基金運作機(jī)制的養(yǎng)老保險論文范文

本站小編為你精心準(zhǔn)備了基金運作機(jī)制的養(yǎng)老保險論文參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

一、比較視野下的養(yǎng)老保險基金運作經(jīng)驗

（一）基金運作的立法經(jīng)驗：有法可依從基金運作的立法經(jīng)驗來看，發(fā)達(dá)國家如德國、法國、日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險都是先建立法律制度，再在法律制度的框架下進(jìn)行。在農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展過程中，繳納保險費的標(biāo)準(zhǔn)和原則、社會保障待遇獲得的條件及標(biāo)準(zhǔn)都可以依據(jù)法律明確下來，同時法律還進(jìn)一步明確了社會保障機(jī)構(gòu)為受保險人提供咨詢、解釋和說明以及享受社會保障待遇的義務(wù)和責(zé)任，規(guī)定社會保障機(jī)構(gòu)對基金的管理和監(jiān)督以及在受保險人的權(quán)利受到侵犯時提供法律救助的職能問題，從而對政府、保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及受保險人都具有約束力。［1］由此可見，明確的法律是保障農(nóng)民權(quán)益的最強(qiáng)有力的工具。然而，目前我國新農(nóng)保方面的立法尚且不夠健全，存在大量的法律空白。因此，應(yīng)在立法層面具體完善，以保證新農(nóng)保的實行有法可依。

（二）基金籌集的運作經(jīng)驗：政府補(bǔ)貼從基金籌集的運作經(jīng)驗來看，國外個人繳費所占比例較低，僅為10％～30％，其中有很大部分來源于政府補(bǔ)貼資金。國內(nèi)基金籌集最值得借鑒的主要是廣東的做法。廣東按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的程度，對不同地區(qū)的政府補(bǔ)貼責(zé)任進(jìn)行了區(qū)分，發(fā)達(dá)地區(qū)的市縣政府承擔(dān)更多的責(zé)任，省政府承擔(dān)較少責(zé)任，落后的地區(qū)與之相反。［2］比如基礎(chǔ)養(yǎng)老金的承擔(dān)，除去中央政府負(fù)擔(dān)50％，發(fā)達(dá)的珠江三角洲地區(qū)由市縣財政負(fù)擔(dān)另外50％；落后的東西兩翼和粵北山區(qū)由省財政按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的25％給予補(bǔ)助，中央和省補(bǔ)助以外部分，由市、縣財政各負(fù)擔(dān)一半。因此，國家應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高政府補(bǔ)貼在基金繳費中的比例，這樣的制度設(shè)計有利于實現(xiàn)社會保險的社會再分配的功能。

（三）基金運營的運作經(jīng)驗：投資多元從基金運營的運作經(jīng)驗來看，國外發(fā)達(dá)國家多實行委托投資運營模式，即政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一征收個人繳納的基本養(yǎng)老金，之后再將其移交商業(yè)機(jī)構(gòu)處理運作。這種運營模式的特點是既可降低成本又能提高效率。市場化運營存在多種投資方式，而且其中股票投資比重較大，比如英國和美國，其相應(yīng)的養(yǎng)老保險金的股票投資比例占到53％和46％。目前，國內(nèi)的養(yǎng)老保險基金運營方式基本一致，以銀行存款、購買國債作為保值增值的主要方式；實行縣級統(tǒng)籌，個別地方實行市級統(tǒng)籌。這種地方統(tǒng)籌的運營方式不利于資金的保值增值，沒有形成規(guī)模效益。因此，將國外的基金運營引入市場，進(jìn)行市場化運營，采用多種投資方式的思路值得借鑒。

（四）基金監(jiān)管的運作經(jīng)驗：專業(yè)管理國內(nèi)基金監(jiān)管的主要辦法是建立三方對賬制度，實行收支兩條線管理以確保基金的安全。另外，各地根據(jù)自己地方的地區(qū)特色有著不同程度的制度創(chuàng)新：江蘇省無錫市引進(jìn)專業(yè)保險公司管理，將基金的征繳、管理和監(jiān)督等真正實現(xiàn)分而治之，更好地提高了基金運作的安全性；廣東在養(yǎng)老基金的管理上則實行農(nóng)民參保、業(yè)務(wù)處理在基層，基金進(jìn)出由省里統(tǒng)一把關(guān)的“倒U型”模式。這些地方的先進(jìn)經(jīng)驗值得借鑒。［3］從國外來看，發(fā)達(dá)國家大多設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行管理。除日常管理以外，針對投資運營的風(fēng)險管理也尤為重要。我國尚沒有一個專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行新農(nóng)保的監(jiān)管，加強(qiáng)基金監(jiān)管是新農(nóng)保發(fā)展的方向。

