新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資本集聚措施范文

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《改革與戰(zhàn)略雜志》2014年第十二期

一、我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資本集聚面臨的困境

（一）困境一：資本集聚空心化造成了“空城”、“鬼城”現(xiàn)象資本集聚在需要擴(kuò)大資本規(guī)模的同時(shí)，需要一定的產(chǎn)業(yè)支撐。然而我國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有些地方已經(jīng)走入了誤區(qū)，特別是一些早期靠資源或者靠單一產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展起來的城市，其資本集聚更是畸形發(fā)展，政府陷入一種“城市化必然帶來經(jīng)濟(jì)的繁榮”的邏輯誤區(qū)，認(rèn)為只要大搞新城建設(shè)，大擴(kuò)城區(qū)建設(shè)，必然吸引大量的產(chǎn)業(yè)和資金的集聚，完成資本的集聚，而忽視作為資本集聚的內(nèi)核是城市本身的產(chǎn)業(yè)支撐才是資本集聚的基礎(chǔ)，很多城市缺乏完整的城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和資本集聚相關(guān)配套機(jī)制。根據(jù)《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)，1984年我國城市建成區(qū)面積為8842平方公里，2010年城市建成區(qū)面積為41768.4平方公里，增長率為372%，城市空間的快速擴(kuò)張和蔓延造成了諸多后遺癥，其中之一就是“鬼城”泛濫、“空城化”現(xiàn)象嚴(yán)重。④就鄂爾多斯市而言，空置率相當(dāng)高，其人口密度一直保持在100人/平方公里左右，最高峰值只有102.85人/平方公里，這與北京、上海等一線城市的人口密度達(dá)到1195人/平方公里、3631人/平方公里相比天差地別。我國很多城市開始推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，都不同程度存在著“鄂爾多斯”現(xiàn)象，由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，資本集聚空心化現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，呈現(xiàn)如下特征：其一，土地城鎮(zhèn)化明顯超過人口城鎮(zhèn)化，從數(shù)據(jù)看，1990—2000年，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大90.5%，城鎮(zhèn)人口僅增長52.96%，城市用地增長率與城市人口增長率之比是1.71；2000—2010年，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大83.41%，城鎮(zhèn)人口僅增長45.12%，城市用地增長率與城市人口增長率之比達(dá)1.85，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際公認(rèn)的合理閾值1.12。⑤其二，城市“三無現(xiàn)象”嚴(yán)重，我國很多地區(qū)的“城市供給”已經(jīng)過剩,“有城無業(yè),有城無市,有城無人”的“三無”現(xiàn)象嚴(yán)重，主要是政府過度追求GDP，想通過土地政策增收，房地產(chǎn)項(xiàng)目供給過剩，城鎮(zhèn)化占用土地多、吸納人口少，土地資源浪費(fèi)極其嚴(yán)重。

