國內農民工市民化問題及策略范文

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改革開放以來，中國的社會經濟結構發生了巨大變化。而農民工作為改革開放進程中成長起來的一支新型勞動大軍，逐步成為了當代中國產業工人的主體和現代化建設的重要力量，他們為中國的社會發展做出了重大貢獻。隨著中國向工業化和城市化轉型，農民工市民化亦成為中國社會發展的一個必然趨勢。

一、中國農民工市民化的發展歷程與意義

1.中國農民工市民化的發展歷程

改革開放以后，隨著中國社會主義市場經濟的展開與發展，中國農民工市民化進程隨之展開，大體上經歷了以下三個階段：第一個階段：緩慢開始階段（1978-1991）。黨的十一屆三中全會以后，農村改革迅速推進，農產品和農村勞動力出現剩余，鄉鎮企業異軍突起，大量農民開始離開土地進入鄉鎮企業就業，開創了“離土不離鄉”的農村勞動力轉移就業模式。據資料統計，僅1983-1988年期間，就有6300萬農村勞動力轉移到鄉鎮企業中[1]。這一時期，農民工以就地轉移為主，鄉鎮企業是農民工就業的主要渠道。第二個階段：迅速發展階段（1992-2000）。1992年鄧小平同志南方談話發表后，中國經濟發展進入了新時代。政府對農村勞動力的流動政策也逐漸發生了變化，開始采取多方面措施對農村勞動力加以合理引導和調控，并提倡就地就近和小城鎮間流動。1993年十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，取消對農民進城就業的限制性規定，引導農村富余勞動力平穩有序轉移。據資料顯示，1993年全國農民工達到6200多萬人，比1989年增加了3200多萬人；其中跨省流動的約為2200萬人，比1989年翻了一番多。[2]這一時期，各種限制農村勞動力轉移的制度逐漸放開，以跨地區流動為主，出現了大量農民工“離土又離鄉”的現象，農民工流動范圍擴大，跨省流動比重大幅上升，城市二、三產業成為農民工就業的主要渠道。第三個階段：穩步深入階段（2001-至今）。進入21世紀以后，特別是黨的十六大以來，國家為了統籌城鄉發展，解決農民增收緩慢、增收困難等問題，對農民外出務工采取了積極引導的政策。2002年黨的十六大報告首次明確提出農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移是工業化和現代化的必然趨勢，要消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動。2003年國務院《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》指出：“各地區、各有關部門要取消對企業使用農民工的行政審批，取消對農民進城務工就業的職業工種限制，不得干涉企業自主合法使用農民工。”2004年以來，中共中央每年發出關于“三農”問題的“一號文件”，這些文件對于促進農村勞動力非農就業，解決農民工就業困難等問題都發揮了重要的指導意義。2006年國務院頒布了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，提出進一步保障農民工合法權益，改善農民工就業環境，引導農村富余勞動力合理有序轉移的相關措施。2010年《國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》提出，提高農民工技能水平和就業能力，促進農村勞動力向非農產業和城鎮轉移，推進城鄉經濟社會發展一體化進程。這些舉措在一定程度上化解了阻礙農村勞動力轉移的障礙，促進了農村勞動力的自由流動，農村勞動力的供求關系進入了重要的發展期，農民工市民化進入穩步深入階段。據相關資料統計，2002-2008年，中國外出就業農民工數量年均增長595萬人，年均增長率5％左右，低于上世紀90年代的平均增速（15％）。[3]