二、實證視角下的養(yǎng)老保險基金運營效果

（一）運作機(jī)制的立法滯后，缺乏規(guī)范法律作為一種調(diào)整特定社會關(guān)系的社會規(guī)范，規(guī)范性是其最根本的特征，因此判斷國家在某一領(lǐng)域的立法是不是已經(jīng)健全，標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個：1．是不是已經(jīng)有法可依，即行為規(guī)范是否健全；2．是不是能夠違法必究，即裁判規(guī)范是否完善。用這兩個標(biāo)準(zhǔn)反觀我國在養(yǎng)老保險領(lǐng)域的立法，可以明顯地看出我國在這一領(lǐng)域的立法滯后。目前，在新農(nóng)保領(lǐng)域可供各地方政府借鑒參考的中央法律法規(guī)主要有2009年頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》和2010年11月頒布的《社會保險法》。其中，前者既不屬于法律，也不屬于行政法規(guī)，并沒有法律效力。后者的頒布填補(bǔ)了我國在社會保險方面立法的空白，具有重大意義，但是由于《社會保險法》有關(guān)社會養(yǎng)老保險僅有十三條規(guī)定，規(guī)定大多簡要概括，不具有可操作性。因此，各地新農(nóng)保中對于基金的籌集、運營、監(jiān)管主要都是根據(jù)地方政府的相關(guān)政策，而不是嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行。同時，裁判規(guī)范不完善表現(xiàn)在現(xiàn)有法律缺乏懲罰力度，欠缺保護(hù)實質(zhì)。在《社會保險法》第十二章“法律責(zé)任”部分中，十一條規(guī)定表面上面面俱到地保護(hù)著農(nóng)民，但是真正能夠適用于新農(nóng)保的僅有八條。另外，八條之中有一條適用對象是“騙取社會保險待遇的”，也就是針對行政相對人的，因此僅有七條直接保護(hù)著農(nóng)民。更為重要的是，七條規(guī)定的法律救濟(jì)方式除了一條是追究刑事責(zé)任外，剩下六條基本上是通過行政處分，即在行政體系內(nèi)部完成法律責(zé)任的實現(xiàn)。這樣一種安排，難免讓人對法律救濟(jì)的效果產(chǎn)生質(zhì)疑。

