自然資源國家所有權的法律構成范文

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《理論月刊雜志》2015年第二期

1國家作為自然資源所有者的意義

國家既是一個政治意義上的概念，同時也是一個法律意義上的概念。中國是社會主義國家，國家既是主權的享有者、政權的承擔者，也是國有財產的所有者、歸屬者。所以，國家這一主體本身是兼具多種身份的，既是國家主權者，又是財產所有者。國家作為主權者，主要是對外防御侵犯國家的自然資源主權，只有當自然資源遭受外敵入侵時，主權者的身份才發生作用，簡言之，國家作為自然資源的主權者身份，一般是在國與國之間發生自然資源爭端時才體現出來的。而在一國的領土內，就自然資源的開發、利用和保護而言，國家所有權應當是指國家是自然資源的財產所有者，是民法上所有權人意義上的權利①。國家所有權即使按照《物權法》所秉承的嚴格的所有權概念，國家也在很早以前就已經成為有史可征的所有權主體。［2］自然資源國家所有，對構建有效的自然資源開發利用秩序至關重要。

1.1明確了自然資源的歸屬，起到了定分之爭之功效自然資源歸國家所有，可以避免民眾主張對自然資源“無主物”的先占取得，甚至引發哄搶自然資源的狀況。不少人可能會擔心：自然資源歸屬國家，那么民眾是否曬太陽、下河游泳、呼吸空氣都要交費？這里必須明確的，自然資源國家所有不等于無償使用，也不必然與有償使用劃等號。自然資源所有權歸屬國家，不等于任何利用資源的行為都是有償的，或者都是需要事先審批的，也不等于開發利用自然資源的任何行為都是無償的。比如，江河歸屬國家所有，但不等于入江游泳就要審批或繳費，也不等于可以隨意從事捕撈作業。因此，對于自然資源的開發利用，如果是人類生存的基本條件，人們就有了滿足自身需要的“合理使用”權利，這種權利可視為《憲法》所保護的“人的基本權利”，屬于不可剝奪的權利，國家所有權也必須為此讓位。但不能因此而否定自然資源國家所有的合理性！因為，這種資源的利用是以“合理”為限度的，不能夠破壞生態環境從而影響到他人的生存與發展，不能影響到人類的可持續發展與有序的社會生活，否則，國家就有權不允許濫用自然資源。而此時，國家是自然資源的所有者就是國家防御公民“不合理利用”自然資源的最正當理由。

1．2為設置自然資源開發利用權提供了理論前提由于其他民事主體不享有自然資源的所有權，設置自然資源開發利用權，應當有一個母權，而自然資源國家所有權在這其中正是充當了母權的角色。對自然資源的利用，應當進一步地細分：一種是因生存的本能需要的開發利用，沒有這種利用，人的生存和基本人權就會受到制約或者損害，這種以保障基本生存需要的資源開發利用法律不應該有太多的干預和限制，只要這種利用行為沒有損害到公共利益，就應當“順其自然”；另一種則是以盈利性為目的的開發利用，或者以改善生活為目的的開發利用，這種開發利用不能讓自然人或法人隨意而為，需要完善資源開發利用的法律制度，其中最重要的環節就是要設置好自然資源開發利用權利制度。

1.3有利于發揮私法在自然資源配置中的作用。作為主權者國家，它不能直接參與到資源市場中，只能通過行使立法權或管理權來控制自然資源，這顯然還不足于充分發揮國家在自然資源配置中的作用。而作為財產所有者國家，它就可以通過有效的私法機制，使自然資源真正成為社會財富運轉起來。自然資源是一個集合概念，自然資源利用的一個特點是無法對自然資源采取“整體性利用”，而必須把它分為一個個具體的自然資源“物”，并最終以自然資源產品的形式出現在市場上，這就需要健全自然資源的私法規制，而自然資源國家所有權制度有利于發揮私法在規制自然資源配置中的作用。

2自然資源國家所有權的權利客體

根據民法基本理論，“物”是民事權利的客體，不論是生產資料還是生活資料，不論是原始的自然物還是人工加工而成的產品，不論是流通物、限制流通物還是不能流通物，都可以成為物權法調整的客體———“物”。自然資源作為民事權利客體的適格性，主要涉及三個問題：一是自然資源是否具備物權法上的“物”之特征；二是自然資源是否具有物權法上的“物”之屬性；三是需要明確自然資源的“物”之范圍。

