投資項目績效審計現(xiàn)狀分析范文

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[摘要]

地方政府投資項目作為一種公共產(chǎn)品，其能否真實滿足公眾需求，其經(jīng)濟性、效率性、效益性如何直接關(guān)乎廣大公眾的利益。當(dāng)前我國地方政府投資項目績效審計存在法律法規(guī)不完善、缺乏有效的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)及體系、審計責(zé)任問責(zé)制度尚未真正落實等問題。因此，必須完善我國地方政府投資項目績效審計實現(xiàn)機制。

[關(guān)鍵詞]

地方政府投資項目；績效審計；實現(xiàn)機制

地方政府投資項目作為一種公共產(chǎn)品，其建設(shè)資金主要依靠地方政府財政，換言之就是地方政府用納稅人的錢來提供公眾的需求，但僅靠市場機制又無法充分提供的公共產(chǎn)品。近年來，政府投資項目中出現(xiàn)了一些問題，各地政府紛紛提出諸如規(guī)范政府投資行為、建立責(zé)任政府、強化政府投資監(jiān)督機制、提高政府投資效益等措施來應(yīng)對，而實現(xiàn)上述各種措施的必要途徑就是要對政府投資項目加強科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目冃徲嫻ぷ鳌?/p>

一、我國地方政府投資項目的現(xiàn)狀及對其進行績效審計中存在問題的實證分析

（一）我國地方政府投資項目的現(xiàn)狀

近年來，國家為拉動經(jīng)濟發(fā)展，擴大內(nèi)需，采取了積極的財政政策，這也為地方政府投資項目建設(shè)提供了更大的的平臺與空間。按照“十三五”規(guī)劃中的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略分析，在未來幾年甚至更長時間內(nèi)，地方政府投資項目將是國家經(jīng)濟發(fā)展布局中的重要一環(huán)，其也必將成為未來政府財政支出的重要組成部分。筆者通過對國內(nèi)多項重大地方政府投資項目的績效進行比照分析后發(fā)現(xiàn)，我國雖然在地方政府投資項目與相關(guān)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了跨越式的突破，但其中存在的諸多問題也直接影響了項目的績效。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：投融資體制改革進程緩慢；項目決策審批也不盡科學(xué)，政府投資項目易淪為“形象工程”或“政績工程”；質(zhì)量管理現(xiàn)狀堪憂；項目完成后其經(jīng)濟性、效率性、效果性距預(yù)期較遠(yuǎn)。

（二）當(dāng)前地方政府投資項目績效審計中存在的問題

實證分析當(dāng)前地方政府投資項目在促進我國經(jīng)濟發(fā)展、改善民生方面發(fā)揮著異常重要的作用。同時因其投資金額巨大，其績效如何也直接影響了公共財政資金使用的有效性。筆者通過對諸多項目的實證分析發(fā)現(xiàn)如下問題制約了我國對地方政府投資項目實施有效的績效審計。

1.法律法規(guī)不完善，目前尚未出臺一部專門的政府績效審計法。依法治國的前提是有法可依，因此，有效開展地方政府投資項目的績效審計的前提是要有一部完全針對地方政府投資項目績效審計的法律法規(guī)，但目前我國尚未出臺一部專門的地方政府績效審計法，而相關(guān)法律法規(guī)的缺失也導(dǎo)致了審計機關(guān)無法有效界定地方政府投資項目的審計范圍。

2.缺乏有效的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)及體系。對地方政府投資項目進行績效審計，審計什么、如何審計是個問題。而造成這一問題的關(guān)鍵就在于我們尚缺乏一套合理的、科學(xué)的并能有效適用于各種項目的績效審計標(biāo)準(zhǔn)體系。在缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，所謂的績效審計必然缺乏公信力，進而影響到審計結(jié)論的可信度。