（二）困境二：城鄉(xiāng)資本集聚兩極化阻隔了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展我國在現(xiàn)代化初期的原始積累過程中長期實(shí)行“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的“城鄉(xiāng)二元”管理體制，在二元管理體制下，國民經(jīng)濟(jì)分配結(jié)構(gòu)長期向城市過度傾斜，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。主要表現(xiàn)在：第一，城市資本集聚所需的勞動(dòng)力的匱乏和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無處轉(zhuǎn)移形成鮮明的對(duì)比。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的存在，我國的工業(yè)化進(jìn)程沒有發(fā)揮農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的作用。不合理的戶籍制度阻隔了農(nóng)村足夠的擇業(yè)空間，不合理的勞動(dòng)用工制度，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)的不平等埋下了隱患，造成了城市居民就業(yè)的優(yōu)越性和對(duì)農(nóng)民工的歧視。第二，城鄉(xiāng)之間社會(huì)資源支配的不合理。比如不對(duì)等的社會(huì)保障體系，城市的居民享受更多的公共設(shè)施，享受更好的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等相關(guān)的社會(huì)保障。其中，城鄉(xiāng)居民收入差距經(jīng)歷了一個(gè)先縮小后擴(kuò)大、再縮小再擴(kuò)大的過程，城鄉(xiāng)收入比例維持在3.21∶1；城鄉(xiāng)教育差距表現(xiàn)在城鎮(zhèn)高中、中專、大專、本科、研究生學(xué)歷人口的比例分別是鄉(xiāng)村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。⑥政府在公共投入方面也存在城鄉(xiāng)差別，政府對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施的投入明顯低于城市。第三，城鄉(xiāng)不對(duì)等的割裂的金融市場體系。⑦首先，農(nóng)村和城市的資金流動(dòng)呈現(xiàn)的是單向流動(dòng)——農(nóng)村向城市的輸送，而城市的資金很少向農(nóng)村流動(dòng)。雖然目前農(nóng)村金融體系中包含有農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（大部分農(nóng)村還沒有），其中，農(nóng)村信用社在農(nóng)村信貸中占大多數(shù)，但農(nóng)民貸款難、貸款利息高等成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的枷鎖。其次，農(nóng)村金融市場化水平低，金融結(jié)構(gòu)不完善，由于政府對(duì)民間資本的支持力度不足，很多農(nóng)民只能采取農(nóng)村資金自助等非常規(guī)方式來解決農(nóng)民自身貸款難、資金來源不足等問題，但農(nóng)村資金自助或互助小組等農(nóng)村金融小組織又有風(fēng)險(xiǎn)高、收益低、缺乏監(jiān)管等不良金融因素。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資本集聚的路徑選擇

新型城鎮(zhèn)化要求是“以人為本”的城鎮(zhèn)化，因此，在發(fā)揮資本集聚作用也要充分考慮這一因素，必須遵循以下原則。一是堅(jiān)持有序、適度，人口集聚與資本集聚比例要協(xié)調(diào)，防止資本集聚過程中割裂人的因素和物的因素。二是新型城鎮(zhèn)化必須要有產(chǎn)業(yè)集聚作為支撐，防止出現(xiàn)“空城化”。三是集約緊湊，節(jié)能綠化，防止過度發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題。四是要有穩(wěn)定的制度保障，體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的長期戰(zhàn)略重要性。⑧如何防止“大城市病”、“空心城”、“鬼城”和城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)在于充分利用市場無形之手和政府有形之手，解決生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)、分配、重構(gòu)問題。

（一）發(fā)揮資本集聚在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的優(yōu)勢需要頂層設(shè)計(jì)