（二）基金籌集的總量缺乏，人力不足1．基金籌集總量匱乏新農(nóng)保基金籌集主體由個人繳費、集體補(bǔ)助、政府財政補(bǔ)貼三部分構(gòu)成，雖然基金來源渠道較豐富，但實際運行中各主體內(nèi)部仍存在問題，降低了基金籌集規(guī)模，造成了籌集總量匱乏。（1）農(nóng)民繳費水平低通過整合在宣威市永安村實地問卷調(diào)查和訪談所收集的188份有效問卷，農(nóng)民繳費檔次的數(shù)據(jù)統(tǒng)計如下。如圖1所示，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民選擇100元／年繳費檔次的有100人，占總?cè)藬?shù)53％，在符合參保條件人數(shù)中占71．4％。根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)計算，人均繳納保費（符合參保條件的人）為118元／人。根據(jù)對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍選擇低繳費檔次原因的實地調(diào)研，得到數(shù)據(jù)分析如下：首先是客觀原因，農(nóng)民普遍收入較低。如圖2所示，59．60％的農(nóng)民反映當(dāng)前較低的收入水平不具備繳納較高繳費檔次的能力。根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)顯示，宣威市下屬村民普遍貧困，年均純收入比較低，在3190～9078元間。圖3是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民個人繳費占家庭年均純收入比重圖。根據(jù)圖4顯示，農(nóng)民個人繳費在其家庭年純收入中所占比重4．00％～8．00％區(qū)間人數(shù)最多。大于8．00％的有74人，占總?cè)藬?shù)的39．4％。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示：個人繳費占年均純收入平均水平約為8％，接近四成的農(nóng)民需要承受比城鎮(zhèn)人口更大的繳費壓力。假設(shè)調(diào)研當(dāng)?shù)剞r(nóng)民全部繳納最高繳費檔次，即500元／年，仍使用調(diào)研地農(nóng)民平均年收入的數(shù)據(jù)做出個人繳費占年收入比重圖。據(jù)圖4顯示，農(nóng)民繳納了高檔次保費后，剩余收入還需支撐整個家庭日常開支，養(yǎng)活家里老人和子女，任務(wù)極其艱巨。目前看來，農(nóng)民收入低，繳納高檔次保費能力低，造成農(nóng)民繳費水平普遍低下，從而導(dǎo)致農(nóng)民個人繳費在基金籌集總量中所占比重低，抑制了新農(nóng)保的基金籌集。其次是農(nóng)民參保意識、積極性低。根據(jù)圖2顯示，農(nóng)村受經(jīng)濟(jì)落后、文化水平低和短視性等因素制約，20．50％參保人存在并不了解新農(nóng)保的現(xiàn)象，無參保意識，多存在從眾、跟風(fēng)心理，只是通過村委會集體宣傳統(tǒng)一參保。且在與村民的對話中了解到，農(nóng)民多缺少通過國家福利制度來保護(hù)自身養(yǎng)老的意識，對該制度對其自身帶來的利益沒有真正認(rèn)識，因此只先抱著觀望的態(tài)度選擇最低的繳費檔次，以免增加在此方面的損失，總體上形成農(nóng)民對參保積極性不高的局面，不利于新農(nóng)保基金的籌集。再次是政策執(zhí)行中存在漏洞，出現(xiàn)捆綁機(jī)制。8．30％的農(nóng)民反映宣威市的養(yǎng)老保險運作機(jī)制不盡合理。《宣威市新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險實施方案（試行）》中規(guī)定，“新農(nóng)保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費”。這一規(guī)定，將子女是否參保與老年人能否領(lǐng)取養(yǎng)老金掛鉤，形成了“捆綁機(jī)制”。（2）集體補(bǔ)助形同虛設(shè)根據(jù)《宣威市新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險實施方案（試行）》對集體補(bǔ)助的定義，集體補(bǔ)助的來源為有條件的村集體或其他社會經(jīng)濟(jì)組織、社會團(tuán)體。在我國，農(nóng)村土地歸集體所有，集體在農(nóng)民生產(chǎn)生活中具有重要地位和作用，經(jīng)濟(jì)組織也利于拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此有條件的村集體和其他經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該對農(nóng)民參保繳費給予支持，既體現(xiàn)了集體和企業(yè)的責(zé)任，也有利于調(diào)動農(nóng)民的參保積極性。［4］但是，我國大部分地區(qū)特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力非常薄弱，拿出補(bǔ)助的可能性小，其他企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助還有待鼓勵和宣傳，又由于集體補(bǔ)助不是強(qiáng)制規(guī)定，因此，集體進(jìn)行補(bǔ)助的可能性不大，在全國絕大部分農(nóng)村地區(qū)有名無實。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)宣威當(dāng)?shù)貨]有村級企業(yè)，沒有集體補(bǔ)助存在。這使得新農(nóng)保的三大籌資主體中缺少了一個基金來源，對于本來就匱乏的資金籌集總量來說是雪上加霜。（3）政府財政補(bǔ)貼力不能及相對于老農(nóng)保幾乎全部基金來自于個人繳費來講，新農(nóng)保中政府籌資比例有所提高，五個檔次（由低到高）的繳費標(biāo)準(zhǔn)中財政投入比例分別為23．1％、20．0％、18．9％、18．3％、18．0％。新農(nóng)保通過財政補(bǔ)貼發(fā)揮了政府在資金籌集中的支持和利益引導(dǎo)作用，但是補(bǔ)貼水平相對較低，使得農(nóng)民擔(dān)心其所領(lǐng)取金額少于所繳納金額。［5］受農(nóng)村醫(yī)療水平低下等因素影響，農(nóng)村人口平均壽命普遍低于城鎮(zhèn)人口，農(nóng)民擔(dān)心繳納高檔次的保險金所花費的總金額會低于政府在自己有生之年所補(bǔ)助的總金額，或者無法活到按規(guī)定可領(lǐng)取保險金的規(guī)定年齡。2．經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人力資源不足據(jù)此，我們走訪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、財政局、人保局以及信用社。走訪過程中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重的人手不足情況，宣威市板橋鎮(zhèn)社會保障與服務(wù)中心只有兩位工作人員，加上工作多且以手工操作為主，工作量大，效率低。宣威市目前大約有150萬人，如果按宣威目前人員的配備情況，1到2萬名農(nóng)民的參保、領(lǐng)取、退保業(yè)務(wù)由1名工作人員管理。而各村委會直接負(fù)責(zé)新農(nóng)保資金籌集通常只有一個經(jīng)辦人。這種條件下，政策講解、保單服務(wù)、摸底調(diào)查、宣傳推廣等工作很難進(jìn)行，無法保證基本的收付工作的質(zhì)量和效率。

