國內農業保險機制對農業保險的定義范文

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與《條例(征求意見稿)》相比，《條例》突出了農業保險的政策性

雖然《條例》第二條第一款關于農業保險的立法定義仍沒有將農業保險局限于政策性農業保險，但是，與之前的《條例(征求意見稿)》明確將農業保險定位于“有國家補貼的商業保險”相比，《條例》則更加突出了農業保險的政策性，主要表現在:第一，《條例》第三條第一款明確規定，“國家支持發展多種形式的農業保險，健全政策性農業保險制度”。將“政策性農業保險”字樣明確寫入《條例》，與《條例(征求意見稿)》相比，顯然是一重大改進，凸顯了政策性農業保險是農業保險中的重要組成部分。第二，《條例》將《條例(征求意見稿)》第二章“政策支持”的相關內容調整至總則中進行規定。在立法技術上，總則部分規定的多為立法的目的、立法的原則和基本上能夠適用于分則各部分的一般性、抽象性規定。在法律解釋上，分則內容的解釋不應偏離總則所確定的方向;在法律適用上，若分則無具體規定時可以適用總則的原則性規定。因此總則的內容往往具有根本性、全局性的意義。《條例》對《條例(征求意見稿)》的上述調整，在立法意義上講，提高了“政策支持”相關內容的法律位階，成為調整農業保險的一般性、原則性的規定。這比放在分則中進行規定，更加強調了政策支持在農業保險中的全局性、普遍性的地位。

《條例》雖然規定農業保險實行市場運作和自主自愿的原則，但它也規定了政府引導、協同推進的原則，明確并強調了各級政府及其有關部門在農業保險中的重要地位和職責

《條例》第三條第二款規定，農業保險實行政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進的原則。首先，農業保險實行政府引導、市場運作。這說明，我國農業保險的開辦，并不采取政府包辦的劃一方式，而是采用市場化的運作，由保險機構進行經營。但是，政府在農業保險中居于引導地位，給予農業保險以指導。從表述上看，“政府引導”居于“市場運作”之前，是政府引導下的市場運作，政府的引導在農業保險的運作中起到把握方向的作用，保證農業保險起到支農惠農的作用，確保農業抗風險能力的提高，保障糧食生產安全。《條例》第三條第三款進一步規定，省、自治區、直轄市人民政府可以確定適合本地區實際的農業保險經營模式，這既說明了我國的農業保險經營模式可以多樣化，同時“由政府確定經營模式”也說明了政府在農業保險開展中具有把握方向的決定性地位。

其次，農業保險實行自主自愿原則。自主自愿原則可以保證農業保險能夠真正實現市場運作。市場化運作，即某項交易的各要素均進入市場，由市場進行資源的配置和優勝劣汰，這必然要求所有進入市場的主體地位平等，應無特權和優待。只有投保人對于是否投保農業保險具有充分的自由，才能夠確保投保人與保險人之間的平等地位，農業保險合同的締結才是合同自由的結果，才能實現真正的市場運作。另外，農業保險實行自主自愿原則，農民是否投保，完全由農民自主決定，可降低農業保險推介的阻力，有利于農業保險的順利開展。在以往的農業保險實踐中，有些地方由于措施不當，使得農民認為農業保險是新的“攤派”形式，引起農民反感，產生抵觸情緒，并成為社會不和諧因素。實行自主自愿原則，則易于為農民所接受。所以，《條例》在第三條第四款進一步規定，任何單位和個人不得利用行政權力、職務或者職業便利以及其他方式強迫、限制農民或者農業生產經營組織參加農業保險。

最后，農業保險實行協同推進原則。所謂協同推進，既要求保險機構與政府協同開展農業保險，更重要的是要求各級政府及其有關部門之間相互配合，共同推進農業保險事業的順利開展。為了保各級政府及其有關部門之間在農業保險開展中互相配合，協同推進，《條例》明確并強化了各級政府及其有關部門在農業保險中的重要地位和職責。比如，《條例》明確了國務院保險監督管理機構的農業保險業務監督管理者的地位;明確了國務院有關部門在農業保險推進、管理相關工作中各自的職責，強調了其建立農業保險相關信息的共享機制的職責。《條例》還規定，縣級以上地方人民政府是本行政區域農業保險工作的統一領導者、組織者和協調者，有責任建立健全推進農業保險發展的工作機制;前述政府有關部門按照本級人民政府規定的職責，負責本行政區域農業保險推進、管理的相關工作;各級政府及其有關部門應當加強對農業保險的宣傳，增強農民和農業生產經營組織的保險意識，組織引導農民和農業生產經營組織積極參加農業保險;國家支持保險機構建立適應農業保險業務發展需要的基層服務體系。

《條例》實現了國家對農業保險的支持措施

的規范化和制度化近年來，我國在農業保險的試點工作中，找到了一些行之有效的國家支持農業保險的措施，這些措施的實施，在使得農業保險得到快速發展的同時，也證明國家支持對于農業保險發展所起到的決定性作用。因此，只有將這些國家支持農業保險的措施規范化、制度化、穩定化，才能保證農業保險的持久發展，真正發揮其支農惠農功能。據此，《條例》對這些行之有效的措施進行了原則性的規定。比如，《條例》規定財政部門對符合規定的農業保險給予保險費補貼，并建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，具體辦法由國務院財政部門會同國務院有關部門制定;國家鼓勵地方政府支持發展農業保險，鼓勵以地方財政對農業保險給予保險費補貼、建立地方財政支持的農業保險大災風險分散機制;國家對經營農業保險的經營機構依法給予稅收優惠，鼓勵金融機構加大對投保農業保險的農民和農業生產經營組織的信貸支持力度。

