學前教育財政投入地區差異探析范文

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［提要］利用泰爾指數對地方政府學前教育財政投入地區差異問題進行測度，并從制度安排角度探討問題成因，研究發現：我國學前教育經費地區差異問題凸顯，地方政府財力不均以及轉移制度不規范是造成地區差異的主要原因。基于此，應通過合理劃分政府間學前教育支出責任、改革中央轉移支付方式、完善對民辦學前教育的財政支持政策，以及制定吸引社會資金投入學前教育的財稅優惠政策等措施，促進學前教育公平發展。

關鍵詞：泰爾指數；學前教育；財政投入

學前教育投入的地區差異一直是社會關注的熱點問題，2010年以來，我國政府一再提出要重點支持中西部農村地區和東部困難地區以及農村幼兒園，以縮小地區差異。那么，目前學前教育財政投入地區差異現狀如何，近年來我國政府對中西部貧困地區的重點投入有沒有起到促進學前教育均衡發展的作用？本文通過測算省際學前教育生均經費的泰爾指數，并對其進行了靜態和動態分解，對我國當前學前教育財政投入地區差異進行全面的探討。

一、學前教育財政投入地區差異測度

（一）泰爾指數及其分解公式。泰爾指數是一個衡量投入差異程度的重要指標，利用泰爾指數不僅可以將學前教育投入的地區差異按地域結構進行多層次分解，而且泰爾指數對兩端投入水平的變化更為敏感，與基尼系數相比，泰爾指數還可將其總體差異分解為組內差異與組間差異，從而更為全面地分析區域差異，估算公式如下：可進一步將泰爾指數分解為東、中、西部三個組成部分，分解公式如下：其中，m=1，2，3；N1=11，N2＝8，N3＝12，ei表示第i個地區生均學前教育經費投入，e表示全國學前教育生均經費投入，ea用表示a區域學前教育生均教育經費投入。泰爾指數組內差異和組間差異分解公式如下:TW和TB分別表示組內差異和組間差異。

（二）學前教育經費投入泰爾指數測算與分析。從學前教育生均支出泰爾系數的變動趨勢可見，我國學前教育的省際差異在逐步縮小，尤其是第一期學前教育三年行動計劃期間，泰爾指數明顯下降，從2010年的0.2364降至2013年的0.2058。可見，近年來政府對學前教育投入的增加尤其是對西部地區的重點投入起到了一定的縮小地區差異的效果。（圖1）從組內和組間差異來看，東、中、西部區域內部的差異遠高于區域之間的差異。東、中、西部區域之間差異2010年之后有明顯縮小，但東、中、西部區域內部差異近年來并沒有明顯變化。這種變化與我國近年來政府對學前教育的投入政策密切相關，2011年學前教育三年行動計劃實施以來，中央投入大量財力重點支持中西部地區發展學前教育，中西部地區學前教育總體投入水平有了較快增長，學前教育生均經費水平與東部地區差距在逐步縮小。尤其是西部地區由于人口規模相對較小，適齡兒童人數遠小于東部和中部地區，因此中央對西部地區總體投入的增加反映在生均經費上更為明顯，2009年以后東、西部地區學前教育生均經費平均水平的差距明顯縮小，部分年份西部地區學前教育平均生均經費水平甚至超過了中部地區。與組間差異的明顯縮小相對，學前教育生均預算內經費泰爾系數的組內差異持續擴大如圖2所示。相對而言，組內差異中東部省份組內差異較大，高于中西部地區，且近年來呈上升趨勢。西部地區組內差異次之，且2011年以來有所下降。中部地區組內差異最小。可見，近年來政府對學前教育投入的增加，對于緩解中西部地區與東部地區之間的差異起到了較好的作用，但對于東中西部區域內部各省之間的投入差異的縮小并未起到太大作用。東部省市區域內部投入水平差異十分明顯，近年來不僅未能縮小，反而在持續擴大，導致東部地區區域內部投入差異在整體泰爾系數中貢獻率最高。中部地區雖然整體水平遠低于東部地區，但區域內部省份之間的差異較小。（圖2）

二、學前教育財政資源分布不均衡的成因

按照制度經濟學的觀點，制度安排決定了制度的運行效果，從制度角度分析現行“以縣為主”的投入體制對我國學前教育財政資源配置公平性的影響，可以更為深刻的探討問題的成因。

（一）地方自有財力差異。以縣為主的投入體制下，地方自有財力差異是造成學前教育財政投入地區差異的主要原因。學前教育三年行動計劃實施以來，雖然中央政府各項政策文件中都要求地方增加學前教育投入，但由于沒有相應的標準與約束，地方自有財力差異依然是學前教育的投入差異的決定因素，財力差異也進一步影響了地方政府對學前教育投入的努力程度。尤其是東部地區內部，地方財力和投入意愿差別很大，導致區域內部投入水平差異凸顯。如北京、上海地區，財力雄厚，地方政府歷來對學前教育發展又十分重視，對學前教育的投入基數大、增速快，地方政府對學前教育財政投入的增長速度高于家庭的投入增速。而同屬東部地區的河北、江蘇等省份卻與之相反，地方政府對學前教育財政投入的增長速度遠低于家庭的投入增速。

