投資項目績效審計現狀分析范文

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[摘要]

地方政府投資項目作為一種公共產品，其能否真實滿足公眾需求，其經濟性、效率性、效益性如何直接關乎廣大公眾的利益。當前我國地方政府投資項目績效審計存在法律法規不完善、缺乏有效的績效審計評價標準及體系、審計責任問責制度尚未真正落實等問題。因此，必須完善我國地方政府投資項目績效審計實現機制。

[關鍵詞]

地方政府投資項目；績效審計；實現機制

地方政府投資項目作為一種公共產品，其建設資金主要依靠地方政府財政，換言之就是地方政府用納稅人的錢來提供公眾的需求，但僅靠市場機制又無法充分提供的公共產品。近年來，政府投資項目中出現了一些問題，各地政府紛紛提出諸如規范政府投資行為、建立責任政府、強化政府投資監督機制、提高政府投資效益等措施來應對，而實現上述各種措施的必要途徑就是要對政府投資項目加強科學嚴謹的績效審計工作。

一、我國地方政府投資項目的現狀及對其進行績效審計中存在問題的實證分析

（一）我國地方政府投資項目的現狀

近年來，國家為拉動經濟發展，擴大內需，采取了積極的財政政策，這也為地方政府投資項目建設提供了更大的的平臺與空間。按照“十三五”規劃中的經濟發展戰略分析，在未來幾年甚至更長時間內，地方政府投資項目將是國家經濟發展布局中的重要一環，其也必將成為未來政府財政支出的重要組成部分。筆者通過對國內多項重大地方政府投資項目的績效進行比照分析后發現，我國雖然在地方政府投資項目與相關領域實現了跨越式的突破，但其中存在的諸多問題也直接影響了項目的績效。這些問題主要表現在以下幾個方面：投融資體制改革進程緩慢；項目決策審批也不盡科學，政府投資項目易淪為“形象工程”或“政績工程”；質量管理現狀堪憂；項目完成后其經濟性、效率性、效果性距預期較遠。

（二）當前地方政府投資項目績效審計中存在的問題

實證分析當前地方政府投資項目在促進我國經濟發展、改善民生方面發揮著異常重要的作用。同時因其投資金額巨大，其績效如何也直接影響了公共財政資金使用的有效性。筆者通過對諸多項目的實證分析發現如下問題制約了我國對地方政府投資項目實施有效的績效審計。

1.法律法規不完善，目前尚未出臺一部專門的政府績效審計法。依法治國的前提是有法可依，因此，有效開展地方政府投資項目的績效審計的前提是要有一部完全針對地方政府投資項目績效審計的法律法規，但目前我國尚未出臺一部專門的地方政府績效審計法，而相關法律法規的缺失也導致了審計機關無法有效界定地方政府投資項目的審計范圍。

2.缺乏有效的績效審計評價標準及體系。對地方政府投資項目進行績效審計，審計什么、如何審計是個問題。而造成這一問題的關鍵就在于我們尚缺乏一套合理的、科學的并能有效適用于各種項目的績效審計標準體系。在缺乏統一標準的情況下，所謂的績效審計必然缺乏公信力，進而影響到審計結論的可信度。

3.審計時間相對滯后，審計責任問責制度尚未真正落實。目前，審計機關針對地方政府投資項目的績效審計往往是“事后審計”。如此一來，即使審計出了問題，但項目造成的經濟損失、形成不良的社會影響已很難挽回。同時，當前對于如何有效挽回國有資產的損失，如何對相關責任人進行行政問責都還缺乏相應的制度保障。

4.審計結果公告制度貫徹落實不足。雖然《中華人民共和國審計法》第三十六條明確規定:“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果。”但“可以”這一詞并不帶有強制性，而這一非強制性的規定也給地方政府與審計機關預留了可操作空間，使得地方政府投資項目績效審計結果公告制度至今執行仍不到位。

二、當前對地方政府投資項目進行績效審計的障礙分析

（一）“行政模式”的政府審計體制使得審計部門的獨立性難以得到保障。審計機關的獨立性是審計結果能否保證真實性的必要條件。目前，雖然我國從法律上賦予了審計機關的獨立性，但是，反映在具體審計實踐中，審計機關的獨立性仍然難以切實保證。而審計機關獨立性的缺失也必然導致審計機關在對地方政府投資項目進行績效審計中瞻前顧后，審計結果也難以保證真實有效。

（二）地方政府投資項目績效審計與經濟責任審計結合尚不緊密。《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》中雖然指出，企業領導人任職期間應對其所在企業資產、負債、損益的真實性、合法性和效益性以及有關經濟活動負責，但是具體到如何負責、應負何責等都未有說明。因此，目前對地方政府投資項目審計的重點還是放在經濟責任審計上，績效審計還未能與經濟責任審計實現有效對接。

