資源環境缺陷與機制缺失的影響范文

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1資源環境產權制度缺陷與礦區生態環境惡化

1．1礦產資源產權制度存在問題分析

產權是一組權利束。我國礦產資源產權的權利束由資源的國家所有權，以及由所有權所派生的礦業權組成。礦業權包括探礦權和采礦權。現行礦產資源產權制度安排缺陷主要是國家所有權明確的情況下，產權實現過程中不同權利主體之間的責、權、利邊界不清。

(1)礦產資源所有權、管理權、經營權混淆導致的權責不清。

現行礦產資源產權本質上是公有制基礎上的委托－關系，礦產資源的國家所有權事實上被國家壟斷企業和地方政府(或由地方政府控制的企業)二元分割。國家法律上規定的礦產資源所有權及其行使是明確的，但在委托關系中缺乏人格化的所有者，所有權主體虛置導致了一系列產權關系的混淆與錯位。首先，中央直屬企業認為自己是資源國家所有權的代表，享有占有、使用、處置和經營管理礦產資源的一切權利，結果導致資源的國家所有權與國有企業的開發經營權之間產權混淆和嚴重錯位。其次，在法律層次上，由礦產資源所有權所衍生出來的礦業權審批權由中央授權予地方政府。如探礦權的審批權限主要集中在中央與省兩級政府，而采礦權則由中央、省、市、縣四級政府審批。這樣，地方政府即代替中央政府執行礦產資源所有權管理職能，又承擔對礦產資源開發經營的行政管理職能。實踐中地方政府的所有權管理權能代替了行政管理權能，而在所有權管理上，由于地方采礦權人對地方政府稅費貢獻要遠大于中央、省企業，因此，基于自身利益最大化傾向，地方政府普遍存在機會主義行為，違法審批、以大化小，變更礦種越權審批屢禁不止。另外，由于國家所有權主體缺位，地方政府與中央企業為各自利益對礦產資源的控制權相互爭奪，而對礦區生態補償的責任互相推諉。"單一的所有權主體，多元的所有權代表"造成國家的所有權、政府的行政管理權被事實上的經營權所代替，產權關系不清、責任主體不明，造成資源浪費和礦區生態環境的破壞。最后，按照資源管理的屬地原則，地方特別是縣級政府是環境保護的首要責任者和礦產資源開采的重要監管者。一方面對采礦權探礦權的審批主要集中于市、省以及中央部委，而縣級政府的審批權限較小，造成礦山屬地政府的權力與責任不對稱。另一方面是在當前的稅費制度框架下，中央、省財政以及礦業企業獲得了大部分資源開采的收益，而地方政府，尤其是市(縣)級政府的收益相對有限，造成基層政府的事權與財權不對稱，基層政府無力也不愿履行相應的監管責任。政府部門及個別官員甚至與企業合謀牟取私利更激化了資源開采環節的亂象。權力與責任不對稱、事權與財權錯配導致基層政府監管缺位，私挖濫采、無證開采屢禁不止，礦區生態環境遭到嚴重破壞。

(2)采礦權權能殘缺與生態補償責任不明導致環境破壞與無人負責并存。

首先，礦產資源的所有權屬于國家，礦業企業獲得的只是一定時期內的使用權，這就使采礦權不具有真正意義上的獨立性與完整性(李香菊等，2011)。礦產資源的使用權期限受制于發證機關核定的開采期限，而且非常不確定(作為所有者代表的政府隨時可以要求再談判)。采礦權權能殘缺激勵了以收益最大化為目標的礦業權人的急功近利，不惜代價、不顧后果的掠奪式資源開發行為，并導致了嚴重的生態環境問題。其次，相關法律法規雖然在所有權人與采礦權人之間分配了礦產資源產權，卻沒有明確彼此的義務，尤其是采礦權人對礦區生態補償的責任不明。《礦產資源法實施細則》規定了對探礦權人和采礦權人應當履行"水土保持、土地復墾"的義務。但實際運作過程則是礦業企業向地方政府繳納生態環境稅費，然后由地方政府對轄區內的礦區生態環境進行修復治理。其存在問題:1)是政府與企業的職能錯位，地方政府事實上代替了本應由礦業企業承擔的生態環境修復治理責任。2)是環境稅費的征收標準過低，未能充分補償礦區生態環境損害。3)是地方性的環境稅費對以中央企業為主體的礦業企業缺乏約束力而流于形式。4)是對地方政府實施的礦區環境修復治理的質量缺乏檢測與監督。從而難以真正落實"誰破壞、誰補償"原則，各地生態補償存在嚴重的"搭便車"現象。