3.審計時間相對滯后，審計責(zé)任問責(zé)制度尚未真正落實。目前，審計機關(guān)針對地方政府投資項目的績效審計往往是“事后審計”。如此一來，即使審計出了問題，但項目造成的經(jīng)濟損失、形成不良的社會影響已很難挽回。同時，當(dāng)前對于如何有效挽回國有資產(chǎn)的損失，如何對相關(guān)責(zé)任人進行行政問責(zé)都還缺乏相應(yīng)的制度保障。

4.審計結(jié)果公告制度貫徹落實不足。雖然《中華人民共和國審計法》第三十六條明確規(guī)定:“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果。”但“可以”這一詞并不帶有強制性，而這一非強制性的規(guī)定也給地方政府與審計機關(guān)預(yù)留了可操作空間，使得地方政府投資項目績效審計結(jié)果公告制度至今執(zhí)行仍不到位。

二、當(dāng)前對地方政府投資項目進行績效審計的障礙分析

（一）“行政模式”的政府審計體制使得審計部門的獨立性難以得到保障。審計機關(guān)的獨立性是審計結(jié)果能否保證真實性的必要條件。目前，雖然我國從法律上賦予了審計機關(guān)的獨立性，但是，反映在具體審計實踐中，審計機關(guān)的獨立性仍然難以切實保證。而審計機關(guān)獨立性的缺失也必然導(dǎo)致審計機關(guān)在對地方政府投資項目進行績效審計中瞻前顧后，審計結(jié)果也難以保證真實有效。

（二）地方政府投資項目績效審計與經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)合尚不緊密。《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》中雖然指出，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任職期間應(yīng)對其所在企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實性、合法性和效益性以及有關(guān)經(jīng)濟活動負(fù)責(zé)，但是具體到如何負(fù)責(zé)、應(yīng)負(fù)何責(zé)等都未有說明。因此，目前對地方政府投資項目審計的重點還是放在經(jīng)濟責(zé)任審計上，績效審計還未能與經(jīng)濟責(zé)任審計實現(xiàn)有效對接。

（三）針對地方政府投資項目績效不良的問責(zé)與改進機制尚不完善。近年來，無效政府投資項目屢屢出現(xiàn)，諸如新橋坍塌、“鬼城”、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象已引起廣泛關(guān)注，十八屆四中全會所提出的“重大決策事項終身負(fù)責(zé)制”亦體現(xiàn)出對這一現(xiàn)象的隱憂。

三、完善我國地方政府投資項目績效審計實現(xiàn)機制的政策建議

（一）保證審計機關(guān)的獨立性。正如英國學(xué)者艾彌爾·沃爾夫所言“審計的概念與獨立性的概念，如同一枚硬幣的正反兩面”。由此可見，審計機關(guān)沒有了獨立性也就沒有了靈魂，那么其所實施的績效審計也必然徒有其名。要提升審計機關(guān)的獨立性，必須進行制度創(chuàng)新，例如，可效仿司法體系改革的模式，實施地方黨委與上級機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)、雙重備案。也可試行“雙軌制”，即建立分屬于人大與地方政府的審計機關(guān)，重新分配審計范圍并實施相互監(jiān)督。

