農業保險發展問題及政策建議范文
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改革開放以來，保險業在為農業、農村和農民服務方面進行了積極探索。1982年，原中國人民保險公司開始經營農業保險業務。1986年，新疆建設兵團農牧業保險公司（現在的中華聯合財產保險公司）成立，主要經營農業保險業務。從1982年到2004年，農業保險總計承擔保險金額約9479億元，保費收入106.36億元，累計賠款支出91億元，為19億畝糧食作物、5800萬頭牲畜提供了保險保障。由于未建立巨災風險分散機制和缺少國家財政政策扶持等多種原因，加之風險大、經營成本高，農業保險業務呈現持續虧損狀況。1985～2004年，除兩年農業保險實現微利外，18年呈現虧損，累計虧損18.67億元。20年中，農業保險業務的平均綜合賠付率超過120％。從1994年起，農業保險保費收入逐年下降，險種不斷減少，規模逐漸萎縮。2004年，我國農業保險保費收入僅3.96億元，與歷史最高的1992年（8.71億元）相比，下降了約55%。農業保險已經不能滿足農村和廣大農民日益增長的保險需求。
農業保險在探索中發展
黨的十六大以來，黨中央、國務院對農業保險的發展給予了高度重視。十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》和2004、2005、2006年連續三年的中央一號文件及“十一五”規劃都對農業保險發展提出了明確要求。各地區和有關部門認真貫徹落實中央有關文件精神，以科學發展觀為指導，積極推進農業保險的發展，取得了較好的效果。創新農業保險發展理論研究。2003年，保監會牽頭，邀請有關部門、保險公司和專家學者就發展農業保險問題進行了深入的專題調研，形成了《建立農業保險制度的初步方案》。該方案主要內容包括：第一，現階段中國開展農業保險不能完全套用國外任何一種現成模式，不能完全依靠國家財政補貼，不能走單一主體經營的道路。應先在具備條件的地區和市場開展試點，總結推廣，逐步建立多層次體系、多渠道支持、多主體經營的符合中國國情的農業保險制度。第二，農業保險總的經營原則應是政策扶持、商業運作。第三，現階段應調劑整合政府、社會、企業、農民多方資源，共同支持農業保險發展。積極推進政策性農業保險試點。2004年，保監會遵循“先起步、后完善，先試點、后推廣”的原則，按照“總體規劃、階段部署、抓好試點、逐步推進”的工作方針，在上海、吉林、黑龍江分別批設了安信農業保險公司、安華農業保險公司和陽光農業相互保險公司三家不同經營模式的專業性農業保險公司；在江蘇、四川、遼寧、新疆等地依靠地方政府支持，開展保險公司與政府聯辦、為政府代辦以及保險公司自營等多種形式的農業保險試點工作。2005年，在鞏固既有試點的同時，保監會在寧夏、內蒙古、湖北、云南、北京等地，相繼開展和深化了農業保險試點。農業保險試點取得良好的效果。2005年，我國農業保險保費收入達7.5億元，同比增長89%。其中，種植業保險保費收入6.7億元，同比增長92%；養殖業保險保費收入0.8億元，同比增長80.2%。農業保險覆蓋了超過4000萬畝糧食作物，超過1.1億頭家禽和牲畜。2006年第一季度，農業保險保費收入達8400萬元，比上年同期增長25%，繼續保持著良好的發展勢頭。農業保險在農村經濟社會發展中“穩定器”的作用日益突出。一是穩定了農民基本生活水平。農業保險改變了農民“一次重災，即刻致貧”的困境。2005年，農業保險賠款支出5.8億元，同比增長100%。在當年“麥莎”臺風中，僅上海安信農業保險公司就賠付8000萬元，與地方政府下撥的救災款相當，有力地支持了當地農村抗災工作；在江蘇淮安，保險公司一年中為1.4萬畝受災農田賠付152.1萬元，是農民所交總保費的1.3倍。投保農戶和企業切身感受到了保險的好處，投保積極性大大提高。試點地區中，僅吉林省就有14萬戶農民投保；在江蘇淮安，小麥保險覆蓋面達83%，水稻保險覆蓋面達78%；在黑龍江墾區，投保面超過80%，達2230萬畝，承包區域的糧食產量超過150億斤；在新疆，國家戰略物資棉花的投保面達67.44％。