1．科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)化體系，注重大中小城市均衡發(fā)展。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)規(guī)劃更需要頂層設(shè)計(jì)，通盤考慮。必須科學(xué)合理規(guī)劃城鎮(zhèn)體系，形成大中小城市合理發(fā)展，必須優(yōu)化城市空間布局，實(shí)施合理的城鄉(xiāng)功能分區(qū)，使人口的集聚由無序向有序轉(zhuǎn)變，形成合理的人口布局。這樣，既可以解決大城市的人口壓力所帶來的一系列其他問題，也可以解決新城建設(shè)的勞動(dòng)力缺口問題。首先，借鑒韓國“衛(wèi)星城”經(jīng)驗(yàn)，積極發(fā)展具有中國特色的“衛(wèi)星”城鎮(zhèn)群，緩解大都市的人口壓力。其次，探索建立“就地城鎮(zhèn)化”的相關(guān)機(jī)制及其國家扶持政策，重視中小城市和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，中國要實(shí)現(xiàn)大城市的人口分流同樣需要發(fā)展中小城市，與大城市形成互補(bǔ)，才能進(jìn)一步解決“大城市病”。在這方面美國就做得比較成功，美國在加強(qiáng)大都市圈和城市帶建設(shè)的時(shí)候，非常重視中小城市和中心鎮(zhèn)的發(fā)展。20世紀(jì)60年代，美國實(shí)行了“示范城市”的試驗(yàn)計(jì)劃，其實(shí)質(zhì)就是大城市人口的分流，充分發(fā)展小城鎮(zhèn)。在整個(gè)20世紀(jì)70年代，美國10萬人以下的城鎮(zhèn)人口從7700多萬人增長到9600萬人，增長了25％左右，75%的美國人生活在小城鎮(zhèn)。⑨2．加強(qiáng)新城建設(shè)規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，抑制地方政府的土地投資沖動(dòng)。首先，科學(xué)論證和規(guī)劃新城新區(qū)勢在必行?！肮沓恰眴栴}背后的深層次原因之一是城市盲目開發(fā)建設(shè)的嚴(yán)重后果。因此，可以通過暫停審批建設(shè)新城新區(qū)，給在建的新城新區(qū)一定的緩沖時(shí)間，先看實(shí)踐效果再推廣；可以通過細(xì)化新城新區(qū)申報(bào)管理辦法，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展，研究不同地區(qū)新城建設(shè)的細(xì)化問題；可以新城新區(qū)納入全國城鎮(zhèn)化的總體規(guī)劃中，新城建設(shè)不能搞一刀切，應(yīng)納入全國城鎮(zhèn)化的總體規(guī)劃中進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃。其次，糾正地方政府的新城建設(shè)的邏輯錯(cuò)誤。地方政府熱衷于大興土木，認(rèn)為只要把城市空間擴(kuò)大化、房地產(chǎn)化，就能吸引大量外來投資。因此，要糾正地方政府和中央城鎮(zhèn)化政策上的理解偏差，糾偏地方以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展思路，在官員政績考核上對(duì)新城建設(shè)因決策失誤造成爛攤子或“爛尾工程”應(yīng)建立一套行之有效的懲罰機(jī)制。最后，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。近年來，中國土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。特別體現(xiàn)在新區(qū)建設(shè)，各地土地出讓金在地方財(cái)政收入中的比重不斷提升。2012年，全國土地出讓金達(dá)2.69萬億元，相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政總收入的40%以上，在有些縣市,土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過50%。⑩因此，改革現(xiàn)有的財(cái)稅體制，放開地方財(cái)權(quán)和事權(quán)，增大中央對(duì)地方建設(shè)性財(cái)政資金的支出，才能有效抑制地方政府依靠經(jīng)營性用地出讓取得資金，通過大規(guī)模造城來拉動(dòng)地價(jià)，以獲得更多的財(cái)政收益的沖動(dòng)。

（二）構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)資本集聚的相配套的基礎(chǔ)設(shè)施