2.1自然資源的“物”之特征

2．1.1自然資源的有限性特征在一定的空間范圍內某種或某一類自然資源的總擁有量是一個有限的常量，無論可再生資源還是非可再生資源都不例外。［3］比如，化石燃料資源屬于不可再生資源，資源總儲存量有限，隨著人類不斷的開發與利用，其總量必將越來越少，乃至耗竭；空氣、水等盡管可以周而復始、循環再生、源源不斷，但是每一周期的循環量也是有限的，如果利用強度超過其再生或自凈能力，比如造成空氣污染、水流枯竭，可再生資源同樣存在著資源短缺的危險。從人類開發利用自然資源的歷史長河看，自然資源在宇宙范圍內是沒有極限的，但在生產力發展的某一特定階段，在有限的科學技術水平條件下，能為人類所開發利用的自然資源是有限的。

2.1.2自然資源的稀缺性特征資源的有限性是一種客觀存在，而資源的稀缺性則是人為引起的，二者既互相聯系，又不能等同。自然資源的稀缺性，反映的是自然資源與人類需求之間的矛盾，只有當人類對某一類別資源的需要超過資源的限度時，資源才表現出稀缺性特征。比如，在農業文明時代，礦產資源等不可再生資源雖然有限，但其稀缺性特征并不明顯；至于空氣等可再生資源，人們更是從未注意到它的稀缺與否。因此，只有當有限的資源無法滿足人類日益增長的資源需求時，資源的稀缺性特征才明顯顯露出來。隨著時間、地點和自然環境的不同，資源的稀缺程度也不同，如在戈壁沙漠上的淡水資源的稀缺性與在平原上淡水資源的稀缺性就不可同日而語。不但儲存性資源存在稀缺，流動性資源也存在稀缺，“流動性資源的稀缺和退化很可能是比儲存性資源耗竭更為緊迫的問題”。［4］

2.1．3自然資源的財產性特征馬克思主義認為，創造社會財富的源泉是土地自然資源和勞動力資源。馬克思在《資本論》中引用威廉•配第的話說“勞動是財富之父，土地是財富之母。”［5］恩格斯在《自然辨證法》一書中指出：“勞動和自然界一起才是一切財富的源泉，自然界為勞動提供材料，勞動把材料變為財富。”［6］可見，在馬克思主義經典作家看來，自然資源歸根到底是一種資財性資源。資源的財產性特征需要進一步明確資源的財產權歸屬。對于儲存性資源，各國領土范圍內的自然資源歸屬領土所屬國，這是領土主權的重要特征。對于流動性資源，它的財產權歸屬則變得復雜。比如，一國在其領土范圍內排放的二氧化碳，其影響的可能是全球的氣候；鳥類、魚類的遷徙往往是超越國家主權界限的，各國也已經充分注意到了流動性自然資源的財產性特征，并力圖使本國在其中的利益最大化。“盡管每個國家可原則上同意準入限制和產生控制是必要的，但是它們也不可避免地力圖把他們自己承擔的有關代價降低到最小程度。”

2.2自然資源的“物”之屬性作為物權客體的物，必須是存在于人的身體之外的、能夠為人力所支配并且能夠滿足人類某種需要的物體。自然資源是否具有“物”的屬性？依據物權法基本原理，作為物權客體的“物”，應當是“特定的”、“可支配的”、“稀缺的”、“獨立一體”的物。當前，學界的通說是，作為物權客體的物，主要指有體物。［8］“隨著社會的發展，物即使不具有物理上的獨立性，也可以根據交易上的觀念和法律規定作為標準來確定某物是否具有獨立性。”［9］大陸學者和臺灣學者都注意到物的范圍也在不斷的擴張。“隨著人對自然力的控制能力的不斷與時俱進，人們對物的概念已經從羅馬法上的有形物擴展到一切固體、液體、氣體、熱、光、電磁波、能量等自然力以及能夠為人力控制并具有價值的特定空間。”［10］隨著人類認識水平的不斷提升和物質需求的日益多樣化，財產的形式也越來越豐富，這就使得物權的客體也在不斷發生變化，范圍在不斷擴大。隨著人類科學技術的不斷進步，各國的立法對“物”的概念界定也在與時俱進地發展。①當前，學術界已經普遍認識到物權客體已經不再局限于動產和不動產這兩種基本類型上，天然力、自然力等納入物權客體已經成為一種趨勢。②可見，自然資源具有的有限性、稀缺性和財產性等特征，符合物權法一般理論關于“物”的特征要求，也符合在物權法定主義的框架下物權客體擴大化的發展趨勢。總之，將自然資源作為物權客體是合適的，自然資源的物權法規制也是必要的，對構建自然資源的開發利用制度具有重要意義。