(3)礦權與地權之間的矛盾與沖突。

在我國，礦產資源所有權與土地所有權是分離的。礦產資源國家一元所有，而土地屬國家和集體二元所有。一方面國家通過審批制度，以招、拍、掛等方式將礦業權－探(采)礦區塊地下的使用權出讓，但在法律上對于覆蓋于礦上的土地所有權與使用權如何出讓并未做出具體規定;另一方面資源的國家所有排斥了資源地政府與社區居民對資源的支配權力和參與資源利益分配的權利。因此，依附于集體土地上的礦業權與地權的沖突與矛盾隨之產生:當地政府索取高額的地權使用費間接分享礦資源開發利益而導致的征地困難、阻撓礦業權人生產作業、非法開采、私挖濫采等，結果造成礦區開采秩序混亂，對環境破壞與生態惡化無人負責。

1．2環境質量產權缺失與礦區生態環境惡化

我國的法律法規明確將環境質量的所有權界定為全體公民所有，但缺失對環境質量使用權的明確界定。而使用權是環境質量產權束的核心。環境使用權既是全體公民環境質量所有權的實現方式，又是對環境質量這一稀缺資源價值的確認和保護，是將礦產資源開采環節中的環境外部性內部化的一種制度安排。理論上，對于礦產資源開發這一復雜條件下環境質量使用權有多種界定方式，包括環境稅、可交易的排污權制度、土地復墾與礦區環境恢復治理保證金制度、生態修復基金、地質災害防治基金等。礦區生態補償本質上就是對環境質量使用權的界定。在這個意義上，礦區環境質量使用權的界定方式決定了生態補償的實現方式。當前，由于環境質量使用權界定缺失，導致礦區生態補償方式單一，僅有礦區生態補償費與礦山環境質量保證金制度兩種補償方式，且存在缺乏嚴格的法律依據，征收標準偏低且不統一，應繳稅費總額遠低于生態修復重建工程的費用。補償的客體僅限于礦山土地以及"三廢"造成的環境污染，對因礦資源開發而誘發的突發地質災害(地震、泥石流等)以及礦山周邊的生態破壞(荒漠化、水土流失等)沒有相應的補償措施，生態補償不充分。上述分析表明，礦區生態環境惡化根源在于資源環境產權的"制度失靈"，礦業企業缺乏從源頭上實施綠色開采、保護環境的激勵機制，以及在制度與法律層面的約束機制，礦區生態環境的修復治理始終處于被動地位。

2礦產資源開發中的利益主體與生態補償的責任主體相背離產權就是受保護的利益(盛洪，2003)。

礦產資源開發中相關利益者主要有中央政府、地方政府(省、市、縣三級)、采礦權人、土地所有者與礦區居民。各級政府與礦業企業分別通過稅費分成與凈利潤的方式參與礦產資源開發的收益分配。礦區居民與土地所有者尚沒有合法的參與資源開發收益的途徑。對于礦區的生態補償，實踐中的做法是，中央政府通過轉移支付的方式進行，礦業企業通過上繳生態補償費由地方政府實施礦區生態環境恢復治理，地方政府同時又是轄區生態環境的監管者。由于資源環境產權制度缺陷，導致資源開發中的利益主體與生態補償的責任主體相脫節，并最終導致礦區生態環境因無人負責而持續惡化。榆林是我國重要的能源化工基地和能源接續地，文中以榆林為例，考察在礦產資源開采環節各產權主體的收益分配，及其承擔的生態補償責任，剖析資源開發中利益主體與生態補償責任主體的背離。