（三）基金運營的渠道單一，保增值難1．基金運行層次低，統(tǒng)籌難云南省的新農(nóng)保基金實行縣級統(tǒng)籌，運行層次低，在全省范圍內(nèi)呈現(xiàn)按地域分散管理的狀態(tài)，不利于保值增值，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是基金分散管理成本高，難成規(guī)模效益。云南省共有79個縣（市、區(qū)），過度分散的管理帶來不合理的高額管理費用。宣威市于2012年7月1日正式啟動新農(nóng)保制度，而在2011年宣威就專門成立了新農(nóng)保工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌新農(nóng)保的各項工作。新農(nóng)保正式實施過程中宣威市負(fù)責(zé)全市新農(nóng)保基金的收入、支出和管理，而這些過程需要信用社、社保中心、審計部門、財政部門、檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督和管理，縣級政府需要投入大量的人力和物力。另外，以縣（市、區(qū)）為單位的較低層次的基金管理，基金規(guī)模較小，應(yīng)付風(fēng)險能力差，存款時更多以活期存款為主要形式，難以實現(xiàn)大額長期存款，無法形成規(guī)模效益。［6］二是縣級人才、技術(shù)匱乏。云南經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體落后，管理人才和信息化技術(shù)匱乏。以宣威市為例，一方面新農(nóng)保經(jīng)辦人員沒有受到足夠系統(tǒng)和全面的專業(yè)知識培訓(xùn)，對新農(nóng)保具體政策缺乏系統(tǒng)性認(rèn)識。另一方面政府沒有統(tǒng)一的涉及“新農(nóng)保”業(yè)務(wù)的系統(tǒng)軟件和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃，而且以手工操作為主的工作方式在制度運行初期已難以滿足經(jīng)辦業(yè)務(wù)的實際需要，不利于基金籌集工作的高效運行。2．基金運行方式單一，保值增值困難“新農(nóng)保”十分注重基金運行的安全和穩(wěn)健。通過縣級統(tǒng)籌、專款專戶、收支兩條線的管理，實現(xiàn)了基金的收繳和發(fā)放的分離。但是，政府對新農(nóng)保基金投資采取嚴(yán)格的限制。目前，我國新農(nóng)保基金投資工具僅限于銀行存款、購買國債，使新農(nóng)保基金缺乏商業(yè)化的投資模式，投資渠道單一，缺少活力，難以實現(xiàn)創(chuàng)新和激勵機(jī)制。［7］同時，按照有關(guān)規(guī)定，新農(nóng)保基金在資金運用上，仍然是以存銀行為主要方式，并以購買國債為輔。銀行存款、購買國債由于操作簡單、安全性高，能夠減小基金的波動。然而，新農(nóng)保基金主要在縣級運營，基金規(guī)模小，只能以活期存款存入銀行，因而加大了新農(nóng)保基金保值的難度。［8］

