土地流轉規(guī)范化研究范文

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摘要：河南是農業(yè)大省，人多地少。為了解決土地資源充分利用，更好實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，必須建立比較規(guī)范完善的土地流轉市場機制。然而，在土地流轉過程中，農村有些地方仍然出現(xiàn)不少問題。如土地流轉發(fā)展緩慢，土地轉讓不規(guī)范等現(xiàn)象。因此，針對河南省土地流轉的現(xiàn)狀及其問題提出相關規(guī)范性建議，以利于我國農村土地流轉的健康規(guī)范發(fā)展。

關鍵詞：三化；土地流轉；土地流轉規(guī)范化；河南省

農業(yè)豐則基礎強，農民富則國家盛，農村的穩(wěn)定直接關系社會安定。河南作為一個農業(yè)大省，人多地少，人均耕地占有量少，要想解決土地資源不足矛盾，促進“三化”協(xié)調發(fā)展。就必須對現(xiàn)存土地制度進行改革和完善，建立比較規(guī)范完善的土地流轉市場機制。然而，隨著我國土地政策的不斷改進完善，在土地流轉過程中，農村有些地方仍然存在不少問題。如土地流轉發(fā)展緩慢，土地轉讓不規(guī)范等現(xiàn)象。因此，針對河南省土地流轉的現(xiàn)狀及其問題提出相關規(guī)范性建議，以利于我國農村土地流轉的健康規(guī)范發(fā)展。

1河南省農村土地流轉存在問題研究

1．1農村土地流轉存在有法難依，甚至無法可依的現(xiàn)象由于在土地流轉過程中缺乏相關配套的法律法規(guī)，再加上相關法律法規(guī)對土地流轉的內容及程序規(guī)定不夠明晰，缺乏可操作性，致使在土地流轉過程中經(jīng)常出現(xiàn)有法可依、有法難依的情況。制度的不完善及操作中的不規(guī)范使得在土地流轉過程中存在著很多問題，如農村土地流轉有法難依，甚至無法可依。土地流轉相關規(guī)定不明晰，缺乏操作性。立法的滯后導致很多情況無法可依，由于目前土地流轉制度的不完善加上在土地流轉實際操作中行為的不規(guī)范，嚴重制約了農戶進行土地流轉的積極性。

1．2農村土地產權不明確當前，農村土地所有權制度存有一定缺陷。一是缺少明確的土地所有權產權主體；二是產權關系不清晰；三是農村土地所有權權能結構不合理；四是在目前農業(yè)生產中，土地資源配置效率低下。另外，一些農村土地使用制度規(guī)定不合理。一是土地承包關系經(jīng)常變更導致土地承包使用權頻繁調整。農民的家庭經(jīng)營自主權經(jīng)常受到損害；二是缺少規(guī)范的土地使用權市場，土地市場發(fā)育滯后，土地使用權流轉不順暢。我國現(xiàn)行的農村土地家庭承包經(jīng)營的土地產權制度仍然存在很多缺陷，農村土地承包經(jīng)營權缺乏與之相關的規(guī)定。在很多涉及土地流轉的相關案件中，都是由于我國農村土地的權屬邊界比較模糊，土地流轉的利益主體很容易被虛化所引發(fā)的糾紛。在實際土地流轉過程中，農村集體土地使用權往往掌握在村民委員會和村民小組長的手中，往往導致農村集體土地主體的錯位。

1．3制度的不完善及操作中的不規(guī)范

1．3．1農村土地流轉缺乏完善的法律制度土地流轉缺乏完善的法律法規(guī)，法律法規(guī)的內容和程序不夠清晰，缺少可操作性。現(xiàn)行土地流轉制度的不完善及在實際操作中出現(xiàn)的不規(guī)范現(xiàn)象，都制約了農村土地流轉。在流轉中往往存在很多不規(guī)范現(xiàn)象，如：合同多用口頭而不是書面協(xié)議方式，已訂立的合同也往往手續(xù)不健全、條款缺失，糾紛隱患較多。

1．3．2流轉合同往往存在內容不合法、形式不規(guī)范的現(xiàn)象例如簽訂流轉合同不規(guī)范，在土地流轉過程操作中沒有相關追蹤管理，缺少與之相配套的規(guī)范管理。在流轉過程中訂立合同不規(guī)范，多為口頭形式；且農戶在委托機制中對集體經(jīng)濟組織的委托缺少書面委托書。有的合同，擅自更改土地農業(yè)性質。還有一些地方擅自剝奪少數(shù)農戶的承包權，容易引發(fā)農村不穩(wěn)定。

