環境政策協同審計現實困境及突破范文

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【摘要】環境政策直接關乎生態文明建設成果，環境政策審計的價值在于“糾偏”，是規約環境政策制定與實施、提升環境治理質量的重要途徑。環境問題與環境政策的新變化要求環境政策審計協同模式的出現，但現階段環境政策與環境政策審計之間呈現“分離”狀態，比如政策主體與審計監督之間、政策手段與審計評價之間、政策過程與審計控制之間、政策路徑與審計反饋之間都缺乏契合性。因此，加強環境政策協同審計勢在必行。要從健全多元主體聯合監督、制定審計標準與方法、生命全周期控制、構建網絡化審計等多個方面進行完善，從而更好地實現審計價值，提升環境政策質量。

【關鍵詞】環境政策；審計；協同

新公共管理與環境治理的興起使得環境政策審計應運而生，成為經濟責任審計的重要補充。環境政策審計是政府審計機關對環保法律法規、污染治理政策、環境治理制度和機制執行與落實情況的一種監督方式，旨在加強環境治理，提升環境質量，保障社會整體福祉與公共利益。［1］客觀上來說，中國環境政策審計已初見成效，但仍處于起步階段，因此其合理性與科學性有待提高，也亟須建立與現代化國家治理體系相適應的環境政策審計框架，以更好地發揮審計價值，促進可持續發展。

一、環境政策審計及作用機理

（一）環境政策審計環境政策服務于國家治理目標，是政府進行公共管理、解決環境問題的創新技術工具。政府、非政府組織、企業等都可以成為環境政策的主體，都能夠在環境政策落實與實施方面起到重要作用。各具特色的多元主體采取多維度、差異化的手段作用于環境政策的整個實施過程，從事前、事中、事后三個視角對環境問題及其處理進行全程掌控。同時，多元化的政策主體也使得環境政策實施路徑呈網絡狀分布，科學有效的環境政策是多方通力合作的過程與結果。各政策主體之間的協同合作是保障環境政策反映時代與社會需要的重要基礎，也是提升環境政策本身及實施質量的有效途徑。環境政策審計的價值在于“糾偏”。在環境政策生成方面，環境政策的制定總是與公權力相伴。“限權”已成為當代社會發展和政府運行的基本趨勢之一，為防止和治理權力尋租、權力異化，需要對公權力進行制約，而環境政策審計正是實現這一目標的重要形式。在環境政策執行方面，傳統發展模式下經濟與環境之間的協同性被忽略，環境和生態被經濟發展“壓榨”，因此“經濟人”和“政治人”背景下的政府是很難貫徹實施環境政策的，需要環境政策審計進行監督與規制。基于此，政策環境審計指的是審計機構對環境責任主體關于環境政策制定、實施、效果等方面的監督、評價、控制與反饋活動。環境政策審計以審計視角對環境政策的整體過程進行評估與分析，其基本目標在于促進環境決策機關改革，督促環境責任主體履職。這種過程導向型的審計活動在改善政府行為的基礎上為公眾環境監督提供了有效的審計意見，有利于政府機關和官員機會主義行為的收斂，提升國家環境治理質量。

（二）環境政策審計作用機理環境政策從制定、執行到效果展現需要一定的周期，環境政策審計也具有明顯的過程型特征。生態環境是每位社會成員生存與發展的基礎性空間與資源，個體與社會既是環境狀態發生改變的誘因，又深深地受到環境問題的影響。人類的生活、經濟活動，一方面需要從生態環境中攫取大量的資源，另一方面又將生活與生產垃圾排放到生態環境中，增加環境系統承載力，產生環境壓力，改變了生態環境狀態，這種影響不僅體現在生態環境上，更對環境政策的制定與執行提出了新挑戰，也就是國家機關要針對環境狀態轉變制定出環境治理新政策。政策環境審計正是在此邏輯基礎上，從宏觀和微觀雙重視角對人與自然的互動過程以及環境政策的實施過程進行整合性審計與監督。環境政策審計的協同性是社會、經濟、生態發展趨勢下的必然選擇，或者說只有進行環境政策協同審計才能夠更好地實現其“糾偏”價值，提升環境政策效率與環境治理成效。如果環境政策審計協同治理缺失，那么環境政策從制定到執行，就不能說包含了全部利益相關者的訴求與意見，政策預期目標就會大打折扣，就可能造成實際效果偏離政策期望值。因此，加強構建與完善政府環境政策協同審計顯得尤為必要。

