農業科技服務中的農民維權困局范文

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一、農民維權困局的成因分析

農民在農業科技服務糾紛中處于上述困局，有著深刻、復雜的原因。它既與傳統中國特別是農村注重道德禮制，缺乏法制的歷史影響相聯系，更是現實多種因素交互作用的結果，突出反映了農村由傳統向現代轉型的困頓與艱難。首先，缺乏維權傳統和普法教育中的輕用法傾向，造成農民不會用法。實行法律維權的前提，是具有權利主體意識，明確法律對自身權利的保障功能，并懂得實體法和程序法等。而這些恰恰是農民最為缺乏的。傳統中國是一個“人治”社會。各朝代雖制定了律法，但其實質是統治者實行“人治”工具。因而，法律權利的主體是統治階級，法律的功能是保障統治者的權力與統治秩序，約束和制裁社會犯罪。百姓只有遵守法律規定的義務，而無用法維護自身利益的權利。百姓只要“安分守己”，不觸犯法律，便與法律無關。這種歷史傳統的影響，加之新中國成立后長期忽視法制建設，使中國特別是農村民主法制傳統缺乏、農民法律知識缺乏、法律意識淡薄，更沒有用法維權的意識和習慣。為改變這種狀況，推進法制建設，我國自1986年開始了五年為一周期的普法教育，并且一直把農村作為重點。應當肯定，經過28年的農村普法教育，明顯提高了農民法律意識和素質。本次調查中，認為法律程序是解決農業科技服務中法律問題的最好途徑的農民占48%的比例雖不算高，但對于在“人治”和“宗法”社會生活幾千年的中國農民來說，已是長足進步。然而，調查中發現的農民普遍不會用法現象表明，普法教育在促進農民依法維權方面成效甚微。之所以如此，與農村普法存在中長期存在的重視學法、守法教育，輕視用法教育的傾向有關。學法、守法教育與用法教育雖有緊密聯系，前者是后者的基礎，但也有明顯區別。學法教育的重點是培育法律精神、樹立法制觀念、認知和掌握法律條文；守法教育主要是強調法律的控制功能，使教育對象懂得自律。而用法教育要比學法、守法教育復雜得多。其一，它要求在使用法主體懂法、守法的基礎上，強調增強民眾的權利主體意識，明確法律的民主權利保障功能。其二，要求被教育者認知自身切身利益，知曉訴訟程序，預知訴訟后果。其三，要求被教育者明白可能的訴訟成本，具有對簿公堂的勇氣和膽量。更重要的是，法律條文是清晰的和確定的，而法律實踐卻是復雜的和多變的。因而學法、守法教育相對容易，而用法教育難度要大得多。用法教育本身的這些難度，加之農村普法普遍缺少專業法律人員擔負培訓任務，因而使農村普法中的“用法”教育極其薄弱。各地的普法教育基本上是條文的講解和法律控制功能的強調，而對農民權利意識的啟發和民主權利保障功能的說明很少觸及，至于農民用法所必需的訴訟程序等技術性知識和要求，更極少甚至根本不涉及。農村普法中的這種輕用法教育傾向，使農村普法教育基本上局限于學法、守法范圍。雖然自“四五”，特別是“五五”開始，中央一再強調“學法”是普法教育的重要內容，但農村普法的輕“用法”教育的傾向并沒有明顯改善。因而，雖然農村普法已近30年，但并未由此填補原來農民在用法維權方面存在的巨大缺陷，導致農民用法意識依舊淡薄，用法能力十分低下。這使得農民面對用法這個陌生領域望而卻步，成為他們在農業科技服務中不知用法的直接原因。其次，訴訟成本高與農業收益低，造成農民不愿用法。經過幾十年市場經濟的風雨歷練，當代中國農民在相當大程度上已告別了斯科特所描述的秉承“安全第一”的“生存倫理”，而更接近于波普金所定義的“理性小農”。農民大體能夠“根據他們的偏好和價值觀評估他們行為選擇的后果，然后做出他認為能夠最大化他的期望效用的選擇。”在解決農業科技服務糾紛途徑選擇上，他們也要基于自己的理性，經過對訴訟成本與訴訟收益之間進行權衡之后才做出選擇。訴訟成本是在訴訟過程中發生的成本，可“分為國家成本和私人成本。國家成本是指國家財政為維持司法活動運作所支出的全部開支。私人成本主要是指當事人在訴訟活動中投入的訴訟成本?！?/p>