2、中國農民工市民化的意義

2003年國務院辦公廳在《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》中充分肯定了農民工市民化的作用，指出：“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。農民進城務工就業，促進了農民收入的增加，促進了農業和農村經濟結構的調整，促進了城鎮化的發展，促進了城市經濟和社會的繁榮。”具體來講，農民工市民化的重大意義包括以下兩個方面：一是有利于“三農”問題的解決，提高了勞動力的素質。隨著中國社會主義現代化建設的深入發展，“三農”問題將日益成為關系改革開放和社會主義現代化建設全局的重要問題。在土地資源日趨匱乏，農村人口日益過剩的情況下，要從根本上解決“三農”問題，只有把一部分農民從農業中轉移出來，減少農民數量，才能解決人口與土地資源的矛盾，才能富裕農民。換言之，推進農民工市民化，一方面不僅緩解了農村人多地少的矛盾，而且有效增加農民的收入，對于經濟比較落后的農村地區，起到了促進發展的作用；另一方面，農村勞動力資源也將進一步得到開發利用，農民工在城市接受相關教育與培訓，自身的素質得到了提高，有助于逐步改變中國低素質勞動力的狀況。二是推動了中國現代社會結構的轉型與發展，促進了社會主義社會的和諧與穩定。有學者認為：“目前的中國社會結構，是社會演變的一個非常特殊的時期。”[4]具體來講，當代中國正處于從傳統的農業社會向現代工業社會轉型時期，從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌時期。由于農民工的出現源于中國農村勞動力的大量剩余和城鄉二元經濟社會結構的松動，是在原有的社會結構框架內迅速分化出來的。所以，大量農民工流向城市非農產業就業，必將促使更多的農民工轉變為市民，進而使工業化與城鎮化得到協調發展。這都有助于促進農村的穩定與發展，促進現代社會結構的轉型和發展，促進社會主義社會的和諧與穩定。

二、新時期中國農民工市民化進程中存在的主要問題

新時期，這里主要是指進入21世紀以來的歷史時期。在這一歷史時期，我國農民工市民化進程中仍然存在的問題主要集中在以下幾個方面：

1.戶籍制度缺陷與農民工政治權利的缺失

中國在20世紀50年代以后逐步建立起一套城鄉分割的戶籍制度，這一制度是計劃經濟體制下的產物，具有“二元性”特征。二元戶籍制度不僅束縛了農民工向市民轉變的積極性，而且限制了農民工在城市中理應享有一系列權利。附加在二元戶籍制度上的就業不平等、教育不公平、社會保障不公正等政策，束縛了農村勞動力的自由流動，妨礙了農民工就業，并最終阻礙了勞動力市場競爭機制的建立，使得中國富足的農村勞動力資源沒能得到充分的利用，尤其是社會保障制度不健全和價值認同的缺失更加劇了流動的不對等。[5]這種制度使許多農民工雖然在城市工作多年，卻依然得不到城市居民的身份和待遇，從而造成了東部一些工業發達地區沒有穩定的產業工人隊伍，甚至出現了“民工荒”，嚴重地影響了中國工業化進程。同時，中國農民工大多處于城鄉政治參與的邊緣性地位。他們被排除在立法與決策過程之外，游離于社會政治表達之外，難以融入當地的政治生活，缺乏政治的歸屬感，沒有直接訴求自己利益的渠道，其政治權利得不到充分的保障，對農民工市民化也構成極大的影響。

2.就業制度的不健全與農民工受到的就業歧視

城市管理者對城市農民工就業設置限制，致使農民工被排斥到了一個與城市居民不同的勞動力市場上，從而產生了二元就業制度。由于二元就業制度的存在，農民工很難擁有城市正式職工的身份，很難享有正式職工所享有的各項權利，農民工受到就業上的歧視。長期以來，由于整個中國社會也包括勞動力市場始終突出以經濟建設為中心，不夠重視整個社會的協調發展，城市社會只是把農民工當做廉價勞動力資源進行利用，沒能同時關注農民工的切身利益、生活質量和人力資本的培育提升，從而抑制了農民工定居城市變成市民的夢想，使他們像候鳥一樣在城鄉之間不斷遷徙，也使農民工對市民化熱情不高，最終削弱了農民工轉為市民的動力。

