人口結(jié)構(gòu)方面的問題與挑戰(zhàn)范文
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從區(qū)域人口承載力的角度來看，上海人口最大承載量為2300萬人（低方案）、2500萬人（中方案）、2800萬人（高方案）（上海市人口計(jì)生委課題組，2011年8月）。因此，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人口自身變動(dòng)規(guī)律等多種因素的共同作用下，總體趨勢(shì)來看，上海市常住人口的發(fā)展可能特征為：未來十年，前五年人口增長(zhǎng)相對(duì)數(shù)量保持現(xiàn)狀水平，后五年出現(xiàn)“增速減緩、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的特征。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)之間有密切的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接決定對(duì)勞動(dòng)力的需求。相關(guān)研究基于2010年的上海GDP、勞動(dòng)生產(chǎn)率、勞動(dòng)參與率等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，按照假設(shè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)速度及GDP增長(zhǎng)速度等參數(shù)推測(cè)上海未來從業(yè)人員的需求總量，并通過勞動(dòng)參與率推算勞動(dòng)年齡人口及總?cè)丝凇Ｍㄟ^該方法預(yù)測(cè)出上海2020年的常住人口總量達(dá)到2600—2800萬人左右，2030年達(dá)到2800—3300萬人左右。
1主要挑戰(zhàn)
（1）總量增長(zhǎng):持續(xù)增長(zhǎng)的人口規(guī)模對(duì)環(huán)境資源和基礎(chǔ)設(shè)施承載力提出巨大挑戰(zhàn)上海市現(xiàn)狀人口至2010年已達(dá)2300萬人。近十年外來人口突破性增長(zhǎng)是導(dǎo)致人口規(guī)模突破規(guī)劃預(yù)想的主要成因。從國(guó)際大都市人口增長(zhǎng)的情況來看，城市人口的快速增長(zhǎng)時(shí)期基本上與國(guó)家城市化快速增長(zhǎng)的時(shí)期是一致的，結(jié)合上海情況，未來人口規(guī)模預(yù)測(cè)要充分考慮到全國(guó)快速城鎮(zhèn)化的影響因素。從土地承載力來看，將最多滿足約2700—3000萬人左右的居住空間。2011年底全市建設(shè)用地已達(dá)2961km2，占陸域面積比例為54.8%（不含崇明，若包括崇明三島為43.6%），未來還面臨進(jìn)一步增長(zhǎng)的壓力。至2020年，規(guī)劃的建設(shè)用地總量約3226km2（約占市域總面積47.5%），未來可拓展的土地資源余量約390km2，按照人均建設(shè)用地100—110m2的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃可居住人口約為2700—3000萬人。從住宅用地角度考慮可居住人口總量，中心城與郊區(qū)縣共計(jì)可容納約2800—2900萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口約為2700—2800萬人，農(nóng)村常住人口約為100萬人。其中中心城8區(qū)規(guī)劃住宅建筑面積總量約2億m2，參考各區(qū)不同區(qū)位、現(xiàn)狀人均住宅建筑面積情況，按照人均住宅建筑面積31—38m2標(biāo)準(zhǔn)推算區(qū)域范圍內(nèi)規(guī)劃可居住人口約600萬人。其它區(qū)縣規(guī)劃住宅用地面積為約為550km2，參考各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道不同區(qū)位、現(xiàn)狀人均住宅建筑面積、規(guī)劃容積率控制要求，推算出城鎮(zhèn)可居住人口約為2200萬人。從市政設(shè)施可承載情況來看，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃梳理，全市供水、供電、固體廢棄物處理、污水等基礎(chǔ)設(shè)施的可承載極限規(guī)模約為2800—3000萬人，但其受產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、能源利用效率及市政工程建設(shè)技術(shù)等因素的影響。