2．1榆林煤炭資源開發環節收益分配關系

榆林市煤炭資源開采的中央收益為礦業企業所得稅分成、增值稅分成、兩權價款與使用費分成和資源補償費分成的加總。省級政府與榆林市縣級政府收益分別為企業所得稅分成、增值稅分成、資源補償費分成、兩權價款與使用費分成、資源稅分成、環境稅費分成的加總。煤炭開采企業凈利潤為企業利潤總額與所得稅之差。如果將省和中央財政收入作為一級的話，那么，榆林市煤炭資源開采的收益分配呈現典型的"杠鈴"型特征:礦業企業與中央、省財政的收益較大，而資源開采地政府的收益偏小。2008年礦業企業與中、省收入占榆林地區煤炭資源開采總收益的比重分別59．7%和27．5%，市縣收入占比12．8%。2009年以后，陜西省對煤炭開采企業加征5元/噸的水土流失補償費，加之當年美國次貸危機的影響，礦業企業收益的比重下降到51．9%，中、省和市縣收入占比分別提高至32．3%和15．8%。2010年，礦業企業和中、省的收益比重分別為54．4%，市縣收入下降至14．4%。

2．2不同利益主體承擔的生態補償責任分析

礦業企業是礦區生態環境的直接損害者和生態補償的責任主體。當前礦業企業主要通過繳納環境稅費的方式間接履行礦區生態補償與修復治理責任。2008－2010年，榆林煤炭企業繳納的用于生態環境修復治理的環境稅費種類及征收標準。中央與地方政府在礦區生態補償中承擔的責任。根據《中國國土資源統計年鑒》(2009－2011年卷)提供的數據，在2008－2010年，中央財政對陜西省礦山環境恢復治理的轉移支付分別為4990萬元、13130萬元和19390萬元;地方財政支出分別為760萬元、1075萬元與2803．7萬元;另外，除了上交的稅費外，礦業企業就礦山環境修復治理分別支出331萬元、8990．4萬元和6514．13萬元。一方面我們無法獲得中央與地方財政對榆林地區礦山環境恢復治理方面的投入資金數據，另一方面由于榆林煤炭資源產量在陜西省的絕對優勢地位，不妨假設中央財政與地方財政對陜西省礦山環境修復治理的資金投入全部用于榆林地區。這樣可以大體核算出中央、地方財政以及礦業企業對礦區生態環境修復治理方面的支出。需要說明的是，由于中央與地方對陜西省礦山環境修復治理的支出被當作是榆林地區的支出，因此會高估中央與地方政府對榆林地區礦山環境修復承擔的責任。

3討論

礦產資源開發中利益主體與生態補償的責任主體問題。中央、地方以及礦業企業在礦產資源開采中獲得的收益與承擔的礦區生態補償責任嚴重背離。在2008－2010年間，獲得礦產資源開采收益份額分別為59．7%、51．9%、54．4%的礦業企業承擔了11．28%、19．68和21．73%的生態環境損害治理責任，獲得收益份額分別為19．5%、22．5%、22．5%的中央政府僅承擔了約0．32%、0．76、1%的礦區生態損害治理責任，而獲得收益份額分別為20．8%、25．6%、23．2%的省與地市兩級政府僅承擔了0．05%、0．06%、0．15%的礦區生態補償責任。在現有的產權體系下，礦業企業承擔了礦區生態環境損害的部分成本，遠未實現環境外部成本的完全內部化。另一方面，按照法律法規，地方政府負責本轄區的礦山地質環境保護工作，但地方政府從礦產資源開采中的獲益有限，如榆林市縣級政府在2010年僅獲得礦產資源開采全部收益的14．4%，沒有能力為未補償的77．1%的生態環境損害提供資金投入。由于資源環境產權制度的缺陷導致礦產資源開發中利益主體與生態補償的責任主體嚴重背離，致使大部分的礦區生態環境損害無人負責，礦區生態環境持續惡化。

