財(cái)政稅收體制改革的思考范文

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一、存在的主要問(wèn)題及成因簡(jiǎn)析

“省管縣”作為一項(xiàng)涉及多層面、利益交織的改革，具有復(fù)雜性、綜合性、漸進(jìn)性等特點(diǎn)，從試點(diǎn)情況看，省管縣存在著下述主要問(wèn)題。

（一）現(xiàn)行行政管理體制在一定程度上制約了“省管縣”的推進(jìn)與浙江、海南及4個(gè)直轄市模式不同，陜西省管縣試點(diǎn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是維持現(xiàn)行的行政管理體制不變。從試點(diǎn)情況看，現(xiàn)行行政管理體制不變?cè)谝欢ǔ潭壬献璧K了“省管縣”的推進(jìn)。由于省、市、縣政府間的職能、事權(quán)和支出責(zé)任未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的調(diào)整和劃分，各級(jí)政府在事權(quán)和支出范圍上存在交叉、重疊和錯(cuò)位的現(xiàn)象。實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制改革，無(wú)形中從財(cái)政上越過(guò)市級(jí)，客觀上削弱了市級(jí)政府對(duì)縣級(jí)的財(cái)政管理權(quán)限，不可避免地出現(xiàn)了財(cái)政體制與行政管理體制的沖突，使省管縣財(cái)政體制改革的整體效益難以充分發(fā)揮。雖然目前陜西已經(jīng)開(kāi)展了省內(nèi)單列市的試點(diǎn)，但陜西省內(nèi)的107個(gè)縣區(qū)市情況各不相同，通過(guò)單列市試點(diǎn)的方法在全省范圍內(nèi)普遍實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制改革與行政體制改革協(xié)同推進(jìn)的可能性不大。因此，如何依據(jù)省情、市情、縣情，因地制宜，進(jìn)一步深化改革仍有待深入探索。

（二）市對(duì)縣的帶動(dòng)輻射能力減弱作為省管縣改革的參與方，省、市、縣三級(jí)政府均為博弈主體，在利益博弈過(guò)程中，省、縣獲取正效用，市一級(jí)是明顯的利益流出體。改革目的在于獲取正的總效用，而如果省、市、縣這三者關(guān)系協(xié)調(diào)不好的話(huà)，有可能存在產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，違背改革的初衷。這三者關(guān)系中，最為重要的就是處理好市、縣兩級(jí)的關(guān)系。實(shí)行省管縣試點(diǎn)后，市級(jí)在年終平衡資金時(shí)給省管縣的資金量明顯減少。部分市在支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、扶貧開(kāi)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展以及財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付等方面對(duì)省管縣的支持力度有所減弱。“市管縣”與“省管縣”在體制交集中出現(xiàn)了“斷層”，使一些縣區(qū)工程、產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目建設(shè)“擱淺”，影響了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，作為當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的中堅(jiān)力量，實(shí)行省管縣后，市級(jí)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中的輻射帶動(dòng)作用受到制約，在一定程度上影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)程。

（三）縣級(jí)人均財(cái)力水平較低由于陜西各縣區(qū)自然環(huán)境、資源稟賦、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面差異較大，山區(qū)縣、農(nóng)業(yè)大縣、資源匱乏縣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，缺乏投資吸引力，民間資金、社會(huì)資本不足，金融信貸支持較弱，自身造血功能不強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，縣級(jí)人均財(cái)力水平較低。

（四）省級(jí)財(cái)力推進(jìn)改革的承受力有限雄厚的財(cái)力是順利推行省管縣的物質(zhì)基礎(chǔ)，陜西作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政實(shí)力相對(duì)偏弱。近年來(lái)，陜西財(cái)政收入持續(xù)快速增長(zhǎng)，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比較仍有很大差距，加之試點(diǎn)對(duì)象多為財(cái)政困難縣、生態(tài)縣和產(chǎn)糧大縣，無(wú)疑給省級(jí)財(cái)政帶來(lái)很大壓力。按照目前陜西推行省管縣財(cái)政體制改革辦法，市級(jí)原來(lái)集中省管縣的稅收收入下放縣后，市級(jí)財(cái)政由此減少的收入由省財(cái)政彌補(bǔ)。在目前試點(diǎn)范圍較小的情況下，省級(jí)財(cái)力尚可承受，如若全面推開(kāi)，省級(jí)財(cái)政將無(wú)力承擔(dān)。