2.3自然資源的“物”之范圍物權法定原則是物權法的基本原則之一，其基本要求是物權的創設必須由法律明確規定，當事人之間不得隨意創設。我國《物權法》對自然資源的相關規定，正是基于這一基本原則創設了自然資源物權制度。由于自然資源是一個抽象的集合性概念，《物權法》在條文里列舉具體的自然資源種類是必要的，法條明文規定的具體類型是實踐已經證明了的、在現實生活中大量出現的自然資源物權類型，這符合物權法定的基本要求；同時，我們也必須注意到自然資源的種類比條文里明確規定的類型要多得多，有些類型的自然資源隨著科學技術的進步和人類開發利用的需求，已經有必要作為一種物權類型加以法律規制。當然，并不是所有的自然資源都應當歸屬國家所有。認定自然資源是否屬于國家所有的范圍，有以下幾個基本的判斷標準。第一，對于法律條文明確予以規定的自然資源種類，應當認定為國家所有的范圍；行政法規或地方性法規對新出現的自然資源的相關規定，不能視為對《憲法》的立法解釋，而應該看作是對已有規定的進一步明確和重申，并不是創設一種新的自然資源種類，更不能把這種明確自然資源范圍的行為認定為違憲。［11］第二，法律以“例外情形”的形式明確排除的，不應當認定為國家所有的范圍，比如，法律規定歸屬于個人的林木，或者歸屬于集體所有的森林、草原、山嶺、荒地和灘涂等。法律規定的除外情形，一般是從自然資源的權屬或者其所處的地理位置來規定，直接把某種類型的自然資源直接排除在法律規制范圍之外的規范并不存在。第三，對于未能在法律、法規的條文里找到直接依據的，此時認定是否為自然資源的標準有三個：（1）該類型自然資源是否是保障人類生存的必需品，如果人類離開了某一自然資源就無法生存下去，那這一資源就應當視為非排他性的公共資源，而不能把它視為國家專屬的所有權客體；（2）該類型自然資源是否具有“物”的法律屬性，即是否具有稀缺性、有限性和財產性等“物”之特征，如果不具備這些基本特征，則不宜認定為國家所有的自然資源；（3）對某一自然資源的開發利用，是為了保障自然生存的需要，還是通過加工成資源產品謀取經濟利益？如果是前者，視為對公共資源的利用；如果是后者，就應當納入國家所有的自然資源的范疇。比如，從河里取水用于滿足基本的生活用水，屬于對公共水資源的利用；但如果大量抽取河里的水用于開辦工廠進行產品生產或用于灌裝水買賣，則應視為使用國家所有的水資源，需要取得一定的水資源產品生產資質，并繳納一定的許可使用費。

3自然資源國家所有權的權利內容

所有權的內容，就是指所有權的權能，包括積極的權能和消極的權能。積極權能指所有人對財產依法享有的占有、使用、收益和處分的權能，消極權能是指在財產遭受損害時，所有人享有的保護財產所有權的物上請求權。所有人享有的每一種權能，都意味著所有人可以依法實施一類或一系列行為的可能性。［12］

3.1自然資源國家所有權的占有權能自然資源的占有權能，指的是國家對其所有的自然資源進行控制和管理的事實。對物的支配權首先需要表現在對物的占有上。馬克思曾指出：“私有財產如果沒有獨占性就不成其為私有財產。”［13］同樣地，自然資源國家所有權，首先應表現為國家對自然資源的占有權能。關于占有是否能作為所有權的一種權能，盡管學術界存在爭議，但通說是所有權包含著占有權能。［14］我國《民法通則》第71條也將占有明確規定為所有權的權能之一。對自然資源的占有，與對一般有體物的占有是有所不同的。馬克思曾指出，“實際的占有，從一開始就不是發生在對這些條件的想象的關系中，而是發生在對這些條件的能動的、現實的關系中”；［15］馬克思還指出，“一切生產都是個人在一定社會形式中并借這種社會形式而進行的對自然的占有”。［16］可見，判斷是否“占有”，應當是其能否與生產相結合，成為再生產的條件。對外形表現為固體形態的自然資源，對其占有可以適用有體物占有的一般規則，這種占有我們把它稱之為“實在的占有”。但對于流動性自然資源（比如水資源、野生動植物資源），這類自然資源是處在不斷的流動之中的，對這類自然資源的占有應當是“觀念上的占有”，即這里的占有不是對某些物質的實在占有，而應該是建立一定區域內的“觀念上的占有”，比如，由于水是流動的，占有不是針對某部分特定的水，而是特定某區域范圍內的水；再比如，國家對野生動物資源的占有，也不是對某幾只特定野生動物的支配或管控，而是對某一區域內的野生動物總體的支配和管控。如果我們對流動性自然資源的占有采取“觀念上的占有”，那么，水流入海、動物遷徙屬于國有資產流失的擔憂自然也就消除了。