1．4土地流轉市場體系的不健全

1．4．1土地流轉市場尚未形成，缺乏中介服務目前，統(tǒng)一規(guī)范的土地交易市場及與之配套的管理服務還沒有形成，大多數(shù)土地流轉交易仍然是自發(fā)無序。由于土地所有權、經(jīng)營權的確權工作沒有全面落實，土地價格不能很好評估。再加上土地評估機構及農地融資、保險等服務性機構欠缺導致農村土地沒有實現(xiàn)現(xiàn)有土地的定級估價工作，不能從規(guī)范的市場中獲取交易土地所需的價格信息。再則，由于村集體包辦了現(xiàn)有的土地使用權流轉的服務，致使土地定價顯出隨意和主觀性，因而失去了中介機構應有的效率和公平。

1．4．2農民利益的保護機制不健全由于農民在土地流轉價格上不具備定價權，對土地流轉價格及其供需情況不了解，則土地流轉僅限于在村或者組內流轉。在流轉過程中管理和監(jiān)督主體缺失，使土地流轉監(jiān)管不到位。同時，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往沒有相關的人員專職負責土地流轉監(jiān)督及資料整理歸檔，這些都不利于土地流轉的有序進行。

1．4．3農民的流轉收益缺乏增長機制由于農民在土地產權交易過程中處于弱勢地位，其權益無法有效保障，這些都會影響土地流轉的健康運行，阻礙土地集約化進程。

1．5農村社會保障水平低由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結構，導致的城鄉(xiāng)社會保障制度不一致，農民缺少相關的養(yǎng)老及社會保障，由于非農收入存在不穩(wěn)定性，土地仍是農民的“活命田”有些農民寧可拋荒，也不愿輕易放棄土地。另外，由于我國現(xiàn)有的社會保障體制不健全，農村沒有實現(xiàn)全面覆蓋。因此，農地仍然是大部分農民生活的重要基石。要想讓農民放心流轉土地必須首先建立健全農村社會保障機制，實現(xiàn)農村人口的全覆蓋，解除失地農民的后顧之憂。

2加快河南省農村土地流轉對策

2．1土地承包權落實到戶

2．1．1落實健全和明晰農村土地承包經(jīng)營權土地流轉的前提條件首先需要明確農村土地承包經(jīng)營權。只有全面落實土地承包經(jīng)營權登記制度，保證土地承包經(jīng)營權證書發(fā)放到戶，逐步實現(xiàn)土地承包、流轉檔案的規(guī)范化、信息化，才能保證農村土地流轉順利進行。

2．1．2規(guī)范農村土地承包經(jīng)營權流轉在保證農村土地承包關系長期不變的基礎上，依據(jù)平等、自愿的原則，對土地承包經(jīng)營權進行合理流轉。在流轉的過程中任何人不得隨意改變土地的農業(yè)性質，流轉期限應當小于等于承包期的剩余期限，在流轉過程中不能夠損害個人和集體組織的合法權益。承包方可以自主決定土地是否流轉、以及流轉的方式等。而土地可以轉讓給法律許可的從事農業(yè)生產組織和個人，同等條件本集體成員享有優(yōu)先受讓權。a．規(guī)范流轉方式土地承包經(jīng)營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或其它法律和政策規(guī)定的方式流轉，承包方與發(fā)包方的原承包關系和權利義務不變。在土地承包經(jīng)營權發(fā)生改變后需要及時辦理土地承包經(jīng)營權證變更手續(xù)。也可以在自愿的基礎上將承包土地入股或者加入合作生產。b．規(guī)范流轉管理在土地轉包、互換過程交易雙方中應該及時向相關土地承包管理部門申請、報告土地承包經(jīng)營權變更手續(xù)。相關土地承包管理部門應對土地經(jīng)營權變更、流轉情況登記造冊，及時記載相關變動情況。

2．2加快土地流轉的立法

一是在《農村土地承包法》等上位法沒有明確界定的情況下，以河南省地方法規(guī)對土地流轉交易提供物權保護；二是用河南省地方法規(guī)，對容易造成混淆的概念———轉包、出租、互換、轉讓、入股，需要明確界定；三是對于土地承包經(jīng)營權的抵押、繼承需要規(guī)定相關運行流程；四是依據(jù)法律立法原則，以地方性法規(guī)對土地承包經(jīng)營權流轉受讓主體的身份進行明確規(guī)定；五是加強土地流轉仲裁機構建設，逐步完善以協(xié)商、調解、仲裁、司法保障等方式相結合的調解機制，及時將土地流轉過程中的糾紛化解到基層，做到小訪不出鄉(xiāng)、大訪不出縣。

2．3推進農村土地流轉的舉措

2．3．1加快土地確權登記為了實現(xiàn)土地流轉有序進行，國土資源部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》。第一，要遵循“主體平等”“村民自治”“尊重歷史”“承認現(xiàn)實”的原則，將所有權主體分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組農民集體三類，分別落實農村集體土地所有權；第二，要明確集體土地所有權主體代表，屬于村民集體所有的，由村集體或者村民委員會委托行使所有權。在前段完成農村集體土地所有權確權登記基礎上，下半年在各縣市區(qū)啟動包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證試點工作。開展以“還權賦能”為核心的農村產權改革試點，將涉及房屋、耕地、林地、水面、建設用地的登記、流轉事項進行整合，推動城鄉(xiāng)要素“同證同權”，建立產權清晰、流轉順暢的農村產權制度。

