財政稅收體制改革的思考范文

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一、存在的主要問題及成因簡析

“省管縣”作為一項涉及多層面、利益交織的改革，具有復雜性、綜合性、漸進性等特點，從試點情況看，省管縣存在著下述主要問題。

（一）現行行政管理體制在一定程度上制約了“省管縣”的推進與浙江、海南及4個直轄市模式不同，陜西省管縣試點的一項重要內容就是維持現行的行政管理體制不變。從試點情況看，現行行政管理體制不變在一定程度上阻礙了“省管縣”的推進。由于省、市、縣政府間的職能、事權和支出責任未進行實質性的調整和劃分，各級政府在事權和支出范圍上存在交叉、重疊和錯位的現象。實行“省管縣”財政體制改革，無形中從財政上越過市級，客觀上削弱了市級政府對縣級的財政管理權限，不可避免地出現了財政體制與行政管理體制的沖突，使省管縣財政體制改革的整體效益難以充分發揮。雖然目前陜西已經開展了省內單列市的試點，但陜西省內的107個縣區市情況各不相同，通過單列市試點的方法在全省范圍內普遍實現財政體制改革與行政體制改革協同推進的可能性不大。因此，如何依據省情、市情、縣情，因地制宜，進一步深化改革仍有待深入探索。

（二）市對縣的帶動輻射能力減弱作為省管縣改革的參與方，省、市、縣三級政府均為博弈主體，在利益博弈過程中，省、縣獲取正效用，市一級是明顯的利益流出體。改革目的在于獲取正的總效用，而如果省、市、縣這三者關系協調不好的話，有可能存在產生負效應的風險，違背改革的初衷。這三者關系中，最為重要的就是處理好市、縣兩級的關系。實行省管縣試點后，市級在年終平衡資金時給省管縣的資金量明顯減少。部分市在支持縣域經濟發展、社會保障、扶貧開和社會事業發展以及財力性轉移支付等方面對省管縣的支持力度有所減弱。“市管縣”與“省管縣”在體制交集中出現了“斷層”，使一些縣區工程、產業園項目建設“擱淺”，影響了縣域經濟的發展。另一方面，作為當前我國城鄉統籌的中堅力量，實行省管縣后，市級在城鄉統籌過程中的輻射帶動作用受到制約，在一定程度上影響了城鄉統籌的進程。

（三）縣級人均財力水平較低由于陜西各縣區自然環境、資源稟賦、區位條件、經濟發展等方面差異較大，山區縣、農業大縣、資源匱乏縣經濟基礎薄弱，缺乏投資吸引力，民間資金、社會資本不足，金融信貸支持較弱，自身造血功能不強，縣域經濟發展滯后，縣級人均財力水平較低。

（四）省級財力推進改革的承受力有限雄厚的財力是順利推行省管縣的物質基礎，陜西作為一個經濟欠發達省份，長期以來財政實力相對偏弱。近年來，陜西財政收入持續快速增長，但與經濟發達地區相比較仍有很大差距，加之試點對象多為財政困難縣、生態縣和產糧大縣，無疑給省級財政帶來很大壓力。按照目前陜西推行省管縣財政體制改革辦法，市級原來集中省管縣的稅收收入下放縣后，市級財政由此減少的收入由省財政彌補。在目前試點范圍較小的情況下，省級財力尚可承受，如若全面推開，省級財政將無力承擔。

（五）省級財政宏觀調控面臨挑戰根據管理學理論，管理層次與管理幅度呈反比關系，管理層次越多，管理幅度越小，反之亦然。一個有組織的管理層級保持在一定合理的數量有利于信息的上下溝通，提高組織效率。然而，當前我國各省范圍大小不一，管理幅度、半徑存在差異，信息、交通發展水平也參差不齊，有的省份縣級數量高達180多個，這無疑給省級管理能力帶來了巨大的挑戰。陜西省現轄10個省轄市和楊凌農業高新技術產業示范區，有3個縣級市、80個縣和24個市轄區，部分縣交通不便、信息不暢的問題還沒有得到徹底解決。若全面推行省管縣財政體制改革，業務量將成倍增加，將出現省級財政管理半徑急劇擴大、管理幅度過寬、管理難度增大等問題，省級財政管理的“鞭長莫及”可能造成縣級財政管理出現“真空”。