（三）針對地方政府投資項目績效不良的問責與改進機制尚不完善。近年來，無效政府投資項目屢屢出現，諸如新橋坍塌、“鬼城”、重復建設等現象已引起廣泛關注，十八屆四中全會所提出的“重大決策事項終身負責制”亦體現出對這一現象的隱憂。

三、完善我國地方政府投資項目績效審計實現機制的政策建議

（一）保證審計機關的獨立性。正如英國學者艾彌爾·沃爾夫所言“審計的概念與獨立性的概念，如同一枚硬幣的正反兩面”。由此可見，審計機關沒有了獨立性也就沒有了靈魂，那么其所實施的績效審計也必然徒有其名。要提升審計機關的獨立性，必須進行制度創新，例如，可效仿司法體系改革的模式，實施地方黨委與上級機關的雙重領導、雙重備案。也可試行“雙軌制”，即建立分屬于人大與地方政府的審計機關，重新分配審計范圍并實施相互監督。

（二）健全地方政府投資項目績效審計應遵循的標準。“工欲善其事，必先利其器”，因此，有效實施政府投資項目績效審計的前提是建立一套科學、合理、易用的評價標準與評價指標體系。績效審計標準是政府審計人員審計地方政府投資項目時使用的規矩或規范，其不僅僅要滿足必要的“3E”標準，同時，針對不同功能、不同效用的地方政府投資項目，更要設定具有針對性的評價標準。筆者認為，地方政府投資項目績效審計中應遵循如下一些標準。一是真實合法性標準。所謂真實合法性標準就是指源于相關法律、政策的一些標準化工作的原則及統一規定。二是“3E”標準，即經濟性、效率性、效果性標準。這也是對地方政府投資項目進行績效審計的重點。三是安全性標準。安全問題是地方政府投資項目所要注意的第一問題。公共產品若缺失安全性，不但會損害政府部門的公信力，同時政府投資項目其他標準的實施效果也無從談起。因此，為了滿足社會公眾的安全性需求，地方政府投資項目績效審計應從其安全性和風險管理審計入手并貫穿績效審計始終。四是公眾滿意度標準。判斷一項政府投資項目績效的重要標準就是其能否可以實現公共利益，滿足公眾需求也是地方政府投資項目建設的初衷。因此，我們在審計、評估地方政府投資項目的績效時一定要將其提供的公共服務質量、實現的社會福利效果等都涵蓋其中。

（三）加強政府投資項目績效審計相關法規和工作規范的制定。依法治國是我國的基本國策，若要做好地方政府投資項目的績效審計就必須有法可依。因此，為實現對地方政府投資項目的績效審計，必須針對我國政府投資項目發展現狀，并結合國外發達國家先進經驗制定出與我國經濟發展相適應的《地方政府績效審計法》《政府投資項目績效審計條例》以及制定出和地方政府投資項目績效審計相關的指標體系等，為地方政府投資項目績效審計提供法律保障。

（四）深化全過程跟蹤審計。我國地方政府投資項目的生命周期包括了從投資決策一直到項目審計和建設及運營等一系列相關階段。因此，在對其進行績效審計時要根據工程項目的生命周期以及地方政府投資運營的不同階段進行由前期績效審計、中期績效審計和后期績效審計組成的全過程跟蹤審計。

（五）強化政府投資項目績效不良問責及改進機制。通過推行地方政府投資績效問責制，實現行政問責與審計監督的有機結合，堅持有責必問、權責相符、失責必究的原則，為加快建設責任政府提供審計保障。同時要注重地方政府投資審計的問責效果。通過投資績效審計問責，避免投資項目中存在的形象工程、人浮于事、績效不良、損失浪費等問題，通過審計與問責提升地方政府投資項目績效，并借此推動我國社會主義民主與法制建設。

（六）推進績效審計結果公告制度。“公開是限制行政的一種手段，陽光是最好的消毒劑。”審計機關或上級政府部門可通過在具有影響力的報刊、門戶網站或者審計機關網站上公眾關注度高的或規模巨大的項目績效審計結果，提高審計機關的影響力，吸引公眾對績效審計的關注，并引導公眾積極參與到績效審計中來，發揮社會與公眾的監督功能，提升地方政府投資項目績效審計的實效性。

（七）加大公眾及第三方機構對政府投資項目績效審計結果的再評估。公眾及第三方機構參與政府投資項目績效審計結果的再評估有助于審計機關壓力機制建設，倒逼審計機關更為公正、客觀地實施績效審計。中央政府可通過頂層設計進行體制創新，加大公眾及第三方參與評估力度，確保績效審計結果的公平與公正。

[參考文獻]

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作者：柏潔 單位：哈密地委黨校