二、環境政策協同審計的現實困境

（一）多元主體與審計監督困境環境政策主體多元化已成為國家治理體系現代化的重要表現之一。在實際管理活動中，環境資源所涉及的部門更多，以水資源為例，除環保、水利部門之外，漁業、建設、衛生、流域管理等部門都是水資源保護的責任主體，再加上經濟、信息、投資等關聯部門，以及企業和個人等，環境責任與環境政策主體的多元化更為顯著。多元化的政策主體為政策環境審計的責任主體監督提出了難題。雖然法律明確規定了多個環境責任主體，但各部門之間的責任邊界尚無清晰界定，這就造成了環境治理的相互推諉、相互掣肘。［2］對于國家審計機關來說，面對數量繁多的環境政策主體，是很難實現審計監督全面與精準的，這就需要社會力量作為“外援”來共同完成該項工作，形成與多元環境政策主體相對應的國家審計機關、企業審計機構、民間審計機構的協同監督。但就中國現實來說，國家審計機關在政策環境審計監督工作中占有絕對性的主導地位，雖然工作繁重，但也很少引入第三方審計機構，“高度集聚”的監督模式使得政府環境政策審計“事倍功半”。

（二）多維手段與審計評價困境環境政策手段包括控制手段、經濟手段、合作手段。這三種手段是一種沿襲、發展的關系，也是一種相互配合的關系。嚴格地說，中國還未建立關于環境政策手段審計的相關評價標準。《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等相關法律法規雖然在條款上規定了環境治理標準、排污標準、防治標準等，中央和地方政府也制定了相應的技術標準和經濟標準，但這些規定與標準并不是為環境政策審計量身定做的，因此致使環境政策手段審計缺乏可操作性。現階段，環境政策審計評價還處于一個比較尷尬的地位，法律規定的缺位使其權威性不足，難以對政府部門起到應有的警示作用。因此滯后的審計評價標準供給降低了環境政策手段的約束力，給審計結果的客觀性與權威性帶來了各種質疑，干擾了審計機構正常功能的發揮。

（三）一體化過程與審計控制困境隨著經濟發展模式的革新，環境治理也經歷了“末端治理—預防治理—整體治理”的過程。具體到環境政策方面，環境政策的關注點也從“事后治理”轉變為“事前監督”，環境政策的管控思路也從“點源控制”轉向“流程控制”。這種“全程監管”的環境政策實現了“點—線—面”之間的有效配合與有機統一，促進了全程一體化環境政策作用機制的形成。與環境政策一體化過程相對的則是環境政策審計的“趨后效應”。事后審計依然是環境政策審計的主要實踐模式，審計機關對環境政策中的漏洞進行審查，并根據政策效果給出完善意見與建議。因此審計結果的運用程度如何、政府部門是否對審計結果充分重視、在下一輪環境政策實施過程中是否進行了糾偏與調整等問題都應該是審計過程應有的內容，但現階段這些內容都未被納入審計范圍。理論上來說，環境政策審計與環境政策整體過程是同步的，從政策前端制定，到中端實施，再到末端優化，審計要嵌入政策生命周期之中，以更好地實現政策增值。但趨后審計使得環境政策的前瞻性不足，并且不能夠實現對一體化政策過程的全面控制，即使環境政策存在偏差也不能得到有效糾正。

（四）線性路徑與審計反饋困境從根本上來說，環境治理意在構建社會與自然、人與環境和諧共生的局面，為實現這一目標，政府、企業、民間組織和社會成員都應遵循相關的準則與協議，以網絡化環境治理模式來促進目標達成。但在中國傳統管理模式和威權政府的作用下，某一項政策的制定與實施總是具有自上而下的特征，環境政策也不例外。中國環境政策由政府主導實施，社會與公眾的力量明顯未被有效接納，這種現象也延續到環境政策審計上，使審計呈現出自上而下的線性路徑。雖然環境政策手段包括控制型、經濟型、合作型三種類型，但在實施路徑方面則具有顯著的行政指令特征，環境政策審計的發起人在大多數情況下是政府機構，審計項目選擇、審計流程實施、審計結果評估等各階段都很少納入社會力量，公眾對審計進程不了解，審計結果的可信度容易受到質疑。在西方發達國家，環境政策審計采用“上下聯動”模式，既將公眾作為環境信息的重要來源，又將其作為審計監督的重要主體，更重要的是提升公眾對環境政策的關注度與環境政策審計的支持度。這些因素都與審計反饋機能具有邏輯一致性。環境政策審計反饋的前提是信息準確，只有真實有效的信息才能夠為政府、公眾提供正確的價值導向，也才能夠為社會所接受，提升環境政策的執行與結果公正，但線性環境政策審計路徑造成了權益訴求渠道狹隘、反饋途徑不足、信息失真等一系列問題，與環境治理本意相悖。