從現(xiàn)有及規(guī)劃條件來看，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，市政設(shè)施擴(kuò)容、新增難度大。首先，現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建難度大。各市政系統(tǒng)框架基本建成，現(xiàn)狀市政設(shè)施服務(wù)能力基本趨于飽和，正在運(yùn)行的市政設(shè)施無法改建、擴(kuò)建或替代，局部供水供電區(qū)域供需矛盾大，供給管網(wǎng)壓力不足，部分處理處置設(shè)施已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)行，導(dǎo)致現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施無法服務(wù)更多的區(qū)域及人口。其次，規(guī)劃設(shè)施實(shí)施及新增難度大。經(jīng)過對(duì)市政各系統(tǒng)已有規(guī)劃進(jìn)行梳理，由于市政設(shè)施的建設(shè)時(shí)序問題，規(guī)劃市政設(shè)施在實(shí)施時(shí)周邊已經(jīng)建有居住、學(xué)校等敏感目標(biāo)，導(dǎo)致設(shè)施有規(guī)劃可依但無法按進(jìn)度實(shí)施，特別是中心城供電、污水，郊區(qū)的生活垃圾處理處置設(shè)施等對(duì)周邊環(huán)境影響較大，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施難度非常大；同時(shí)，若相關(guān)專業(yè)規(guī)劃需進(jìn)行修編，由于設(shè)施用地、通道等約束，新增設(shè)施選址的難度也逐漸增加。
（2）空間分布：各圈層面臨不同挑戰(zhàn)與國(guó)際大都市人口情況比較，上海中心城人口密度較高。中心城區(qū)范圍為外環(huán)線以內(nèi)部分，面積約660km2，現(xiàn)狀人口約1100萬人，現(xiàn)狀住宅用地約175km2，人均住宅用地約為16m2，現(xiàn)狀人口密度約1.71萬人/km2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其它國(guó)際大都市中心城的人口密度（表1）。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃，中心城住宅用地將增加20km2左右，主要位于中外環(huán)間，若根據(jù)現(xiàn)有居住條件推算，中心城內(nèi)仍將新增100多萬人口。但從適宜的人口密度角度考慮，需要適度疏解中心城人口，控制可居住人口在950—1000萬人比較合適，由此中心城仍需向外疏解100萬左右人口。中心城周邊地區(qū)將進(jìn)入轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史時(shí)期。在中心城（外環(huán)外）以外，北至上海繞城高速—滬翔高速，西至沈海高速，南至黃浦江—太蘆線—申嘉湖高速—迎賓高速，東至長(zhǎng)江—繞城高速—滬蘆高速范圍內(nèi)，現(xiàn)狀用地已經(jīng)形成與中心城連綿發(fā)展態(tài)勢(shì)，但是整體環(huán)境建設(shè)、綜合配套問題嚴(yán)重。該范圍的功能定位及用地結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)成為轉(zhuǎn)型時(shí)期重要關(guān)注點(diǎn)。該部分面積約890km2，現(xiàn)狀人口約450萬人，現(xiàn)狀住宅用地約為100km2，人均住宅用地約為23m2，現(xiàn)狀人口密度約5000人/km2。規(guī)劃還將新增約50km2的住宅用地，根據(jù)目前的人均住宅水平，將增加人口200—250萬人左右，規(guī)劃可居住人口共約650—700萬人，規(guī)劃人口密度約7800人/km2，該范圍新增的人口將對(duì)城市各類基礎(chǔ)設(shè)施提出更高要求。未來中遠(yuǎn)郊地區(qū)人口將有大幅增加，空間結(jié)構(gòu)將呈現(xiàn)向北部圈層及沿主要軸線放射狀拓展（圖5）。從規(guī)劃新增用地分布來看（圖6，圖7），從近郊至遠(yuǎn)郊依次遞增，主要集中于中遠(yuǎn)郊地區(qū)，浦東是增量空間最大的區(qū)。該范圍①現(xiàn)狀住宅用地約140km2，規(guī)劃住宅用地約260km2，將新增一倍；該范圍內(nèi)現(xiàn)狀常住人口750萬人，規(guī)劃可居住人口將為1200—1300萬人，將凈增500萬人居住空間。如何進(jìn)一步協(xié)調(diào)該范圍內(nèi)的新城、新市鎮(zhèn)以及與上海周邊城市的發(fā)展是未來關(guān)注的重點(diǎn)。