雖然對個體農民來說，他們只考慮后者，但也是一種不小的成本。其中，既有金錢成本，包括墊付訴訟費、保全費、鑒定費、律師費以及訴訟過程中發生的交通費、誤工費、通訊費等。雖按現行《訴訟費用交納辦法》，除勝訴方自愿承擔外，訴訟費用一律由敗訴方負擔。但能否勝訴，存在很大不確定性。何況即使墊付這些費用，對多數農民來說，也是不小的負擔。此外，他們還要承擔訴訟過程中的時間成本和心理成本。面對這些成本，理性的農民只有在訴訟收益大于這些成本時，他才可能付諸訴訟行動。然而，對于目前絕大多數農民來說，卻不得不做出相反的選擇，因為他們經營的土地規模都很小。在調查對象中，70%的農戶承包土地面積為5畝以下，在這些農戶里，有一半農戶的承包面積在2畝以下。狹小經營規模導致農業收入在農民總收入中所占比例越來越低。在調查的農戶中農業經營性收入約占40%左右，有的低至30%。因而農民已深度兼業化了。他們雖自認為也被人稱為農民，但種地實際上成了許多農民的副業，而其主業則是經營二三產業或打工。打官司不但要冒付出的金錢難以收回的風險，還要花費很多時間和精力，耽誤非農產業的收入而得不償失。這種農業經營規模和生產與收入結構，使農民權衡訴訟成本與收益的結果，是訴訟收益小于成本，自然不愿為“討回一只羊”而“賠上一頭牛”，從而決定了他們采取非法律手段選擇。選擇私了或找人調解方式，不僅為長期生活在傳統農村認清社會的農民所熟悉，更重要的是成本較低，即使只得到部分補償，但與訴諸法律的高昂成本相比，也是合算的。當然，在農民本身無力承擔這些訴訟費的情況下，如果國家設立的法律援助機構能夠相助，也能幫助他們以法律手段挽回損失。但筆者調查的農村同全國其他農村一樣，法律援助中心一般都設在縣城，法律援助隊伍和經費嚴重短缺，遠遠無法滿足農村和農民法律服務的需求。而且，根據一則調查該市農村居民中有80%不知法律援助的范圍、對象與程序，40%不知法律援助為何物。這使農民不可能借助法律援助依法維權?？梢?，農民在農業科技服務糾紛問題上采取非法律途徑，是農民在農業收益低與訴訟成本高和不能得到法律援助情況下的理性選擇。第三，主體意識不強和對政府部門的依賴，造成農民不能用法。美國行為主義法學家唐納德•布萊克認為：“社會主體之間的關系距離決定著他們對法律和訴訟的使用頻繁度”?！霸陉P系較親密的社會群體中，訴諸法律和訴訟會盡量被避免。而隨著關系的疏遠，法的作用會相應增大；但關系距離增大到人們完全相互隔絕的狀態時，法律又開始減少?！?/p>