3.社會保障制度的不完善與農民工從業的低保障

眾所周知，農民工與城鎮職工一樣，都為城市經濟社會發展做出了重要貢獻，理應享有平等的社會保障，但是，事實上他們卻處在從業低保障的境地。農民工主要從事一些“臟、累、苦、險”的工作，特別需要社會保險，然而用人單位積極為農民工投保的卻并不多。農民工大多數沒有享受到工傷保險的合法權益，參加醫療保險的很少。農民工經濟收入過低使得他們不得不首先考慮眼前的生存，無力支付將來養老保險的費用。就業不確定因素的存在，也使農民工面臨失業的高風險。可以說，農民工總體社會保障水平偏低。據調查，新生代農民工養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險的參保率為67.7%、77.4%、55.9%、70.3%和30.7%，分別比城鎮職工低23.7、14.6、29.1、9.1和30.8個百分點。總體看，他們的社會保險接續情況較差，對于所在單位為其繳納社會保險的知情程度不高。[6]農民工處在從業的低保障境地，增加了他們的從業風險，對其市民化更是巨大的挑戰。

4.教育制度的不公平與農民工子女教育的不平等

中國二元教育制度是進城農民工子女義務教育遭受不平等的制度原因。農民工子女教育問題，成為現時期我國義務教育新的難點和薄弱環節。[7]受二元教育制度的影響，各地政府在政策執行中往往出現教育失范現象，導致進城農民工子女義務教育遭受不平等待遇。究其主要原因可以概括為以下三點：一是教育經費的不足限制了農民工子女義務教育的合理要求。隨著大批農民工子女隨遷涌入城市，城市政府所投入的教育經費和設施經費的增長速度，無法趕上義務教育需求的增長速度，致使教育資源匱乏，極大地限制了農民工子女義務教育的合理要求。二是不合理的高額收費，致使大量農民工子女輟學、失學現象較為普遍。農民工不僅承擔著自身的生存壓力，還有擔負子女就學的壓力，面對不合理的高額收費，他們無力以對。三是教育管理服務的滯后加劇了農民工子女適應性困難。城市的義務教育以城市兒童為服務對象，通常對進城農民工子女的實際需要考慮不多，導致這一群體遭遇適應性困難，造成農民工子女身心健康成長受到影響。

5.中國城市化發展瓶頸對農民工市民化的阻礙

中國20世紀50年代中期以后建立了城鄉分割的社會結構，而且有較長的一段時間，實行的是反城市化戰略。這種城鄉分割的政策，造成了中國政治經濟社會發展極不平衡，造成了城市化長期處于停滯狀態，進而導致城市化嚴重滯后于工業化。中國一直是采取了比較嚴格的手段來控制人口流動的，對于大城市人口的增長更是嚴加防范。改革開放以后，開始有限度地放開了對于城市人口增長的限制。隨著城市規模的不斷擴大，使城市的承載力日益加重，土地資源、水資源、人口數量、基礎設施等都形勢嚴峻。這些使農民工在城市就業生活、學習教育等受到影響，他們收入不多，但是生活成本很大，他們既沒有完善的社會保障，又享受不到市民待遇。尤其是貧富階層差距的不斷拉大更造成農民工與城市社會疏離，農民工在城市中享受不到現代文明及經濟發展給他們帶來的成果，從而導致他們對自身市民化的冷淡甚至抵制。

6.社會各階層錯誤思想觀念影響了農民工市民化

由于農民工和城市居民所處的環境不同，他們的思想觀念也不一樣，因此，他們在交往與相處過程中就可能會產生隔閡，發生矛盾，甚至爆發沖突，這應引起社會各階層的關注。一些地區的城市政府作為城市的管理者，對涌入城市的大量農民工往往采取防范手段，在就業教育、生活居住等方面設置限制，不為他們提供完善的社會保障和應有的權利。城市居民往往以“一等公民”的心態來看待農民工，認為他們搶自己的“飯碗”，城市環境和犯罪問題也與他們有直接聯系。農民工對于自身市民化也存在著落后觀念，有些農民工自卑感比較強烈，認為城市不屬于他們，他們只是城市的匆匆過客。所有這些錯誤觀念有可能成為城市社會不穩定的矛盾根源，不利于農民工對城市歸屬感和認同感的形成。