（四）基金監(jiān)管的機(jī)構(gòu)冗雜，效率低下云南省新農(nóng)村養(yǎng)老保險制度沒有專門負(fù)責(zé)基金監(jiān)管的部門，但是有監(jiān)督性質(zhì)的部門，分別是財政局、審計局、人力資源與社會保障局和監(jiān)察局。在四部門中，從表面上看分工明確：人力資源與社會保障局負(fù)責(zé)市場監(jiān)督管理工作，并對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、繳費個人行使權(quán)利和義務(wù)的過程進(jìn)行監(jiān)督等職責(zé)。財政局負(fù)責(zé)有關(guān)財務(wù)核算及制度的制定、監(jiān)督及落實，同時監(jiān)督檢查新農(nóng)保基金財政專戶的使用和核算。審計局運用審計職能、權(quán)限、程序?qū)φ骼U、支付、結(jié)余行為以及財政專戶的管理情況進(jìn)行審計監(jiān)督。監(jiān)察局糾正管理工作人員的不規(guī)范行為，懲處腐敗徇私的人員。然而在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，縣市級機(jī)構(gòu)運行形式繁瑣，導(dǎo)致效率低下。新農(nóng)保的整個資金流運行相對非常安全，一方面于農(nóng)民主體而言，每個個體擁有其新農(nóng)保存折，其上的資金動態(tài)一目了然；另一方面于各機(jī)構(gòu)而言，所有資金僅有系統(tǒng)賬目，所有資金的使用需通過上級的批準(zhǔn)。因此各部門之間并沒有實現(xiàn)真正監(jiān)督的實質(zhì)，卻造成運行機(jī)構(gòu)的冗雜繁瑣。

三、新農(nóng)保運作機(jī)制對策及建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民權(quán)益如何能夠保證基金運營效果？最基礎(chǔ)的是制定相關(guān)法律。從有法可依到違法必究是衡量法律是否完善的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，在《社會保險法》的規(guī)定中，欠缺明確政府責(zé)任的條款，直接導(dǎo)致了政府補(bǔ)貼不穩(wěn)定也不健全。正如前所述，各國所承擔(dān)的責(zé)任在立法中有明確規(guī)定，福利國家完全承擔(dān)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的責(zé)任，不論從制度供給，制度實施還是財政支持，制度監(jiān)督等方面都承擔(dān)了完全責(zé)任。因此，盡快立法明確政府責(zé)任，在政府補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助兩方面規(guī)定最低限額，使得基本資金得以保障，再根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)水平不同適當(dāng)上升。補(bǔ)全法律的缺位，健全立法，才能使得新農(nóng)保在運行中有效保障參保農(nóng)民的權(quán)利。另一方面，增加責(zé)任條款是健康運行的保障。針對裁判規(guī)范不健全的問題，完善新農(nóng)保基金運作機(jī)制的關(guān)鍵不在規(guī)制行政相對人而在于規(guī)制行政主體，因此面對《社會保險法》中缺少規(guī)制行政主體規(guī)范的現(xiàn)狀，增加針對行政主體的責(zé)任條款非常重要。另外，《社會保險法》規(guī)定的法律救濟(jì)方式主要是行政處分，在行政體系內(nèi)部實現(xiàn)法律責(zé)任的歸結(jié)。這樣做并不利于保障新農(nóng)保的推行。因此，應(yīng)當(dāng)改善法律救濟(jì)方式，變以行政處分為主為以刑事處罰為主，同時增加民事責(zé)任的條款，以保證新農(nóng)保合法健康地運行。