二、幾點啟示

（一）立足省情，因地制宜陜西省省管縣要取得預期效果，必須具備以下幾個條件：一是省級財力及宏觀調控能力。省級財力是決定省管縣是否成功的物質基礎，直接影響省管縣改革的深度及廣度。二是縣域經濟的自身發展能力。省管縣后，縣級作為一個相對獨立的經濟區域被賦予了更大的發展自主權，但自主權并不代表發展能力，省管縣只能解決縣級財政困難，而更為長遠的發展還在于縣級自身發展能力。三是市級財政的財政實力。如果市級財政較強，縣級財政較弱，而應繼續實施市管縣，反之，則應選擇省管縣。陜西在推進和完善省管縣財政體制改革過程中，應立足省情，在統籌城鄉、區域振興等宏觀背景下，綜合考慮省級財政的宏觀調控能力及管理水平、縣級經濟的自身發展能力、同一區域內縣級地理位置、交通、信息、經濟社會發展水平差異等因素，因地制宜地推進改革。

（二）積極穩妥，循序漸進省管縣作為一項具有綜合性、復雜性、漸進性的系統工程，在進一步推進過程中應該以試點中存在的新情況、新問題為切入點，妥善處理各方利益關系，合理確定改革范圍，妥善制定改革“時間表”，不搞“一刀切”，積極穩妥地推進和完善省管縣財政體制改革。

（三）把握重點，完善配套省管縣改革中出現的問題與經濟社會接軌和體制改革中的配套政策不到位有著直接的關系。因此，深化省管縣財政體制改革不僅是財政體制問題，更是綜合性的經濟社會問題，需要統籌規劃、配套推進相關改革，才能取得改革的預期效果。

三、完善“省直管縣”財政體制改革的建議

通過對陜西省省直管縣改革情況分析，我們認為，下一步陜西省省以下財政體制改革應以試點中存在的主要問題為切入點，以省直管縣、重點鎮財政管理體制建設以及進一步厘清政府間事權、財權關系為主要內容，立足省情，采取“財政省直管縣、財政+行政省直管縣、市管縣”三種形式并存的復合改革模式。

（一）立足省情，建立“財政省直管縣、財政+行政省直管縣、市管縣”三種形式并存的復合改革模式1、以建立單列市試點為契機，建立“財政+行政省管縣”的模式。根據《陜西省“十二五”城鎮化發展規劃》，到“十二五”末（2015年），力爭使神木、府谷、靖邊等20個縣撤縣設市或設區。對于符合撤縣設市條件的縣，逐步下放財政、人事、計劃、審批等權利直接到縣進行試點，這樣一方面解決體制改革不配套的問題，增強縣級行政自主能力。另一方面，通過制度安排鼓勵經濟較發達、具有較強區域輻射力的試點市支持周邊縣的發展，將撤縣設市、省管縣與統籌城鄉、加快城鎮化建設有機融合起來。2、對已經實行財政省管縣試點的縣，維持現狀不變，并不斷完善改革措施。根據省級財力水平，繼續加大對財政困難縣、產糧大縣、農業大縣的支持力度。3、對既不符合撤縣設市條件又不符合財政省管縣改革條件的的縣，在一定時間段內，可以繼續實行市管縣。

（二）理順政府間財政分配關系，規范省、市、縣政府間事權、財權劃分當前我國各級政府間事權劃分不清是影響財政體制改革的重要因素。因此，應在中央與地方政府事權和支出責任規范的基礎上，按照成本效率、收益范圍和激勵相容等原則，明確劃分地方各級政府間的事權和支出范圍，力爭在義務教育、公共衛生、社會保障等領域支出責任劃分方面盡快取得進展。同時，完善省對下轉移支付制度。1、充分調動省、市、縣等各級財政部門的積極性，建立起市級利益保障與其支出責任掛鉤的機制。按照財力與事權相匹配的原則，根據改革后省級支出責任增加，市級不承擔或只承擔少量“省管縣”有關支出責任和中省項目資金配套責任的實際情況，修訂原省管縣改革實施辦法，調整對市級下放收入由省級財政予以彌補的政策。2、在基本維持既得利益的情況下，對省與市縣的收入劃分進行微調。積極探索市級原來集中的縣級稅收收入全部下放縣級，市級不再集中縣級財力，不參與分享省管縣收入。同時，統一全省縣級收入劃分體制，省財政直接確定各項稅收收入和有關非稅收入省與省管縣（市）的劃分方式、分享范圍和比例。3、完善省對下轉移支付制度。一是清理、整合和壓縮專項轉移支付，擴大均衡性轉移支付。二是進一步改進省對市縣的均衡性轉移支付辦法，繼續完善縣級基本財力保障機制，根據縣級支出責任、實際支出需求、行政和公共服務成本差異、可用財力狀況等，加大對財力薄弱的縣的轉移支付力度。