（五）省級(jí)財(cái)政宏觀調(diào)控面臨挑戰(zhàn)根據(jù)管理學(xué)理論，管理層次與管理幅度呈反比關(guān)系，管理層次越多，管理幅度越小，反之亦然。一個(gè)有組織的管理層級(jí)保持在一定合理的數(shù)量有利于信息的上下溝通，提高組織效率。然而，當(dāng)前我國(guó)各省范圍大小不一，管理幅度、半徑存在差異，信息、交通發(fā)展水平也參差不齊，有的省份縣級(jí)數(shù)量高達(dá)180多個(gè)，這無(wú)疑給省級(jí)管理能力帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。陜西省現(xiàn)轄10個(gè)省轄市和楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，有3個(gè)縣級(jí)市、80個(gè)縣和24個(gè)市轄區(qū)，部分縣交通不便、信息不暢的問(wèn)題還沒(méi)有得到徹底解決。若全面推行省管縣財(cái)政體制改革，業(yè)務(wù)量將成倍增加，將出現(xiàn)省級(jí)財(cái)政管理半徑急劇擴(kuò)大、管理幅度過(guò)寬、管理難度增大等問(wèn)題，省級(jí)財(cái)政管理的“鞭長(zhǎng)莫及”可能造成縣級(jí)財(cái)政管理出現(xiàn)“真空”。

二、幾點(diǎn)啟示

（一）立足省情，因地制宜陜西省省管縣要取得預(yù)期效果，必須具備以下幾個(gè)條件：一是省級(jí)財(cái)力及宏觀調(diào)控能力。省級(jí)財(cái)力是決定省管縣是否成功的物質(zhì)基礎(chǔ)，直接影響省管縣改革的深度及廣度。二是縣域經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展能力。省管縣后，縣級(jí)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域被賦予了更大的發(fā)展自主權(quán)，但自主權(quán)并不代表發(fā)展能力，省管縣只能解決縣級(jí)財(cái)政困難，而更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展還在于縣級(jí)自身發(fā)展能力。三是市級(jí)財(cái)政的財(cái)政實(shí)力。如果市級(jí)財(cái)政較強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政較弱，而應(yīng)繼續(xù)實(shí)施市管縣，反之，則應(yīng)選擇省管縣。陜西在推進(jìn)和完善省管縣財(cái)政體制改革過(guò)程中，應(yīng)立足省情，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域振興等宏觀背景下，綜合考慮省級(jí)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力及管理水平、縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展能力、同一區(qū)域內(nèi)縣級(jí)地理位置、交通、信息、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異等因素，因地制宜地推進(jìn)改革。

（二）積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)省管縣作為一項(xiàng)具有綜合性、復(fù)雜性、漸進(jìn)性的系統(tǒng)工程，在進(jìn)一步推進(jìn)過(guò)程中應(yīng)該以試點(diǎn)中存在的新情況、新問(wèn)題為切入點(diǎn)，妥善處理各方利益關(guān)系，合理確定改革范圍，妥善制定改革“時(shí)間表”，不搞“一刀切”，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)和完善省管縣財(cái)政體制改革。

（三）把握重點(diǎn)，完善配套省管縣改革中出現(xiàn)的問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)社會(huì)接軌和體制改革中的配套政策不到位有著直接的關(guān)系。因此，深化省管縣財(cái)政體制改革不僅是財(cái)政體制問(wèn)題，更是綜合性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、配套推進(jìn)相關(guān)改革，才能取得改革的預(yù)期效果。

三、完善“省直管縣”財(cái)政體制改革的建議

通過(guò)對(duì)陜西省省直管縣改革情況分析，我們認(rèn)為，下一步陜西省省以下財(cái)政體制改革應(yīng)以試點(diǎn)中存在的主要問(wèn)題為切入點(diǎn)，以省直管縣、重點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制建設(shè)以及進(jìn)一步厘清政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系為主要內(nèi)容，立足省情，采取“財(cái)政省直管縣、財(cái)政+行政省直管縣、市管縣”三種形式并存的復(fù)合改革模式。