但調查發現，幾乎所有的科技服務方，都來本縣之外的本省和毗鄰省市。他們與接受服務的農民之間，即非“較親密”關系，也非“完全相互隔絕的狀態”。按照布萊克的上述觀點，應當出現的情形是“法律和訴訟的使用頻繁度”高。然而，事實卻呈現了相反的情況。主要原因是農民主體意識不強而產生的對政府的依賴性。改革開放后，傳統社會中農民主體意識缺失狀況有所改觀，但并未完全改變。由于經濟實力弱和素質較低，特別是在復雜多變的市場經濟面前的無助感，使他們產生了對政府支持與引導的渴望。在農業科技服務問題上，更是如此。適應農業發展和農民需要，地方政府出于增加農民收入的愿望，通過直接或間接的聯系，幫助農村引進或購買一些種植或養殖項目，并匹配國家支農資金或貸款支持。這些項目中一些是成功的，但也有不少在種子質量、品種或科技服務上發生了一些問題，造成糾紛。政府的這種行為，無疑出于良好愿望，但卻造成了農民不愿和不敢通過法律途徑解決糾紛的后果。因為這些技術是由政府幫助引進的，政府負有一定責任。所以，農民理所應當地首先試圖依靠政府解決糾紛，挽回損失。調查表明，盡管政府的確幫助農民解決了一些糾紛，在不同程度上挽回了農民損失，但更多的是由于復雜的原因，政府雖經曠日持久努力，卻無果而終。面對如此結局，要挽回損失，只有訴諸公堂，把政府部門牽扯其中。而這正是主體性不強的農民所不愿做和不敢做的事情。其一，“民不與官斗”、“胳臂擰不過大腿”傳統觀念的深刻影響，使他們缺乏“民告官”的勇氣。其二，農民具有很深的感恩意識，他們不愿把當初幫助他們的政府告上法庭或牽扯到糾紛當中。其三，近些年我國政府的支農惠農政策和資金投入的力度越來越大，科技支持是其中的重點，而地方政府掌握著這些資金的分配權。農民為得到他們需要的支農資金，不敢因這些糾紛而置政府于尷尬地位，得罪政府官員。所以，農民寧可隱忍接受損失，而不做得罪政府的事情?？梢姡r民的主體性不強和對地方政府的依賴性，是農民在農業科技服務糾紛問題上采取非法律途徑的一個重要原因。

二、農民維權困局破解之策

農民在農業科技服務糾紛問題上不會用法、不愿用法和不能用法困局，不但已經給他們造成了極大經濟損失，損害了農民權益，更嚴重的是挫傷了他們運用農業科技的積極性。在科技創新成為“推動現代農業發展的主要力量”和“根本出路”的今天，將對我國農業發展造成十分嚴重的后果。因此，幫助農民走出這一困局，激發和保護農民運用科技的積極性，成為發展現代農業的必然要求。第一，加強農民用法和主體性教育，消除用法盲區與依賴性。明年是“六五”普法收官之年，也是“七五”普法準備的關鍵年份。在即將到來的“七五”普法中，要總結經驗與教訓，改變重學法、守法，輕用法傾向，“堅持法制教育與法治實踐相結合”、守法教育與“用法”教育相結合。為此，應在深化農民學法、守法教育基礎上，重點對農民進行法律制度、法律規則、訴訟程序等法律應用等知識和技能教育，并把涉農科技服務方面內容涵蓋其中。如合同法律知識及其應用、農業技術推廣服務合同、農業標準化知識、知識產權法律知識等等。根據用法教育專業性較強的特點，需要“培育和整合一支適應農村法律服務工作的發展要求，具有較強的法律專業知識，思想道德好，業務素質高的法律服務隊伍”，擔負起農民用法教育的任務。在對農民進行用法教育的同時，還要加強對他們的主體性教育。使農民正確看待政府在農業技術推廣中的主導作用，樹立農民不僅是運用農業科技的主體，也是農業科技糾紛處理的主體，消除對政府的依賴性，樹立自主依法維權觀念，從而打破農民不會、不敢用法的困局，走上依法維權的道路。第二，轉變政府支持方式，消除農民不能用法疑懼。農業科技推廣服務離不開政府的支持、引導和投入，因此，政府在農業科技推廣服務中發揮主導作用，政府主導的技術推廣機構擔當推廣主體都是必要的。但政府的這種作用，不是由“政府代替農民成為技術需求的決策者”，不能使農業科技推廣成為“政府導向而非農民需求導向”，這樣做的結果，不但會降低技術的適用性，而且形成農民對政府的依賴性，成為農民“不敢用法”的根源。為消除這一根源，必須轉變政府支持方式。其一，明確政府的農業技術推廣職能不是管理而是服務。這在《農業技術推廣法》中已有明文規定：“各級國家農業技術推廣機構屬于公共服務機構”，“履行公益性職責”，“實行無償服務?！?/p>