（二）增加基金籌集總額，促進(jìn)籌資多元籌資難無疑是養(yǎng)老保險運作中的第一道坎。無論政府、企業(yè)還是個人，對待新農(nóng)保不溫不火的態(tài)度是目前的屏障。面對困境，重中之重是強(qiáng)化政府責(zé)任。從長遠(yuǎn)來看，國家對養(yǎng)老保險的投入是整個基金的一部分，尤其是農(nóng)民這個弱勢群體，政府應(yīng)給予更大的支持。正如前所說，從各國中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例來看，雖然各國的標(biāo)準(zhǔn)不一，但是均維持在35％以上，例如，加拿大為39％，日本為37％，澳大利亞為35％，奧地利政府竟達(dá)到了70％，反觀我國卻只有10％左右。沒有足夠的國家財政投入，新農(nóng)保很難建立。政府可以通過激勵方法比如提供資金補(bǔ)助、優(yōu)惠政策扶助等促進(jìn)當(dāng)?shù)卮寮w和企業(yè)產(chǎn)生并發(fā)展壯大。比如：我國對于中西部及貧困地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策就是很好的范本，通過減稅免稅來招商引資，不僅提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也可以促進(jìn)集體補(bǔ)助的實現(xiàn)。最重要的仍舊是農(nóng)民個體。很顯然，收入低和意識薄弱是投保率低的原因，因而，政府的政策引導(dǎo)是關(guān)鍵。加大宣傳，防止政策內(nèi)容空而虛，實際的利益才是促使整個群體加入保險大軍的真正動力。因此，我們建議政府出臺實際的惠農(nóng)政策與新農(nóng)保相掛鉤。比如：投保率達(dá)到95％的農(nóng)村集體給予公共設(shè)施的建立和優(yōu)化，或是土地稅務(wù)的減免，子女教育的改善等切實相關(guān)的利益，這才是農(nóng)民真正關(guān)心和愿意付出金錢的有效政策。

（三）穩(wěn)健基金投資運營，實現(xiàn)保值增值1．提升基金運行層次，建立中央、省、市的各級調(diào)控體系新農(nóng)保制度試點以及在全國推廣實行的時間并不長，由于基金只能用于銀行存款和購買國債這兩種形式，基金放在縣級運營，有利于調(diào)動地方的積極性，有一定的合理性。但在縣級管理的體制下，技術(shù)不足、人才短缺、信息系統(tǒng)不完善以及市場容量小等限制因素必然導(dǎo)致縣級缺乏市場化管理的條件。鑒于此，筆者認(rèn)為從基金的強(qiáng)化監(jiān)督管理的要求出發(fā)，從分擔(dān)、分散基金運營風(fēng)險的實際需要角度，必須強(qiáng)化基金的宏觀管理，可以將基金統(tǒng)籌由縣級上升到省級，建立中央、省、市的三級調(diào)控體系。（如圖5所示）同時，應(yīng)該在各級政府建立各級風(fēng)險保證金，以保證投保農(nóng)民年老后按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。各級政府應(yīng)該強(qiáng)化政務(wù)紀(jì)律，按照令行禁止原則，及時、足額結(jié)繳風(fēng)險保證金，不得借口地方利益的特殊性逾期不繳。隨著金融監(jiān)管力度的加強(qiáng)，地方也愿意把基金上交到中央，而且基金上交到上級管理，農(nóng)民也比較放心。基金實現(xiàn)省級統(tǒng)籌還可以大大降低新農(nóng)保基金的管理費用。政府有關(guān)部門規(guī)定，養(yǎng)老保險基金的管理費用由政府提供，但我國基本養(yǎng)老保險基金的管理成本依然很高。2．引入商業(yè)化的基金運作，確保基金保值增值第一，引入商業(yè)化的投資理念。新農(nóng)保基金事關(guān)千萬農(nóng)民的養(yǎng)老問題，穩(wěn)健的商業(yè)化投資才能保證基金的保值增值。現(xiàn)行基金只能用于“存銀行”和購買國債來保值增值，表面上看基金賬目安全，但隨著通貨膨脹和銀行利率的降低，長期下來基金必然面臨無形流失的困境。進(jìn)行商業(yè)化投資，需要市場化管理和專家理財，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金不進(jìn)入財政專戶，而是進(jìn)入市場，委托金融機(jī)構(gòu)管理運營，實現(xiàn)保值增值。［9］第二，探索多元化投資方式，確保基金穩(wěn)健增值。大額投資首先要穩(wěn)健，新農(nóng)保基金總量巨大，進(jìn)入市場應(yīng)該探索多元化投資，本著分散風(fēng)險的理念，可以把基金選擇性地投資于除傳統(tǒng)存款和購買國債以外的渠道。一是對于新農(nóng)保基金存款實行特殊利率政策。二是基金可以投資于壟斷部門。在我國，電力、通訊、供水、交通等壟斷部門的建設(shè)項目規(guī)模大，周期長，投資收益穩(wěn)定且風(fēng)險小，適合新農(nóng)保基金的特點及其保值增值的要求。三是將適量的新農(nóng)保基金投資于資本市場，如用于購買股票等。專家組制定投資計劃同時可以利用不同投資對象之間收益率變化的相關(guān)性來科學(xué)設(shè)計資產(chǎn)組合，達(dá)到分散風(fēng)險、基金增值的目的。第三，結(jié)合地方實際，選擇恰當(dāng)?shù)耐顿Y方式。各省都有特殊的實際情況，在綜合考慮自身的經(jīng)濟(jì)狀況、市場條件的情況下，可以制定差異化的組合投資方式。云南經(jīng)濟(jì)水平整體落后，市場、人才、信息條件相對不足。為契合于云南省的實際，在具體資產(chǎn)配置上，既可以購買財政部發(fā)行的特種定向社保債券，又可以投資收益高、并且安全性強(qiáng)的國家投資項目，對于高風(fēng)險、高收益的資本市場（尤其是股票市場）應(yīng)確定合理的投資比重。