三、解決中國農民工市民化進程中存在問題的主要對策

1.繼續深化戶籍制度改革，維護農民工的政治權利

中國現行的戶籍制度是計劃經濟體制的產物，是為計劃經濟服務的，農民工市民化進程中的許多問題多由此濫觴出來。現行的戶籍制度同現在實行的社會主義市場經濟體制很不協調。有學者認為，農民工的戶籍問題，是農民工問題中最具有決定性作用的一個問題。[8]應該說，這些年來，各地已經在戶籍制度改革方面做了很多探索與改革，并取得了很多進展。如福建、廣東等地已經取消了農業戶口，統一登記為居民戶口。但如果僅僅取消“非農業戶口”而實行“居民戶口”登記，卻不改變戶籍背后的利益差別，不打破戶籍制度所聯系的利益鏈，那么，改革只是一紙空談，并不能真正解決戶口歧視問題。我們應該繼續深化戶籍制度改革，各地區應從思想上徹底消除對農民工的歧視，消除地方保護思想，中央與地方要共同努力采取切實措施，不斷減少戶籍的附加值，使戶籍制度回到最原始的功能，使其與福利保障逐漸分離。同時應完善社會主義民主政治的法律制度，為農民工的政治參與提供法律保障。政府應幫助農民工建立健全自己的合法組織，提高農民工的組織化程度，使其權益表達渠道合法化，政治參與制度化，保證他們獲得應有的政治權利。

2.不斷健全就業制度，保護農民工的勞動權益

政府應從政策和管理上改革完善現行的勞動制度，對農民工和城鎮居民一視同仁。只有這樣，才能調動農民工的積極性，才有利于形成城鄉統一的勞動力市場，才能夠使農民工的勞動權益得到更有效的保障。我們應采取的重點措施：一是發揮市場功能，逐步建立城鄉統一開放的勞動力市場。市場是資源配置的最有效方式，而勞動力市場作為一種生產要素市場，則是配置勞動力資源的最有效方式，農民工的流動就是勞動力市場供求規律作用的結果，因此建立城鄉統一開放的勞動力市場是城市農民工進行合理流動的重要保證。二是政府應加強管理和服務，建立城鄉平等的就業管理服務機制。政府有必要把農民工的培訓納入政府財政預算內，并列入政府官員的考核范圍，以確保農民工培訓工作能落到實處。如遼寧省政府提出普惠制就業培訓政策，加強對農民工的技能培訓，這對促進遼寧省農民工就業起到了積極的作用。此外，還要加強農民工勞動權益的立法工作，加大維護農民工勞動權益的執法力度，積極探索保護農民工勞動權益的有效機制，調動社會各方力量，積極營造農民工合法權益不容侵犯的輿論環境。

3.加快完善社會保障體系，增強農民工的保障能力

時至今日，中國農民工的社會保障問題依然很嚴重，農民工在面對失業、工傷、醫療、養老等現實情況時，權益得不到有效保障，處于弱勢群體地位。因此，要構建以維護農民工權益的社會保障體系，增強農民工的保障能力。城鄉統一的社會保障制度是中國社會保障制度改革的終極目標。由于中國國情的特殊性，只能探索建立專門的農民工社會保障制度，然后逐步推進改革，最終形成城鄉統一的社會保障體系。根據現實情況，需要做好以下工作：一是應當設計符合農民工利益訴求的社會保障制度，提高農民工社會保障的水平，不應采取“一刀切”的辦法，必須分類分層、逐步有序地進行。根據農民工從事職業的特點及流動程度不同，建立健全針對農民工的專項社會保障制度。二是要建立專門針對農民工的社會救援制度。它應當包括農民工的緊急救濟、貧困救助、法律援助以及為流動人口所提供的臨時性、公益性工作崗位等。建立這種制度，政府要承擔主導責任，還要充分發揮民間慈善團體的作用。此外，還應改革農村土地制度，明晰產權，實現農村土地使用權的合理流轉，對流轉土地和被征用土地的農民工實行經濟補償，用經濟補償為這些農民工建立社會保障，這也是增強農民工保障能力的一種重要手段。