要通過宣傳讓農民明確這一點，這將有利于改變農民因感恩心理而不敢用法的做法。其二，真正轉變政府推廣方式。把原先越俎代庖、為民做主的命令式推廣，轉變為尊重農民的生產、經營自主權和科技服務項目的選擇權的服務性推廣。行政機關對社會權有尊重、保護和實現三大義務。其中最基本的是要尊重公民依照自己意愿行動從而滿足自己需要的自由。因此，政府機構，在新品種、新技術推廣過程中，可以引導和組織示范，并提供服務，但在農民是否采用，要堅持“自愿原則，不能強迫。這將有利于消除其對政府的依賴性，提高農民依法維權的自主性。其三，建立和完善以市場為導向的多元農業技術推廣服務體系。在服務主體上既要充分發揮國家農技人員提供無償技術指導的主導作用，以解決農業領域的市場失靈問題，又要大力發展以農業科教單位、農村合作經濟組織、供銷合作社、涉農企業、農業科技示范戶等多元服務主體。這有利于調動多方力量為提供農民需要的各種技術資源。在處理政府主導與多元參與主體的關系上，要嚴格區別我國農村科技服務體系中的公益性、準公益性和商業性的不同性質。對公益性項目實行無償服務，而對準公益性特別是商業性項目，國家則通過完善資金扶持、業務指導、訂購服務、定向委托、公開招標制度，落實稅收、信貸優惠等政策措施，加以支持和規范，同時對其產品和服務實行市場運作，還要把基層農技推廣機構的經營性職能推行市場。這種以市場為導向和多元農業技術推廣服務體系，會使農民有更多的選擇機會和權利。總之，通過政府支持方式的轉變，使農民既享受國家支持的農業技術推廣體系的公益性成果，又成為自主選擇和實用農業科技服務的主體，從而消除對政府的依賴，消除“不敢用法”的根源。這將成為十八大后“市場起決定作用”的市場經濟發展新階段對農業科技推廣體系的必然要求。第三，推進適度規模經營，消除農民不愿用法根源。如上所述，當前農民土地經營的小規模和低收益，是農民在科技服務糾紛中“不愿用法”的主因。要解決他們“不愿用法”問題，必須加快土地流轉進程，實行土地適度規模經營。因為，經營規模擴大會使農民更多地使用科學技術，提高農業生產效益，增加農民收入，使農業成為農民的主業和主要收入來源，從而改變把農業看作“雞肋”，認為為此打官司得不償失的“不愿用法”態度。當然，“用法”并非推進適度規模經營的目的，而是它的必然結果。第四，完善法律保障制度，增強農民用法助力。霍姆斯指出：“一個健全的法律首先就應回應社區人們的真實感受和要求，無論這種感受是對是錯。如果法律不幫助人們，人們就會從法律之外的行動來滿足自己”。如上所述，訴訟成本高是造成農民不愿用法的重要原因之一。而訴訟成本高，實際上反映了我國法律保障制度不能回應農民的真實要求，成為農民“從法律之外的行動來滿足自己”的重要原因之一。因此，健全我國的法律保障制度，體現農民的真實感受和要求，是促進農民依法維權的必然要求。當然，科技服務中的法律糾紛，作為民事訴訟的一部分，不可能單獨立法，而只能在現有法律制度框架內做出調整與完善。主要涉及新《民事訴訟法》中的小額訴訟制度和司法救助制度、《中華人民共和國法律援助條例》中的法律援助制度。小額訴訟制度是新《民事訴訟法》的一項重要制度創新。其中第162條規定：基層人民法院和它的派出法庭審理符合本法第157條第1款規定的簡單的民事案件，標的額為各省、自治區、直轄市上年度就業人員年平均工資30%以下的，實行一審終審。該制度以其程序簡易、成本低廉和高效裁判的突出特點，對降低農民科技服務許多糾紛的訴訟成本，快速解決糾紛具有重要意義。當然，對該制度中強制適用程序和立法規定過于抽象以及實踐中程序過于簡化等不足之處，要逐步加以完善，使之切實體現其“接近正義”制度設計的獨特價值，為農民科技服務糾紛依法維權提供一種可供選擇的制度保障。