3.2自然資源國家所有權的使用權能國家對自然資源的使用權能，是指國家按照自然資源的性能對其加以開發利用，以滿足社會生產或生活的需要；或者利用自然資源本身的特點與屬性，以提升人類的生活水平或生活質量。占有權能是使用權能的前提與基礎，國家占有自然資源不是其主要目的，占有自然資源的目的是開發、利用自然資源，是推進經濟社會的可持續發展，這就是國家對自然資源的使用權。“只要‘生活資料和享受資料’是主要目的，使用價值就起支配作用。”［17］可見，使用權能對經濟社會生活具有重要意義，不論是所有權還是非所有人，其注重的都是物的使用價值。由于自然資源同時具有維護生態平衡的功能，國家對自然資源的使用權能應當受到限制：一是受到公共利益的限制。對自然資源國家所有權而言，自然資源的“公益性”特征也一再被強調，限制自然資源國家所有權成了保障自然資源公益性的必要手段。二是要受到國際條約或國際公約的約束，自然資源的利用具有國際性，一國對自然資源的開發利用可能會影響到他國的生態環境，全球氣候變暖就是一個生動的事例，基于此，各國共同制定了保護自然資源或自然環境的公約，對于我國加入的這些國際條約或者公約，自然對國家行使自然資源使用權能時起到了限制作用。三是由于國家這一主體的特殊性，它在使用權能行使過程中也具有一定的特殊性，受到了國家的社會責任等諸方面的限制，使用不當就會造成國有資產的浪費或者流失，甚至會破壞人類賴以生存的生態環境。

3.3自然資源國家所有權的收益權能國家對自然資源的收益權能，是指國家利用自然資源獲取一定利益的權利。這種利益既指經濟上的利益，也指社會效益和生態利益。收益權能在所有權四項權能里居于核心地位，“如果享有所有權對所有人毫無利益，所有人等于一無所有。”［18］國家對自然資源的使用權能與收益權能有一定的聯系，在國家因利用自然資源而獲得經濟上利益的情形下，使用權是收益權的前提和基礎，二者存在因果關系。但這并不表明使用權和收益權就必須同時存在。比如，在國家授權其他法人行使自然資源使用權的情形下，國家自身并不行使自然資源使用權，但它有收益權；同時，國家使用自然資源可能處于生態目的，并非都是為了追求經濟目的、獲得經濟利益，在這種情形下，有使用權，但并不一定存在經濟利益，這時收益權表現為生態利益。自然資源最大的特點就在于它的公益性，只要法律法規沒有明令禁止，自然人或者其他民事主體就有權使用自然資源并獲得收益。

3.4自然資源國家所有權的處分權能國家對自然資源的處分權能，是指國家消耗自然資源的行為，或者轉讓自然資源相關權利的行為。處分權是所有權的核心要素，國家享有對自然資源的處分權是國家作為自然資源所有者的重要體現。但國家在處分自然資源的過程中，必須兼顧自然資源的經濟效益、社會效益和生態效益。第一，要堅持把生態效益考核作為行使自然資源處分權的首要原則。國家的自然資源權益首先體現為國家的自然資源生態權益，處分自然資源不能以破壞生態環境為代價，在處分自然資源時必須兼顧自然資源的循環利用與可持續利用。第二，要堅持公平原則。比如，在讓渡自然資源開發利用權利的過程中，應當平等地對待每一個民事主體，在資質同等的情況下，應當通過自由競拍等方式，以公平競爭的形式取得開發利用自然資源的權利，而不能暗箱操作、或者由政府任意指定。這也是與私人財產處分權最大的不同。第三，要堅持依法、有償處分原則。行使自然資源處分權必須嚴格依照法律的授權，法律沒有授權的，任何機構或者組織都無權代表國家任意處分國有自然資源。隨意將國家所有的自然資源權益無償地讓渡給其他民事主體，是隨意處分國有資產的表現，這種行為真正造成了國有資產的流失，應當堅決予以杜絕。第四，要堅持全程監管的原則。國家始終是自然資源的所有者，讓渡出去的只是開發利用的權益，這就要求國家始終以一個所有者的身份關注讓渡出去的自然資源，對受讓人開發利用自然資源過程中的不當行為予以及時的制止，在必要的時候，依法收回讓渡出去的權利。

作者：施志源單位：福建師范大學法學院