（二）健全地方政府投資項目績效審計應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)。“工欲善其事，必先利其器”，因此，有效實施政府投資項目績效審計的前提是建立一套科學(xué)、合理、易用的評價標(biāo)準(zhǔn)與評價指標(biāo)體系。績效審計標(biāo)準(zhǔn)是政府審計人員審計地方政府投資項目時使用的規(guī)矩或規(guī)范，其不僅僅要滿足必要的“3E”標(biāo)準(zhǔn)，同時，針對不同功能、不同效用的地方政府投資項目，更要設(shè)定具有針對性的評價標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，地方政府投資項目績效審計中應(yīng)遵循如下一些標(biāo)準(zhǔn)。一是真實合法性標(biāo)準(zhǔn)。所謂真實合法性標(biāo)準(zhǔn)就是指源于相關(guān)法律、政策的一些標(biāo)準(zhǔn)化工作的原則及統(tǒng)一規(guī)定。二是“3E”標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟性、效率性、效果性標(biāo)準(zhǔn)。這也是對地方政府投資項目進行績效審計的重點。三是安全性標(biāo)準(zhǔn)。安全問題是地方政府投資項目所要注意的第一問題。公共產(chǎn)品若缺失安全性，不但會損害政府部門的公信力，同時政府投資項目其他標(biāo)準(zhǔn)的實施效果也無從談起。因此，為了滿足社會公眾的安全性需求，地方政府投資項目績效審計應(yīng)從其安全性和風(fēng)險管理審計入手并貫穿績效審計始終。四是公眾滿意度標(biāo)準(zhǔn)。判斷一項政府投資項目績效的重要標(biāo)準(zhǔn)就是其能否可以實現(xiàn)公共利益，滿足公眾需求也是地方政府投資項目建設(shè)的初衷。因此，我們在審計、評估地方政府投資項目的績效時一定要將其提供的公共服務(wù)質(zhì)量、實現(xiàn)的社會福利效果等都涵蓋其中。

（三）加強政府投資項目績效審計相關(guān)法規(guī)和工作規(guī)范的制定。依法治國是我國的基本國策，若要做好地方政府投資項目的績效審計就必須有法可依。因此，為實現(xiàn)對地方政府投資項目的績效審計，必須針對我國政府投資項目發(fā)展現(xiàn)狀，并結(jié)合國外發(fā)達(dá)國家先進經(jīng)驗制定出與我國經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的《地方政府績效審計法》《政府投資項目績效審計條例》以及制定出和地方政府投資項目績效審計相關(guān)的指標(biāo)體系等，為地方政府投資項目績效審計提供法律保障。

（四）深化全過程跟蹤審計。我國地方政府投資項目的生命周期包括了從投資決策一直到項目審計和建設(shè)及運營等一系列相關(guān)階段。因此，在對其進行績效審計時要根據(jù)工程項目的生命周期以及地方政府投資運營的不同階段進行由前期績效審計、中期績效審計和后期績效審計組成的全過程跟蹤審計。

（五）強化政府投資項目績效不良問責(zé)及改進機制。通過推行地方政府投資績效問責(zé)制，實現(xiàn)行政問責(zé)與審計監(jiān)督的有機結(jié)合，堅持有責(zé)必問、權(quán)責(zé)相符、失責(zé)必究的原則，為加快建設(shè)責(zé)任政府提供審計保障。同時要注重地方政府投資審計的問責(zé)效果。通過投資績效審計問責(zé)，避免投資項目中存在的形象工程、人浮于事、績效不良、損失浪費等問題，通過審計與問責(zé)提升地方政府投資項目績效，并借此推動我國社會主義民主與法制建設(shè)。

（六）推進績效審計結(jié)果公告制度。“公開是限制行政的一種手段，陽光是最好的消毒劑。”審計機關(guān)或上級政府部門可通過在具有影響力的報刊、門戶網(wǎng)站或者審計機關(guān)網(wǎng)站上公眾關(guān)注度高的或規(guī)模巨大的項目績效審計結(jié)果，提高審計機關(guān)的影響力，吸引公眾對績效審計的關(guān)注，并引導(dǎo)公眾積極參與到績效審計中來，發(fā)揮社會與公眾的監(jiān)督功能，提升地方政府投資項目績效審計的實效性。

（七）加大公眾及第三方機構(gòu)對政府投資項目績效審計結(jié)果的再評估。公眾及第三方機構(gòu)參與政府投資項目績效審計結(jié)果的再評估有助于審計機關(guān)壓力機制建設(shè)，倒逼審計機關(guān)更為公正、客觀地實施績效審計。中央政府可通過頂層設(shè)計進行體制創(chuàng)新，加大公眾及第三方參與評估力度，確保績效審計結(jié)果的公平與公正。

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作者：柏潔 單位：哈密地委黨校