司法救助制度和法律援助制度，在性質、救助或援助對象和特點上有許多共同之處。司法救助制度是指“人民法院對于當事人為維護自己的合法權益，向人民法院提起民事、行政訴訟，但經濟困難的，實行訴訟費的緩交、減交和免交。”①法律援助是國家基于政府責任，為“保障經濟困難的公民獲得必要的法律服務”②而制定的一項法律制度。二者都有優質和無償或抵償的特點。如果農民在科技服務糾紛中得到上述兩項制度的救援，無疑會大大降低司法和律師訴訟成本，給他們依法維權提供可行的渠道。然而，目前這兩項制度都把救援對象局限于“經濟困難”的當事人范圍，且對“經濟困難”界定的標準過于嚴格，把相當多的因超過當地最低生活保障線，但又無力承擔昂貴的訴訟費用的農民擋在了救濟大門之外。這是悖于兩項制度宗旨和當前實際的。無論司法救助制度，還是法律援助制度，都源于公平正義、自由平等的法律價值理念。按照該理念，無論每個人的經濟狀況有多大差別，但在人格上是平等的，都有訴諸法律，維護自己平等權益的權利。然而，訴訟需要付出成本，那些經濟困難的人難以支付這些成本而不能行使自己的平等權利。因此，正如羅爾斯在《正義論》中所說：“為了平等地對待所有人，提供真正地平等的機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們?！雌降鹊姆较蜓a償由偶然因素造成的傾斜”。對這些處于弱勢的人實行救濟，以實現我國憲法規定的“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！币虼?，司法救助制度和法律援助制度的共同宗旨，正如原最高人民法院院長肖揚在2000年3月九屆全國人大三次會議上的工作報告中指出的，“要讓那些合法權益受到侵犯，但經濟困難交不起訴訟費的群眾，打得起官司；讓那些確有冤情但正義難以伸張的群眾，打得贏官司”。而農業是典型的風險產業，農業科技有更大的行為風險；農村是法律資源最貧乏的地區；在農村科技服務糾紛中采取非法律途徑和保持沉默的大多數人，正是那些經濟比較困難，且默默為社會提供農產品而吃了虧的困難群體。把這些農民納入司法救助制度和法律援助范圍，完全符合兩種制度的追求目標，具有充分的法理依據。同時，兩項制度的救濟對象都是近10年和十幾年前頒布的，如今的實際情況已發生了不小變化，理念落后和范圍過窄問題日益突出。正因為如此，山東等省的法律援助條例，按照新形勢的要求，都把因假劣種子、農藥、化肥以及環境權益受到損害要求賠償或者補償的，納入了法律援助范圍。可見，把農村科技服務糾紛中的比較困難群體排除于司法救助制度和法律援助制度之外，是不符合兩項制度的宗旨和當前實際的。因此，應總結這些省份的成功經驗，按兩項制度的宗旨，逐步對兩項制度進行修改完善，在全國范圍把農業科技服務中法律糾紛納入救援范圍。總之，通過完善小額訴訟制度、司法救助制度和法律援助制度三個制度，將強化我國的法律保障制度，極大助力農民走上法律維權之路，為農業科技服務，為促進農業發展和農民增收保駕護航。

作者：賈少涵崔嘉欣單位：河北大學馬克思主義學院河北農業大學人文學院河北大學歷史學院中央司法警官學院