院系在老師的任用、學科的設置等方面擁有更多的自主權。這樣可以縮短政策制定層和執行層之間的距離，更好地實現資源的優化配置和高效利用，同時有利于院與院之間學術以及教師的溝通，促進相近、相鄰學科間的交叉、滲透與融合,也為學生在不同學科、專業間選修有關課程,拓寬學生知識面提供方便,從而提高人才培養的質量，保證教學、科研水平的提高,增強高校的綜合實。重心下移除了能夠增強綜合實力外，還有很重要的一點就是對于權利的分散，將更多的權利賦予基層的過程也是分散高層權利的過程，分散后的權利不足以干擾權利間的平衡，權利相互間通過制約，遏制過分擴散。

(七）尋求民主管理，享受學術自由

我國《教育法》第30條規定“:學校及其他教育機構應當按照國家有關規定，保障教職工參與民主管理和監督。”這一規定表明了以教師為主體的教職工代表大會是教職工參與學校管理、行使民主管理和監督權利的法定組織形式。民主監督的根本目的是阻遏權力的濫用,規范權力運行。要從制度上強調教師的主體地位，明確廣大教職工監督的權限、形式和程序，防止監督的虛化與弱化。其次，避免學校行政權力的失控與專斷，必須保證教師對學校重大決策和管理的充分了解，學校在決定高校重大規劃和教職工切身利益相關的重大事項時，必須經教職工代表大會討論通過，真正落實教職工代表大會的權利；加大高校政務公開的力度，進一步加大管理干部任用的透明度，要從制度上明確校務公開的范圍，民主監督的方式和渠道，確保教職工意見表達的通暢，以及合理意見對決策的影響范圍，以此實現對權利的內部監督。克拉克?科爾在《大學的功用》中說，大學為社會服務，應該建立在大學自身能夠順利發展的基礎之上。大學應該引領社會發展，而不是跟著社會搖擺而失去自我。在我國市場化日益完善的今天，去行政化，構建現代大學制度，正是大學重塑自我的體現，也符合我國構建服務型政府，構建和諧社會的大局。