但是，需要指出的是，《條例》的這些規定過于原則，比如關于農業保險的保險費補貼問題，如何補?補給誰?補多少?《條例》均沒有予以解決，僅規定具體辦法由國務院財政部門會同國務院有關部門制定。雖然《條例》如是規定，降低了立法難度，加快了條例出臺的步伐，也易于實踐中在《條例》的原則性規定范圍內靈活調整政策，也較符合我國探索農業保險發展最佳模式的具體實際;但是作為一部立法，規定過于原則而無法具體操作，實為一較大不足之處，有待進一步細化。國務院應盡可能快地出臺相應的實施細則或者配置規定;否則這些農業保險的政府支持政策將無法具體落實，容易成為中看不中用的“花瓶”式的標榜性規定。

《條例》關于農業保險合同中保險機構義務

的特殊規定、關于經營規則中的特殊規定具有明顯的政策傾向性首先，《條例》雖然規定投保人與保險機構以保險合同確立雙方之間的權利義務關系，但在“保險合同”一章中對保險機構規定了一些不同于一般商業保險中保險人的義務。比如，《條例》規定，在農業保險合同有效期內，合同當事人不得因保險標的的危險程度發生變化增加保險費或者解除農業保險合同;而在一般商業保險合同有效期內，保險標的的危險程度顯著增加的，保險人則可以按照合同約定增加保險費或者解除合同。再比如，《條例》還規定，保險機構不得主張對受損保險標的殘余價值的權利，農業保險合同另有約定的除外;而在一般商業保險中，在保險人支付了保險金后，則可以取得保險標的物全部或部分權利。這些特殊規定基本上屬于對投保人利益的傾向性保護規則，集中體現了農業保險合同的“重農”性(傾斜于農民，偏重保護農民保險利益的特性)。

其次，《條例》雖然規定農業保險由保險機構進行“經營”，但在“經營規則”一章中規定了一些不同于一般商業性保險業務的經營規則;這些特殊性規定體現了國家對農業保險經營的更多介入。《條例》規定，經營農業保險業務的為保險機構，而保險機構包括保險公司以及依法設立的農業互助保險等保險組織。這雖改變了《條例(征求意見稿)》中規定保險公司為農業保險唯一經營機構的規定，但實踐中絕大部分農業保險業務是由保險公司承保卻是不爭的事實。因此農業保險的開展是帶有一定商業性質的，保險公司經營農業保險業務并非完全在“作奉獻”，仍需保證其一定程度上的營利即微利原則，這是保險公司開展農業保險業務的動力之源。但農業保險畢竟不同于一般商業性保險，它承載著國家支農惠農的政策目標，國家對農業保險的管控要高于一般商業性保險。因此，《條例》規定，保險機構經營農業保險業務，應當與其他保險業務分開管理，單獨核算損益。這樣既可以防止風險較大的農業保險業務將其風險波及至其他保險業務，降低保險經營機構的整體經營風險，同時也可以使農業保險業務的經營狀況更加明晰，以利于政府監管和政策的及時調整。并且，國家為監管需要可以對農業保險業務的財務管理和會計核算采取特殊的原則和方法，具體辦法可以由國務院財政部門制定。在農業保險的保險條款和保險費率的制定問題上，《條例》規定屬于財政給予保險費補貼的險種的，保險機構應當在充分聽取省、自治區、直轄市人民政府財政、農業、林業部門和農民代表意見的基礎上擬訂，這既是國家對農業保險業務管控的表現，同時也可確保保險條款的公平性和保險費率的可行性。

結論

綜上所述，筆者認為，《條例》雖然沒有明確規定農業保險是政策性保險還是商業保險，并規定農業保險由保險機構進行市場化運作，但是《條例》中無處不突出著政府在農業保險中的主導地位，彰顯著農業保險“政策支持”的特性。因此，筆者雖然不能下結論說《條例》給農業保險的定位是政策性保險，卻能夠下結論說《條例》中的農業保險無處不體現了政策性。《條例》關于農業保險定性問題的如此處理，既避免農業保險定性問題引起的紛爭，同時又能夠切實解決農業保險需要政策支持的實際問題。如前所述，關于農業保險的性質是政策性保險還是商業保險，在農業保險條例的立法過程中，一直存在著爭議。事實上，“政策性保險”和“政策性農業保險”的概念，為我國保險學界和業界的發明;國外在字面上并沒有“政策性農業保險”這種術語，而是使用“政府支持下的農業保險”的說法，將農業保險與商業保險相區別。《條例》對農業保險的定位問題不予明確，同時又規定相當多的政策支持之內容，是立法者的明智之選，既避免了爭議，同時也彰顯了農業保險不同于一般商業保險的特質。

《條例》關于農業保險定位問題的如此規定，也為農業保險采取多種經營模式提供了空間。據學者研究，國外各國關于農業保險存在著多種經營模式①，但無論采取何種模式，國家的政策支持均在農業保險中居于核心地位。在理論上，關于我國農業保險應采取何種經營模式，存在著多種不同的觀點②。在我國農業保險的實踐中，由于各地區經濟發展并不平衡，各地也探索過多種經營模式③，目前有些地方已經形成了比較適合本地區的農業保險經營模式。因此，沒有必要對農業保險的經營模式采取整齊劃一的強制性規定，應當允許各地方在《條例》的框架內，選擇適合本地區實際的經營模式，并在實踐中不斷探索和總結，發展出最適合我國國情的經營模式。在《條例》關于農業保險性質問題不予明確規定的立法下，無論是政府主辦、商業化運作，還是保險公司經營或者互助合作社經營，均有在政府引導與政策支持下存在和發展的空間。

作者：陳政單位：西南政法大學2010級博士研究生河南工業大學法學院講師