（三）強化縣級責任，推動縣域經濟發展1、強化自力更生、自我發展的責任。因地制宜，合理配置財政資源，積極整合中、省專項資金，不斷創新財政政策，充分發揮財政資金和財稅政策的杠桿作用，全力支持縣域經濟發展，壯大縣域經濟財政實力。2、強化公共服務和公共管理責任。具體承擔本地區行政、政法、“三農”、教育、社保、衛生、環保等公共服務和公共管理事務，并承擔相應的支出責任和管理責任，不斷提高公共服務保障水平和經濟社會事務管理水平。3、強化推進財政改革的責任。按照財政管理科學化、精細化的要求，全面推行規范化的部門預算改革，加快國庫集中支付、政府采購制度改革，積極推進支出績效評價制度改革，加大財政支出結構調整力度，努力保障“保增長、保穩定、保民生”的資金需要，不斷提高財政資金使用效益。4、強化依法理財、民主理財的責任。建立完善新增財政供養人員控制制度，建立健全控制和化解政府債務的長效機制，建立完整的政府預算體系，積極推行預決算公開，主動接受縣級人大和社會各界的監督，提高政府預算和財政資金管理的完整性和透明度，實現財政管理的法制化、規范化。

（四）加快推進重點鎮財政體制改革，提高鄉鎮財政管理水平1、對35個重點示范鎮和31個旅游名鎮，賦予一定的經濟發展和社會事務管理權限，使示范鎮在財政資金使用上享受與縣級政府相同的權限，并調整重點示范鎮財政管理體制，建立與其社會管理權限相匹配的財政保障制度，鞏固完善鄉鎮財政所管理職能，提高重點鎮自我發展能力。進一步完善35個重點鎮和31個旅游名鎮的財政體制和扶持政策。重點鎮所在的各市、縣要進一步完善對重點鎮的扶持機制，加大財力性轉移支付力度。同時，要積極加強與省、市有關部門的協調與配合，加大項目、資金、政策整合力度，支持重點鎮建設取得更大成效。2、積極轉變鄉鎮財政職能。充實和強化鄉鎮財政政府性資金收集、整理等職能，健全覆蓋鄉村的財政資金監管體系。3、不斷增強就地監管、各項惠農政策具體執行、鄉村公共服務保障和基礎數據信息提高鄉鎮財政的保障能力。縣財政要完善對鄉鎮的轉移支付制度，加大對困難鄉鎮的轉移支付力度，提高鄉鎮財力保障水平，滿足鄉村公共服務和公共管理的基本需求。4、加強鄉鎮財政制度建設。健全非稅收入征管制度，加快國庫集中支付改革，積極推進支農資金整合，完善債務、人員、經費管理等管理機制。

（五）提高省級財政宏觀調控管理能力，建立有效監管機制1、建立健全試點縣財政運行監控制度和省級補助資金使用情況跟蹤評價制度，加強省財政對試點縣財政工作的檢查與考核，指導、督促縣級政府科學理財、依法理財，積極推進財政改革，著力解決縣鄉財政困難。2、不斷提高電子政務水平，完善財政信息網絡管理體系，加快“金財工程”建設步伐。加大資金投入力度，推廣規范化的應用系統軟件，提高財政管理的信息化水平，提高工作效率，降低省管縣體制運行成本和管理成本。

作者：武永義張茜單位：陜西省財政科學研究所