1．大力發(fā)展城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施體系。首先，要完善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施體系，特別是地下工程體系、公共交通體系等。大力發(fā)展地鐵建設(shè)和城際之間的高鐵系統(tǒng)，使城市就業(yè)人口能夠擴(kuò)展“外住”，緩解壓力。要完善地鐵出入口的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，提升運(yùn)載力，并做好軌道交通和其他公共交通線路的配套、銜接。在交通系統(tǒng)建設(shè)上，我們不妨借鑒日本的以空中網(wǎng)（航空、新干線鐵路、高速公路）、地面網(wǎng)（城市一般道路）、地下網(wǎng)（多層地鐵、電車）和水面網(wǎng)（水運(yùn)）等構(gòu)成的多層立體交通網(wǎng)絡(luò)，這樣能有效解決交通擁堵問題、方便乘客、降低交通能耗、減少環(huán)境污染，提高單位土地面積的交通效率，減少城市污染。其次，要完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系，包括鄉(xiāng)村公交建設(shè)、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、鄉(xiāng)村物流建設(shè)、鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、鄉(xiāng)村電力建設(shè)等一系列公共基礎(chǔ)設(shè)施；探索鄉(xiāng)村供銷合作社在新時(shí)代形勢下的新拓展機(jī)制和相關(guān)策略；探索“微型超市”進(jìn)鄉(xiāng)村的相關(guān)政策及政府扶持政策，切實(shí)緩解大城市的人口壓力，同時(shí)提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。2．大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)支撐，推動(dòng)產(chǎn)城互動(dòng)。推動(dòng)產(chǎn)城互動(dòng)，產(chǎn)城融合，以產(chǎn)興城，切實(shí)推進(jìn)新城產(chǎn)業(yè)支撐，才能產(chǎn)生人口集聚。首先，要做好科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。每個(gè)城市根據(jù)自己的城市文化特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢來發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，政府要少管，要充當(dāng)服務(wù)者的角色，要總體規(guī)劃，其他的細(xì)節(jié)就交給市場規(guī)律來決定。比如，遼寧在沈本新城的建設(shè)過程中，新城內(nèi)并沒有興建大片住宅樓，而是著力構(gòu)建醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群，200多個(gè)項(xiàng)目入駐形成逾千億元新興醫(yī)藥產(chǎn)能，成為國內(nèi)最大生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，越來越多的醫(yī)藥企業(yè)員工選擇在當(dāng)?shù)刂脴I(yè)定居。其次，做好產(chǎn)業(yè)支撐的配套設(shè)施建設(shè)，特別是基礎(chǔ)和公共設(shè)施建設(shè)。中央政府提出，新一輪城鎮(zhèn)化將以人的城鎮(zhèn)化為核心，要保護(hù)失地進(jìn)城的農(nóng)民利益，改善市民居住條件。新城建設(shè)要轉(zhuǎn)“擴(kuò)空間”為“增功能”，切實(shí)提高城市人居環(huán)境的改善，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)配套和生活設(shè)施投入。按照人口發(fā)展規(guī)劃，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，合理配置學(xué)校、醫(yī)院，落實(shí)住房保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、生活救助等社會(huì)保障。