（二）轉移支付制度不規范。分級分稅的預算管理體制下，地方自有財力差異如果能夠通過規范的轉移支付制度調節，亦能實現較好的均等化目標。但從整體效果來看，學前教育領域轉移支付未能真正起到均衡地區自有財力差異的作用。首先，2010年開始中央政府通過各種專項轉移支付的形式，投入大量資金重點支持欠發達地區學前教育發展，就公平效果而言，中央專項資金的確發揮了一定的作用，一定程度上縮小省際學前教育財政投入差異和中西部地區與東部地區的組間差異。由于中央轉移支付主要針對中西部農村地區投入，因此對于中西部地區與東部地區之間的整體差異有明顯縮小作用，但區域內部尤其是東部地區各省份之間的投入依然依賴于地方財政投入，區域內差異并未明顯縮小；其次，中央學前教育財政專項資金對地方政府尤其是財力薄弱地區地方財政投入的引導作用不明顯。一是中央要求的地方配套資金，財力薄弱地區無力配套導致中央財政資金的效果未充分發揮；二是投入軟約束下，財力雄厚的地區地方學前教育財政投入水平大幅增加，財力薄弱地區依然投入較少，地區差異依然嚴重。

三、促進學前教育公共資源均衡配置的財政政策建議

（一）合理劃分政府間學前教育支出責任。學前教育公共支出責任在各級政府間進行合理劃分是促進學前教育公共資源均衡配置的制度前提。按照事權與支出責任相適應的要求，縣級政府是學前教育事權的責任主體，相應地也是學前教育支出責任主體，即縣級政府必須將學前教育納入財政預算，但這并不等于納入縣級財政預算的學前教育經費均來自縣級政府本級的自有財力。若完全由縣本級自有財力承擔全部學前教育的公共成本，學前教育空間外部性會導致縣級財政支出的激勵不足。且就現實而言，縣級財政普遍困難，且義務教育剛性支出較大，沒有能力承擔學前教育發展所需公共經費。因此，必須構建合理的學前教育成本分擔機制，確定中央、省和縣級政府的學前教育支出責任。

（二）改變中央學前教育專項轉移支付方式。中央財政對學前教育的各類專項轉移支付應達到兩個目標：一是縮小學前教育發展水平的地區差異；二是引導地方政府增加學前教育的財政投入。但從實施效果來看，中央專項補助公平效果有限，引導作用不顯著，使用效率不高。因此，中央對學前教育的財政支持政策應在促進教育公平的基礎上，以目標和績效為導向，充分激勵和引導地方政府大力發展學前教育。中央政府可以借鑒美國聯邦政府的做法，通過學前教育專向轉移支付支持全國學前教育發展，以促進學前教育公平、激勵地方政府增加學前教育投入，并引導地方政府發展學前教育符合中央的政策要求。

（三）完善對民辦學前教育財政支持政策。目前，我國民辦幼兒園數量和在園幼兒數占較大比重，如果財政投入僅涵蓋公辦幼兒園，那么政府在學前教育成本中的整體分擔比例將十分有限。結合我國目前民辦學前教育發展狀況，民辦幼兒園應按照其定位與作用進行區分。對于高端幼兒園，政府承擔監管責任的同時通過稅收優惠政策引導其發展方向。對于滿足居民基本入園需求的普惠性民辦幼兒園，不僅應繼續完善稅收優惠政策，還應加大財政對普惠性民辦幼兒園的投入力度，分擔普惠性民辦幼兒園的部分運營成本。

（四）制定吸引社會資金投入學前教育的財稅優惠政策。通過吸納社會資金投入學前教育，不僅可以緩解政府財力不足問題，而且能夠提高社會對學前教育重視和關注程度，有助于學前教育整體質量的提升。目前，我國學前教育資金來源渠道單一，社會對學前教育投入十分有限，因此需拓寬學前教育經費的資金來源，鼓勵社會資金投入學前教育領域。首先，應制定財政優惠政策引導和鼓勵社會資金對學前教育機構或貧困地區學前教育事業捐贈；其次，可逐步吸納社會資金建立貧困家庭幼兒助學基金。此外，還可以通過發行公債和教育彩票等形式吸引社會資金投入學前教育。國外很多國家都通過發行教育彩票的方式吸納社會閑散資金支持學前教育事業的發展。因此，可以借鑒我國已有的福利彩票運作方式，通過發行教育彩票籌集閑散資金，用于支持農村欠發達地區學前教育事業發展。

參考文獻：

［1］秦金亮.多元需求條件下辦人民滿意的學前教育政策旨趣［J］.教育發展研究，2017（2）.

［2］龐麗娟，范明麗.“省級統籌，以縣為主”完善我國學前教育管理體制［J］.教育研究，2013（10）.

［3］宋映泉.不同類型幼兒園辦學經費中地方政府分擔比例及投入差異———基于3省25縣的微觀數據［J］.教育發展研究，2011（17）.

［4］李祥云，徐曉.學前教育經費投入水平的地區差異與成因［J］.財經理論與實踐，2014（6）.

作者：徐曉 單位：河南財經政法大學