三、政府環境政策協同審計突破路徑研究

（一）健全多元化審計聯合監督環境政策審計需要多元主體參與，國家審計機關、企業和民間審計機構都應成為環境政策審計監督的主體，從而構建有效的環境政策聯合監管機制。基于中國國情，環境政策審計應構建“以政府為主導、以社會為補充”的審計監督模式：一方面，國家審計機關在環境政策審計方面起著主導、引領作用，負責制定工作基本目標與方向；另一方面，國家審計機關要與企業、社會審計機構加強合作，將一部分工作或業務移交給社會力量。這樣既能夠提升審計效率，又能夠增強監督合力，以保障環境政策審計的客觀性與公信力。在這個過程中，國家審計機關與社會審計機構之間并不是上下級關系，而是一種協同互補關系。這主要是基于不同審計主體的職能與特點差異：國家審計機關負責頂層設計，并對政府各部門的履職情況進行監督；企業審計機構負責企業環境責任情況的監督，并將企業環境情況相關數據上報給國家審計機關；社會民間審計機構的職責重點在于鑒證審計報告，監督政府部門的環境責任是否落實，關注國家審計機關的審計結果是否客觀等，為環境政策審計提供正確的輿論與道德導向。聯合審計還需要明確界定各主體的邊界，在分工合作、互動平衡的過程中對各個環境責任主體進行監督，以更好地實現資源優化配置與功能互補。

（二）制定合理化審計評價標準與方法體系環境政策審計需要合理的評價指標與方法體系。首先，完善相關法律法規，對環境政策審計評價標準做出明確規定，這是保障環境政策審計有序開展的重要前提。因此，要轉變現階段環境政策審計法律依據不足的狀況，制定和出臺環境政策審計的專項法律法規，并在其中明確規定環境政策審計的相關標準與細則，真正將環境政策審計納入法治化軌道。各地方政府也要根據地域環境特征制定相應的審計評價標準，在堅持尊重規律、滿足訴求、權責統一原則的基礎上構建環境政策審計的評價標準體系，逐步促進環境政策審計標準化、規范化。其次，創新環境政策審計評價方法。可借鑒西方發達國家的先進經驗。國外政策評估學者利用案例研究法、數據分析法、成本效益法、實驗室法等對政策進行分析，這對中國環境政策審計評價具有重要借鑒意義。一方面，我們要積極學習，吸收其優秀成分；另一方面，我們還要堅持自身的本土化特征，也就是根據中國特色的生態環境與政府體制進行環境政策評價與考核。

（三）建立生命全周期審計控制機制環境政策審計控制要與一體化環境政策過程相適應，實施生命全周期過程控制機制。現階段，雖然各方面都在強調事前監督，但在具體實施方面環境政策審計依然主要是事后審計。為提升審計質量，審計主體要將審計控制置于環境政策全生命周期之中，將審計控制力貫穿于整個政策過程。具體來說，要將環境政策審計控制的時間線拉長，向前追溯到政策制定，向后延伸到政策調整；加強對環境政策資金使用情況的審計，并在此基礎上強化政策過程審計，也就是將特定的審計活動擴展到政策審計的全階段和全周期。建立環境政策預警機制，將趨后審計轉變為前瞻控制。綜合預警是審計價值發揮的重要前提。對于環境政策來說，審計活動不僅包含信息獲取、篩選、加工等過程，更重要的是為環境責任與政策主體提供客觀評價與預警。信息有效性是保障預警客觀的重要前提，作為第三方的審計機構要通過公正、客觀的審計評估為政策制定者提供前瞻性的建議和意見，從而為環境政策完善與優化提供良好基礎。

（四）構建網絡化審計實施路徑轉變現有的線性審計路徑，實施網絡化審計，通俗地講，就是“政府放低身段”，擺正自身位置、調整角色定位，由環境政策審計的主導者變為引導者，并積極借助企業、社會的力量，增強企業與社會審計機構的權威，使其由被動接受轉變為主動參與。在加強審計機構網絡化合作的基礎上，也要實現審計機構內部不同類型、不同專業人才的網絡化融合，建立以大數據為支撐的環境政策審計平臺，吸引各方面人才到平臺中完成數據的收集與分析工作，共同服務于環境治理與環境政策目標，實現各方面工作的協同推進，提升環境政策審計效果。實施自下而上的審計路徑，也就是促進社會公眾積極參與網絡化環境政策審計過程，增強公眾參與度與影響力，同時也使環境政策更好地保障民生。這就需要政府暢通公民參與渠道，在審計立項上充分將社會成員所關注的環境熱點問題作為重要參考。審計結果公布后，要接受社會成員的監督，并通過問卷調查等形式了解公眾的意見，使得公眾能夠真正融入網絡化環境政策審計過程。

參考文獻：

［1］梅菁，何衛紅.我國資源環境審計政策協同測量［J］.財會月刊，2018（17）：153-159.

［2］劉驊，盧亞娟，陳涵.PPP項目審計的協同治理模式與機制研究［J］.中國行政管理，2018（1）：24-29.

作者：夏志鄉 單位：四川機電職業技術學院副教授