（3）人口結(jié)構(gòu)：總體有待優(yōu)化；居職不平衡對(duì)城市公共交通提出了較高要求從上海目前人口構(gòu)成來看，老年人口比重偏高，同時(shí)少子化嚴(yán)重，外來人口以青壯年為主的年齡構(gòu)成狀況有利于城市發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力人口的需要。同時(shí)上海在就業(yè)人口結(jié)構(gòu)方面高素質(zhì)人口偏低，制造業(yè)、批發(fā)零售等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)就業(yè)比重仍很高，與倫敦等國(guó)際城市比較相差較大，根據(jù)主要國(guó)際金融中心城市的經(jīng)驗(yàn)，金融從業(yè)人員數(shù)量占總從業(yè)人口的比重應(yīng)在10%左右，上海金融業(yè)占總從業(yè)人口比重僅為2.2%，在中心城及周邊地區(qū)范圍內(nèi)比重也僅約4%左右，而中心城及周邊地區(qū)的制造業(yè)從業(yè)人員總量遠(yuǎn)高于國(guó)際大城市（圖8，圖9）。另外，就業(yè)人口在城市中心區(qū)的高度集聚與居住人口在周邊地區(qū)的廣泛分布對(duì)城市公共交通提出了較高要求。從國(guó)際大城市發(fā)展來看，中心城集聚大量就業(yè)人口，尤其是知識(shí)密集型的都市型產(chǎn)業(yè)，包括印刷出版、服裝等都市型工業(yè)和金融業(yè)、批發(fā)業(yè)、商業(yè)服務(wù)、法律服務(wù)和專業(yè)技術(shù)服務(wù)等眾多服務(wù)業(yè)，產(chǎn)生居職不平衡問題。以東京都為例，就業(yè)人口比居住人口的比值（職住比）達(dá)122%（一般居職平衡的城區(qū)約為50%），東京的軌道交通問題嚴(yán)峻。市中心區(qū)居住人口也呈現(xiàn)圈層分布，就業(yè)人口比居住人口的比值與距中心區(qū)的距離成反比，如內(nèi)倫敦該比值為0.8，外倫敦為0.3；上海目前內(nèi)環(huán)內(nèi)浦西部分該比值為0.8，內(nèi)環(huán)內(nèi)浦東部分該比值為0.9，內(nèi)外環(huán)間為0.3—0.4（圖10）。
2規(guī)劃應(yīng)對(duì)
2.1加快完善市域城鎮(zhèn)體系
合理控制中心城人口規(guī)模。中心城應(yīng)考慮嚴(yán)格控制住宅建筑總量，結(jié)合用地二次開發(fā)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，優(yōu)先考慮公共設(shè)施和公共綠地。進(jìn)一步明確中心城周邊地區(qū)的發(fā)展方向及功能定位，加快用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。該范圍內(nèi)現(xiàn)有人口密度僅有5000人/km2，而工業(yè)用地比重高達(dá)20%，人均工業(yè)用地規(guī)模高達(dá)33m2/人，但是根據(jù)2009年全市地均工業(yè)總產(chǎn)值比較，該范圍內(nèi)的工業(yè)用地產(chǎn)值25—50億元/km2，與中心城各區(qū)產(chǎn)值50—300億元/km2的產(chǎn)出效益差距很大，而同時(shí)與其他部分郊區(qū)的20—40億元/km2的產(chǎn)出效益優(yōu)勢(shì)并不明顯。這部分工業(yè)用地急需轉(zhuǎn)型及調(diào)整，提高空間的集約度。建議維持現(xiàn)有人均住宅用地23m2/人不變，工業(yè)用地削減到10%—15%比重，要調(diào)整約50—100km2的工業(yè)用地。方案一是將其與中心城共同定位為優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，著力增強(qiáng)高端要素集聚和輻射能力，打造現(xiàn)代化精品城區(qū)，全面提升綜合服務(wù)功能和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，成為傳承歷史文脈、彰顯城市魅力、發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)的主要承載區(qū)。該方案要適度提高公共設(shè)施用地及居住用地、綠地比重，其中居住用地、公共設(shè)施用地比重提高接近現(xiàn)狀中心城水平。方案二是維持現(xiàn)狀，適度滿足基礎(chǔ)教育設(shè)施等基本配套，改善居住環(huán)境，將其總體定位為居住為主的區(qū)域。