2．3．2強化土地流轉服務加強縣鄉(xiāng)村三級農村土地流轉服務體系建設，完善各縣市區(qū)的農村綜合產權交易平臺和土地流轉交易服務大廳建設，每個村都應該有專人擔任土地流轉信息員，通過專門信息員促進基層土地流轉信息流通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等服務。a．成立相關組織為了規(guī)范土地流轉制度，可以成立相關領導組織。可成立由主管縣（市、區(qū)）長為組長、農業(yè)局局長為副組長的土地流轉市場領導小組。b．設立機構各地可以在原有農經(jīng)管部門基礎上建立土地流轉管理服務機構。最終建立責任分工明確的縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級農村土地流轉服務機構。c．組建服務隊伍可利用原有農經(jīng)系統(tǒng)優(yōu)勢，建立農村土地流轉服務隊伍。可由縣（市）農村經(jīng)濟管理局長任農村土地流轉管理服務中心主任，由擅長合同管理和計算機操作的人員負責中心的日常工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經(jīng)站全員參與，村出納擔任報賬員和村民小組長為村級土地流轉信息員，形成農村土地流轉服務人力資源網(wǎng)絡。d．建立土地流轉有形市場為更好地服務農村土地流轉工作，可在各地新建專門的土地流轉服務場所。e．開展農村土地流轉各項服務具體包括搜集流轉信息、政策咨詢、簽訂與鑒證流轉合同、指導流轉價格、糾紛調處等。

2．3．3創(chuàng)新土地流轉機制a．建立定量定權機制，定量不定位，定權不定地，解決個別不愿流轉與連片需求的矛盾。強化所有權、弱化承包權、優(yōu)化經(jīng)營權。b．建立土地流轉委托機制，解決承包大戶難與千家萬戶協(xié)商一致的矛盾。先集后轉、先股后轉。應當正視的是，隨著中央逐步擴大各地農地承包經(jīng)營權流轉試驗，中央政府、農村基層政權、農村集體經(jīng)濟、農戶之間的利益分配更為復雜，出現(xiàn)了特權干預、內部流轉等制度失衡現(xiàn)象。造成制度失衡的根源是在土地產權委托機制中農村基層組織擁有更大的權力，嚴重侵犯了農戶的利益。因此，應不斷改進完善現(xiàn)有土地流轉委托機制，從制度上保障農民的合法利益，平衡農戶、農村基層政權和農民合作社等多重利益主體的關系。c．為了更好保護農民切身利益，需要建立土地流轉實物定價機制。具有中國特色的土地流轉價格體制，應該是在宏觀調控基礎上形成市場主導的價格機制，可以按照以河南省當?shù)剞r作物折價的辦法，也可以按糧食成本收益、物價指數(shù)確定流轉價格，或者以農用地定級估價等辦法合理確定土地流轉價格。需要綜合考慮不確定因素若干年后，農民要地要不回，生活無保障，從而影響農村社會穩(wěn)定。不提倡一次性交清流轉費用的操作行為，以降低土地流轉中的風險。d．規(guī)范土地流轉運作機制，確保土地流轉合法有序。e．通過滿足承包者和經(jīng)營主體的利益需要，建立土地流轉激勵機制，進一步加大土地流轉激勵水平，促進流轉健康發(fā)展。

3河南省土地流轉成功做法

河南省土地流轉先行先試的成功經(jīng)驗具體表現(xiàn)為：①按照可復制、可持續(xù)的要求和產業(yè)先行、農民自愿的原則，推動農民轉移；②成立土地流轉服務中心，搭建規(guī)范的流轉平臺，避免村委會“運動員、裁判員”一肩挑現(xiàn)象；③按照實物市場化標準計算土地租金，避免單一現(xiàn)金結算方式因物價變化使農民利益受損；④成立集體經(jīng)濟組織，如生態(tài)農業(yè)發(fā)展有限公司等，投資優(yōu)勢和特色農業(yè)，搞家庭農場等，推進流轉土地的集約化經(jīng)營；⑤結合土地整理和增減掛鉤項目實施，開展新農村建設，形成新農村建設集中連片效果。農場土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)成為現(xiàn)代農業(yè)和新農村建設的助推方式，為廣大農民認可接受，有效解決了“誰來種田”“怎么種田”的問題，推進了“四化”同步發(fā)展，促進了農民收入的穩(wěn)定增長。

作者：梁明1，2 單位：1．天津師范大學，2.洛陽理工學院