4.切實保證農民工子女的教育權利，提升農民工的文化素質

農民工自身文化水平不高，影響了其在城市就業的能力，他們多寄希望于子女通過學習改變命運。但是，現行的教育政策與制度，限制了農民工夢想的實現。因此，要積極應對農民工子女受教育難的現實，努力提升農民工文化素質。在這一點上，我們應從以下幾點著手：首先要徹底破除城鄉二元戶籍制度壁壘。農民工子女教育權利難以保障，根源就在于以原有戶籍制度為基礎的城鄉二元體制。只有從根本上清除這種體制上的不平等，才能有效地解決農民工子女的教育問題。其次應改進和完善義務教育管理制度。改革義務教育入學制度，打破義務教育的地域限制，允許兒童在居住地入學接受義務教育；流入地政府要把進城農民工子女教育問題納入到城市經濟和社會發展的統一規劃，因地制宜地建立相關入學制度，確保農民工子女的入學權利，提高入學率。同時應建立完善的社會救助制度，將家庭貧困的農民工子女納入社會救助范圍，根據具體情況減免學費、進行生活資助，幫助他們完成學業。同時，還要在全社會范圍內營造一種重視、支持農民工子女接受教育的社會氛圍。

5.推進城市化的進一步發展，營造農民工市民化的良好環境

有學者認為，城市能為農民提供更多的非農產業的就業機會，同時城市可以通過其公共服務資源重新分配和優化配置，以及通過戶籍制度的改革等措施，保護農民工的權益和為農民工實現從農民向市民的轉變提供條件[10]。城市化的發展離不開大量農民工。將大量真正有能力在城市就業的農村勞動力吸收到城市中來，通過給予他們與城市居民同等的待遇，更有利于他們在城市生活與發展。這不僅為城市經濟提供高素質的農村勞動力，有利于提高產業競爭力，促進城市經濟發展，從而創造更多的就業，而且還可以在很大程度上避免農村勞動力的無序城市化，使城市化與農民工個人的生存權、發展權的保障機制結合起來。作者建議，政府相關部門應為農民工市民化創造良好環境，制定實施城市發展規劃要堅持“以人為本”原則，以人的全面發展為中心，根據農民工的工作、生活、居住等實際需求，完善深化城市職能。同時倡導“開放包容”的城市文化，為農民工融入城市構建良好的文化氛圍，從而促進農民工市民化向更深層次發展。

6.轉變社會各階層觀念，促進農民工市民化

農民工市民化是歷史發展的必然趨勢，可是部分城市政府和城市居民卻存有“高人一等”的保守觀念，農民工自身也具有“低人一頭”的傳統意識，這都不利于農民工市民化的進一步發展。因此，社會各階層應解放思想，轉變觀念，為推動農民工市民化積極做貢獻。城市政府要努力消除市民對農民工的排斥，引導正確的輿論導向，多渠道地利用各種有效方式進行宣傳，讓社會各界人士，都真正認識到農村富余勞動力轉移的重大意義及其為城市發展所做出的巨大貢獻，進而理解和尊重農民工，自覺地支持農民工市民化。城市居民應尊重農民工的勞動和人格，改變對農民工的保守思想，消除排斥外來人的狹隘心態，與農民工平等和諧相處，幫助農民工盡快向市民轉變。農民工自身要不斷更新觀念，努力培養自己的市民化意識，還要積極主動增強自己的法制觀念，主動參加各種公益活動，自覺遵照《公民道德建設實施綱要》的要求，樹立一代新型產業工人的形象。總之，農村勞動力向非農產業和城鎮轉移，是世界各國工業化、城市化的普遍趨勢，也是各國現代化的必然要求。“十二五”規劃提出了，要穩步推進農業轉移人口轉為城鎮居民，把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。因此，只有對中國農民工市民化進程進行與時俱進的深入研究，并提出切實可行的方案與對策，才能夠有力推動中國農民工市民化進程，才能夠真正實現農民工轉為市民的最終目標。