（一）立足省情，建立“財(cái)政省直管縣、財(cái)政+行政省直管縣、市管縣”三種形式并存的復(fù)合改革模式1、以建立單列市試點(diǎn)為契機(jī)，建立“財(cái)政+行政省管縣”的模式。根據(jù)《陜西省“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，到“十二五”末（2015年），力爭(zhēng)使神木、府谷、靖邊等20個(gè)縣撤縣設(shè)市或設(shè)區(qū)。對(duì)于符合撤縣設(shè)市條件的縣，逐步下放財(cái)政、人事、計(jì)劃、審批等權(quán)利直接到縣進(jìn)行試點(diǎn)，這樣一方面解決體制改革不配套的問(wèn)題，增強(qiáng)縣級(jí)行政自主能力。另一方面，通過(guò)制度安排鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、具有較強(qiáng)區(qū)域輻射力的試點(diǎn)市支持周邊縣的發(fā)展，將撤縣設(shè)市、省管縣與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)有機(jī)融合起來(lái)。2、對(duì)已經(jīng)實(shí)行財(cái)政省管縣試點(diǎn)的縣，維持現(xiàn)狀不變，并不斷完善改革措施。根據(jù)省級(jí)財(cái)力水平，繼續(xù)加大對(duì)財(cái)政困難縣、產(chǎn)糧大縣、農(nóng)業(yè)大縣的支持力度。3、對(duì)既不符合撤縣設(shè)市條件又不符合財(cái)政省管縣改革條件的的縣，在一定時(shí)間段內(nèi)，可以繼續(xù)實(shí)行市管縣。

（二）理順政府間財(cái)政分配關(guān)系，規(guī)范省、市、縣政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府間事權(quán)劃分不清是影響財(cái)政體制改革的重要因素。因此，應(yīng)在中央與地方政府事權(quán)和支出責(zé)任規(guī)范的基礎(chǔ)上，按照成本效率、收益范圍和激勵(lì)相容等原則，明確劃分地方各級(jí)政府間的事權(quán)和支出范圍，力爭(zhēng)在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域支出責(zé)任劃分方面盡快取得進(jìn)展。同時(shí)，完善省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度。1、充分調(diào)動(dòng)省、市、縣等各級(jí)財(cái)政部門(mén)的積極性，建立起市級(jí)利益保障與其支出責(zé)任掛鉤的機(jī)制。按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，根據(jù)改革后省級(jí)支出責(zé)任增加，市級(jí)不承擔(dān)或只承擔(dān)少量“省管縣”有關(guān)支出責(zé)任和中省項(xiàng)目資金配套責(zé)任的實(shí)際情況，修訂原省管縣改革實(shí)施辦法，調(diào)整對(duì)市級(jí)下放收入由省級(jí)財(cái)政予以彌補(bǔ)的政策。2、在基本維持既得利益的情況下，對(duì)省與市縣的收入劃分進(jìn)行微調(diào)。積極探索市級(jí)原來(lái)集中的縣級(jí)稅收收入全部下放縣級(jí)，市級(jí)不再集中縣級(jí)財(cái)力，不參與分享省管縣收入。同時(shí)，統(tǒng)一全省縣級(jí)收入劃分體制，省財(cái)政直接確定各項(xiàng)稅收收入和有關(guān)非稅收入省與省管縣（市）的劃分方式、分享范圍和比例。3、完善省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度。一是清理、整合和壓縮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大均衡性轉(zhuǎn)移支付。二是進(jìn)一步改進(jìn)省對(duì)市縣的均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法，繼續(xù)完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，根據(jù)縣級(jí)支出責(zé)任、實(shí)際支出需求、行政和公共服務(wù)成本差異、可用財(cái)力狀況等，加大對(duì)財(cái)力薄弱的縣的轉(zhuǎn)移支付力度。