（三）構(gòu)建完善的資本集聚流轉(zhuǎn)和分配體系

1．深化戶籍制度改革，加快城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)速率。當(dāng)前阻隔新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)重要因素是城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)速率偏慢，其背后原因是農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移中被設(shè)置的障礙太大，比如中國的戶籍制度。當(dāng)前，中國城市發(fā)展明顯出現(xiàn)貴族化傾向，城市人口流動(dòng)、定居門檻越來越高。因此，深化戶籍制度改革，可以解決城鄉(xiāng)人口流動(dòng)問題、農(nóng)民工及子女社會(huì)資源共享問題，是破除城鄉(xiāng)二元化的頭等大事。深化戶籍制度改革，首先，戶籍改革要考慮公平性原則，要優(yōu)先解決城市人口存量問題，讓長期為城市建設(shè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的人口入戶。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上指出，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。其次，戶籍改革也要考慮差異化原則，不同類型的城市實(shí)行差別化落戶政策，大中小城市的、東中西部的戶籍制度改革差異化，不搞千篇一律，防止因農(nóng)村人口流向城市過熱化，進(jìn)而造成農(nóng)村“空心化”和城市人口大爆炸。再次，加強(qiáng)戶籍管理的相關(guān)制度的完善，比如城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、暫住證制度、戶口遷移政策、人口動(dòng)態(tài)管理機(jī)制和國家人口基礎(chǔ)信息庫的建立，探索建立探索建立以養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)為重點(diǎn)的全民人口登記管理制度。2．加快城鄉(xiāng)金融體制改革，破解城鎮(zhèn)化資金流轉(zhuǎn)瓶頸。目前，我國城鄉(xiāng)金融體系對(duì)城鎮(zhèn)化的支持力度明顯不足，具體表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)建設(shè)資金來源比較單一、城鄉(xiāng)信貸困難、金融創(chuàng)新能力不足。因此，要從以下三個(gè)方面入手：第一，適當(dāng)給地方融資平臺(tái)“松綁”。地方融資平臺(tái)因被廣泛認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)偏高，受到銀行監(jiān)管部門嚴(yán)格的控制，比如農(nóng)村的資金互助小組就被國家認(rèn)定為非法融資機(jī)構(gòu)。誠然，國家是要加強(qiáng)對(duì)其高風(fēng)險(xiǎn)的管控，但不是取締它。第二，放開民間資本的城鄉(xiāng)準(zhǔn)入條件，增加民間資本投資的拓展空間?，F(xiàn)有城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資體制長期忽視民間資本的重要作用，甚至在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有時(shí)候受到利益集團(tuán)的“綁架”，給民間資本設(shè)置了很多障礙與歧視性條款，極大地抑制了民間資本投資城鎮(zhèn)化建設(shè)的熱情，反而增大政府投資的財(cái)政壓力。第三，增大農(nóng)村金融服務(wù)體系的投入。一要提高鄉(xiāng)村銀行網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率，除了農(nóng)村信用社、農(nóng)行、郵儲(chǔ)銀行之外，考慮引入其他銀行網(wǎng)點(diǎn)，探索網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)村下鄉(xiāng)的相關(guān)政策。二是大力進(jìn)行農(nóng)村金融服務(wù)和產(chǎn)品創(chuàng)新和開發(fā)，增加對(duì)鄉(xiāng)村的銀行中間業(yè)務(wù)，如票據(jù)承兌和匯兌、理財(cái)投資和咨詢業(yè)務(wù)、鄉(xiāng)村信貸擔(dān)保抵押業(yè)務(wù)等。3．完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民資源分配合理化。目前，我國城鎮(zhèn)已基本建立起比較完善的包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助體系，采用的是國家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的保障模式。而在鄉(xiāng)村，其社會(huì)保障建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后城市，依然以國家救濟(jì)、家庭保障為主體的模式運(yùn)行。城鄉(xiāng)社會(huì)保障明顯出現(xiàn)差異，具體體現(xiàn)在：一是保障范圍不對(duì)等，城鎮(zhèn)的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率已達(dá)90％以上，而農(nóng)村覆蓋率不足2.4％。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)就相差60％之多。二是保障資金財(cái)政支持不對(duì)等，從社會(huì)保障支出看。占全國人口75％以上的農(nóng)民的社會(huì)保障支出只占全國社會(huì)保障支出總數(shù)的5％，而占人口20％的城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障支出卻占全國社會(huì)保障支出總數(shù)的95％；從人均占有社會(huì)保障費(fèi)用情況看，城市居民人均455元，農(nóng)民僅人均15元，相差30倍。因此，只有完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，才能保障城鄉(xiāng)居民資源配置平等化。首先，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面。除了能夠享受社會(huì)保障的特困戶、殘疾人、烈士家屬、革命傷殘軍人等，還應(yīng)該擴(kuò)大到更多人。除了要擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，還要擴(kuò)大增大農(nóng)村失業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。其次，擴(kuò)大鄉(xiāng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，構(gòu)建包括生、老、病、死、傷、殘、育、撫以及社會(huì)救濟(jì)等在內(nèi)的相對(duì)完整的鄉(xiāng)村社保體系。最后，加大對(duì)鄉(xiāng)村保障體系的財(cái)政支出，探索全新鄉(xiāng)村社保體系基金籌集方式。政府改革相關(guān)財(cái)政與稅收制度，鼓勵(lì)民間資本投資鄉(xiāng)村社?；穑⒔o予優(yōu)惠政策。政府和鄉(xiāng)村之間探索通過債券、股權(quán)投資方式、資金互助小組、城鄉(xiāng)信貸等多渠道引入資金，彌補(bǔ)社保基金來源單一的困境。

作者：阮清峰陳德欽陳承財(cái)單位：福建水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院