4結論及政策建議

以往研究過多地關注了生態補償本身，所提出的政策建議因沒有觸及問題的本質而難以實現預期的效果。文中的研究則表明，導致礦區生態環境持續惡化的直接原因是礦產資源開發的產權主體、利益主體與生態補償的責任主體三者脫節，而根源是資源環境產權的制度安排缺失。只有從產權改革著手才可能建立有效運行的礦區生態補償機制，從而徹底解決礦區生態環境問題。

(1)從國家法律層面界定環境質量的初始產權。

針對生產過程對環境質量使用以及損害的不同特征，通過命令－控制、環境稅、排污權交易、土地復墾等多種方法界定環境質量的使用權。

(2)明確政府與企業在礦產資源開發中對于生態補償的責權利關系。

探索多元化的生態補償方式，徹底改變當前地方政府代替礦業企業行使礦區生態補償責任，以及無人為礦區生態損害負責的亂象。根據污染者付費原則，以及受益者分擔原則，礦業企業是礦區生態補償的責任主體，主要承擔正在發生的礦區生態環境損害的補償責任，主要包括廢棄物(固相、液相、氣相)、土地塌陷、地形地貌破壞以及礦山閉坑造成的環境損害。中央政府作為資源開發的受益者一方，主要承擔單個企業無力承擔的自然災害(如地震、泥石流等)，以及無法區分責任的諸如荒漠化、水土流失等生態損害的補償責任。而長期以來低價使用礦產資源的輸入地政府作為資源開發的受益者一方，應承擔歷史遺留的礦區生態環境損害的補償問題，補償方式可以通過征收跨區稅、以及橫向轉移支付的方式進行。改革的方向是從資源開發中獲得的收益與承擔的生態補償責任相匹配。

(3)厘清中央政府與地方政府在礦區生態補償中的責權利關系。

首先要進一步明晰礦產資源的國家所有權，關鍵點在于作為所有者的中央政府應該從資源開發中獲得相應的產權收益，主要通過全面實施礦業權有償取得制度實現。其次要明確中央政府在資源開發中的公共管理職能，這一職能主要體現在制定全國性的與礦產資源開發有關的法律法規、礦產資源發展規劃等方面。三是明確地方政府的監管職能，主要包括對當地資源開發秩序、礦區公共實施建設、礦山環境恢復治理等的監管。四是以事權與財權相對稱為原則，重構中央與地方在資源開發中的利益分享機制。主要是改革現行的財稅體制，特別是中央與地方的稅收分享比例，加大資源地政府的分享比例，增強地方政府的財力，使地方政府有足夠的激勵實現其監管職能。

(4)探索通過不同方式解決一元礦權與二元地權的矛盾與沖突。

礦權與地權矛盾的焦點在于土地市場價值溢價的分配問題，根源于農戶市場化配置土地資源權利的缺失。因此，化解礦權地權矛盾的關鍵就在于合理的在礦業權人、土地所有者、土地使用者之間分配土地市場價值的溢價。化解的途徑之一就是賦予農民市場化配置土地資源的權利，也就是說要確立集體土地所有者對集體土地享有處分權，將集體土地的流轉權歸還農民。當農民擁有了土地流轉權后，就可以通過與礦業權人談判，以市場化方式確定礦業用地流轉的交易價格、轉讓期限等。途經之二是國家征用集體土地，應當賦予農戶以談判權，通過農戶與政府之間的談判實現對土地使用者的市場化補償，以維護集體和農戶的收益權。途徑之三可以借鑒國外的做法，實行土地股權制度，允許土地的所有者與使用者將土地的使用權入股獲得土地市場價值溢價的部分收益，實現土地所有者與使用者的收益最大化。（本文來自于《干旱區資源與環境》雜志。《干旱區資源與環境》雜志簡介詳見.）

作者：曾先峰單位：西安外國語大學經濟金融學院