（三）強(qiáng)化縣級(jí)責(zé)任，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展1、強(qiáng)化自力更生、自我發(fā)展的責(zé)任。因地制宜，合理配置財(cái)政資源，積極整合中、省專(zhuān)項(xiàng)資金，不斷創(chuàng)新財(cái)政政策，充分發(fā)揮財(cái)政資金和財(cái)稅政策的杠桿作用，全力支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大縣域經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力。2、強(qiáng)化公共服務(wù)和公共管理責(zé)任。具體承擔(dān)本地區(qū)行政、政法、“三農(nóng)”、教育、社保、衛(wèi)生、環(huán)保等公共服務(wù)和公共管理事務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任和管理責(zé)任，不斷提高公共服務(wù)保障水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理水平。3、強(qiáng)化推進(jìn)財(cái)政改革的責(zé)任。按照財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化的要求，全面推行規(guī)范化的部門(mén)預(yù)算改革，加快國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)制度改革，積極推進(jìn)支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度改革，加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，努力保障“保增長(zhǎng)、保穩(wěn)定、保民生”的資金需要，不斷提高財(cái)政資金使用效益。4、強(qiáng)化依法理財(cái)、民主理財(cái)?shù)呢?zé)任。建立完善新增財(cái)政供養(yǎng)人員控制制度，建立健全控制和化解政府債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，建立完整的政府預(yù)算體系，積極推行預(yù)決算公開(kāi)，主動(dòng)接受縣級(jí)人大和社會(huì)各界的監(jiān)督，提高政府預(yù)算和財(cái)政資金管理的完整性和透明度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的法制化、規(guī)范化。

（四）加快推進(jìn)重點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平1、對(duì)35個(gè)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)和31個(gè)旅游名鎮(zhèn)，賦予一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限，使示范鎮(zhèn)在財(cái)政資金使用上享受與縣級(jí)政府相同的權(quán)限，并調(diào)整重點(diǎn)示范鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，建立與其社會(huì)管理權(quán)限相匹配的財(cái)政保障制度，鞏固完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理職能，提高重點(diǎn)鎮(zhèn)自我發(fā)展能力。進(jìn)一步完善35個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)和31個(gè)旅游名鎮(zhèn)的財(cái)政體制和扶持政策。重點(diǎn)鎮(zhèn)所在的各市、縣要進(jìn)一步完善對(duì)重點(diǎn)鎮(zhèn)的扶持機(jī)制，加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)，要積極加強(qiáng)與省、市有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合，加大項(xiàng)目、資金、政策整合力度，支持重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)取得更大成效。2、積極轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能。充實(shí)和強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政政府性資金收集、整理等職能，健全覆蓋鄉(xiāng)村的財(cái)政資金監(jiān)管體系。3、不斷增強(qiáng)就地監(jiān)管、各項(xiàng)惠農(nóng)政策具體執(zhí)行、鄉(xiāng)村公共服務(wù)保障和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的保障能力。縣財(cái)政要完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力保障水平，滿(mǎn)足鄉(xiāng)村公共服務(wù)和公共管理的基本需求。4、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度建設(shè)。健全非稅收入征管制度，加快國(guó)庫(kù)集中支付改革，積極推進(jìn)支農(nóng)資金整合，完善債務(wù)、人員、經(jīng)費(fèi)管理等管理機(jī)制。

（五）提高省級(jí)財(cái)政宏觀調(diào)控管理能力，建立有效監(jiān)管機(jī)制1、建立健全試點(diǎn)縣財(cái)政運(yùn)行監(jiān)控制度和省級(jí)補(bǔ)助資金使用情況跟蹤評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)省財(cái)政對(duì)試點(diǎn)縣財(cái)政工作的檢查與考核，指導(dǎo)、督促縣級(jí)政府科學(xué)理財(cái)、依法理財(cái)，積極推進(jìn)財(cái)政改革，著力解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。2、不斷提高電子政務(wù)水平，完善財(cái)政信息網(wǎng)絡(luò)管理體系，加快“金財(cái)工程”建設(shè)步伐。加大資金投入力度，推廣規(guī)范化的應(yīng)用系統(tǒng)軟件，提高財(cái)政管理的信息化水平，提高工作效率，降低省管縣體制運(yùn)行成本和管理成本。

作者：武永義張茜單位：陜西省財(cái)政科學(xué)研究所