該方案要適度提高基礎(chǔ)教育服務(wù)水平，重點(diǎn)為生態(tài)環(huán)境塑造。加快郊區(qū)新城、重點(diǎn)新市鎮(zhèn)建設(shè)，預(yù)防中心城進(jìn)一步拓展。從研究可見，近年來新城吸納人口能力仍低于中心城周邊地區(qū)，若不加快郊區(qū)新城建設(shè)，將仍然延續(xù)中心城蔓延的態(tài)勢(shì)，繼續(xù)產(chǎn)生各種社會(huì)問題。首先，可通過近滬地區(qū)的住宅、公共配套等資源統(tǒng)籌，引導(dǎo)人口向大都市區(qū)分布。其次，應(yīng)加快醫(yī)療、教育等高等級(jí)公共行業(yè)向新城集聚發(fā)展，提高新城對(duì)人口吸納、對(duì)周邊地區(qū)輻射能力。新城以外的其他郊區(qū)應(yīng)結(jié)合土地整治，包括集建區(qū)外工業(yè)用地減量、農(nóng)村居民點(diǎn)歸并、生態(tài)廊道建設(shè)等措施減少人口總量，引導(dǎo)人口向新城、重點(diǎn)新市鎮(zhèn)集聚。
2.2加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化
應(yīng)圍繞未來人口重點(diǎn)新增地區(qū)及目前人口發(fā)展與配套不匹配的重點(diǎn)區(qū)域，加快推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)。其中，新城及部分重點(diǎn)新市鎮(zhèn)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)人口增長(zhǎng)預(yù)測(cè)>10萬人（）圖12），作為郊區(qū)圖9倫敦市行業(yè)分布單位：萬人資料來源：倫敦市統(tǒng)計(jì)年鑒（2009）人口重點(diǎn)聚集地區(qū)要增加高等級(jí)公共服務(wù)設(shè)施配套。未來城市居住用地主要的增量空間為中遠(yuǎn)郊地區(qū)，近幾年將面臨居住用地的快速增長(zhǎng)，如大型居住社區(qū)建設(shè)加速，在居住用地供地的同時(shí)，應(yīng)做到基礎(chǔ)設(shè)施超前及建設(shè)先行。在確保郊區(qū)公共設(shè)施用地規(guī)模供給的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)公共服務(wù)能級(jí)的軟實(shí)力提升。優(yōu)質(zhì)教育資源在中心城的過度集中不利于新城人口的培育，應(yīng)加快高等級(jí)資源向新城集中，加強(qiáng)師資力量的提升。由于未來主要新增人口將是以外來人口為主，尤其要加強(qiáng)外來人口的政策研究，滿足人口增長(zhǎng)的需要。雖然未來發(fā)展有不確定性，但在快速城市化下仍要有為公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展預(yù)留空間的理念。另外，中心城周邊地區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)人口增長(zhǎng)預(yù)測(cè)0—10萬人），應(yīng)加快基本公共服務(wù)設(shè)施的完善。由于快速城市化，中心城周邊地區(qū)出現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施用地與居住用地增長(zhǎng)不匹配的問題，尤其在基礎(chǔ)教育設(shè)施資源方面存在較大缺口，未來應(yīng)重新評(píng)估地區(qū)適齡兒童數(shù)量，增加資源供給總量。在空間方面，鼓勵(lì)不同功能的公共服務(wù)設(shè)施綜合設(shè)置，注重提高現(xiàn)有空間的集約度，為快速城市化造成的空間環(huán)境問題提供解決途徑，為生態(tài)環(huán)境塑造提供空間。
2.3人口承載力資源儲(chǔ)備
目前，土地、市政等按照2800萬人左右預(yù)留相關(guān)設(shè)施，而人口發(fā)展面臨各種不確定因素，應(yīng)設(shè)定重要?jiǎng)討B(tài)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，做好不同人口發(fā)展情況下的用地供應(yīng)的應(yīng)變計(jì)劃。若遇到人口發(fā)展低速、超速情況，根據(jù)應(yīng)變計(jì)劃，啟動(dòng)住宅用地等相關(guān)資源的預(yù)留或提前儲(chǔ)備。
作者：周文娜單位：上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院