（四）建構(gòu)基金監(jiān)管制度，開展多方監(jiān)督1．構(gòu)想基礎(chǔ)面對無獨立機(jī)構(gòu)管理基金運營的窘境，首先應(yīng)當(dāng)建立專門的基金負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，解決以下四個問題：一是基層部門和高層部門分工的問題。目前，基層平級政府過于冗雜，權(quán)小責(zé)重；同時，高層政府卻過于集權(quán)，沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。二是信息不公開的問題。監(jiān)督有效進(jìn)行的一個基本前提就是信息的公開，為了建立更為有效的監(jiān)管機(jī)制，信息的有效公開充分且必要。三是獨立的審計機(jī)構(gòu)。為新農(nóng)保建立一個獨立的帳戶，對于控制新農(nóng)保基金運營非常有必要。四是專門的人民觀察員制度。建立專門的基金負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)最為核心的就是有專門的監(jiān)察部門，以保證監(jiān)管的有效進(jìn)行。［9］2．構(gòu)想方案首先建立省級新農(nóng)保基金管理會。目前新農(nóng)保是以縣級為單位開展，但是在基金保值增值和監(jiān)管方面需要統(tǒng)籌進(jìn)行一體化運營和監(jiān)督。在新農(nóng)保基金管理會中，可分為信息部、財政部、投資部、監(jiān)察部。信息部———一方面，由基層代辦員、縣管理處聯(lián)成一定的信息網(wǎng)絡(luò)，及時將保費的收取情況、基金結(jié)繳情況、運營增值的初步方案及有關(guān)統(tǒng)計分析材料交給基金專管員綜合匯總，基金專管員根據(jù)現(xiàn)行情況和決策系統(tǒng)提供必要的決策數(shù)據(jù)。另一方面，負(fù)責(zé)將其信息公示，方便社會監(jiān)督資金的流動情況。［4］財政部———負(fù)責(zé)基金財務(wù)管理和會計預(yù)算，定期編制會計報表，起草財務(wù)會計報告。投資部———進(jìn)行資金保值增值的投資運營，促進(jìn)市場資金流動。監(jiān)察部———進(jìn)行整個籌集、運營的監(jiān)督工作。3．構(gòu)想預(yù)期通過本方案，可以實現(xiàn)多渠道、全方位監(jiān)督。新農(nóng)保基金管理會內(nèi)部設(shè)立監(jiān)察部對各個環(huán)節(jié)進(jìn)行高效率的內(nèi)部監(jiān)督。在信息部職能中的信息公示，可以接受來自社會的監(jiān)督，不僅使資金流動實現(xiàn)大眾監(jiān)督，也提高了公眾的認(rèn)可度和對制度的信任，有利于新農(nóng)保的推廣。同時，省級政府也可以對新農(nóng)保基金管理會實行監(jiān)督，可以實現(xiàn)從上級到內(nèi)部最后到大眾的多方監(jiān)督。另一方面，實現(xiàn)了高效率的運行監(jiān)管模式。部門之間各司其職，信息部與財政部、投資部互不干涉，而監(jiān)察部對所有部門和環(huán)節(jié)高效監(jiān)督，解決了部門冗雜、多頭管理等問題。

作者：王悅耿天鵬單位：中國人民大學(xué)法學(xué)院