二是提高了農業再生產能力。保險公司對農業保險的及時賠付和預付，使農業發展擺脫了“一年受災，三年難翻身”的局面。同時，針對農民缺乏有效抵押物難以獲得貸款的情況，農業保險在一定程度上為農民貸款提供了保障。三是保障了農村小康社會的發展。農業保險解決了農村“十年致富奔小康，一場災害全泡湯”的難題。總體來看，農業保險起步階段取得較好成績的主要經驗是，一是將農業保險的發展置于構建和諧社會、建設社會主義新農村的大環境之中，緊密圍繞中央關于解決“三農”問題的政策精神，充分發揮保險的社會管理功能；二是因地制宜，根據區域特點采取不同的模式；三是充分調動地方政府、農業龍頭企業的積極性，形成多方合力；四是試點地區政府對農業保險保費補貼等方面給予了大力支持。
當前農業保險發展面臨的主要困難和問題
隨著農業保險試點的發展以及保障范圍、覆蓋面的進一步擴大，農業保險發展還面臨一些亟待解決的困難和問題。缺乏巨災支持保護體系。商業保險公司承保農業巨災風險是我國農業保險與發達國家農業保險存在的一個主要差別。發達國家政府大多通過提供再保險或建立巨災保險基金的形式為農業保險提供政策支持。在我國，由于沒有巨災支持保護體系，巨災損失完全由保險公司獨立承擔，大量風險集中于經營主體自身，使得保險賠付率居高不下，經營主體的積極性、承保能力和持續經營能力受到嚴重影響。缺乏國家財政稅收政策支持。對農業保險的補貼屬于世貿組織規則允許的“綠箱政策”，許多發達國家都把農業保險作為一項支持農業的政策工具。政府通過財政補貼、減免稅收等措施支持農業保險的發展，間接實施對當地農業、農戶的政策扶持與利益保護。例如，美國對農業保險的平均補貼達到保費的50%左右，其中巨災保險補貼全部保費；日本對早稻、小麥等險種的補貼高達80%。我國目前除免征種養兩業險營業稅之外，對農業保險沒有其他的財政稅收支持政策，特別是沒有直接的保費補貼。如果保險公司完全按照市場價格制定保險費率，農民買不起；如果按農民可以接受的價格制定保險費率，保險公司賠不起。農業保險經營與發展陷入兩難。缺乏農業保險的法律法規。發達國家對農業保險都制定有專門的法規，目前，我國尚沒有關于農業保險方面的法律法規。法制的缺失給農業保險實踐帶來了較多困難，如農業保險的定位、政府在政策性農業保險中的作用和地位、對農險的支持原則、對農險投保人利益的保護、對保險公司的保護、如何保證農險的投保面等問題都難以明確或得不到有效落實，在一定程度上影響了農業保險的規范化發展。全社會保險意識有待增強。受多種因素影響，農民對保險還不太了解。我國一直實行大災政府直接救濟制度，造成農民對政府的依賴性較強，習慣于有難靠政府解決，缺乏主動防范和規避風險的意識。同時，有關部門對保險運行規律及保險的經濟補償和社會管理功能知之不多，不擅于利用保險手段來轉移政府職能，解決社會事務。
現階段發展農業保險的政策建議
《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出，要“穩步推進政策性農業保險試點工作，加快發展多種形式、多種渠道的農業保險”。從我國的實際情況出發，保監會將采取積極措施，穩步推進農業保險的發展。積極爭取中央財政對政策性農業保險的支持。建立政策性農業保險制度是一項系統工程，保監會將在已有試點的基礎上，協調爭取中央財政建立支持農業保險的長效機制。通過農業保險支持機制的制度化，給地方政府、龍頭企業、農業保險經營主體和農戶以明確的信號和信心。中央財政對政策性農業保險業務給予財政補貼，建議包括以下內容：對政策性農業保險業務給予保費補貼。中央的補貼應體現以下特點：保費補貼不是普惠制，中央的補貼是補充性而非主導性的，主要體現政策導向。補貼以涉及國家糧食安全戰略的主要糧食作物和國家農業產業政策扶持的農作物為主。中央財政的補貼應以地方財政提供保費補貼為前提，具體補貼方式可采取三種渠道，即直接補貼給農戶、補貼給保險公司、補貼給地方財政。對經營政策性農業保險業務的保險機構給予費用補貼。美國政府承擔聯邦農作物保險公司的經營費用及農險推廣和教育費用，并向承辦農險的私營保險公司提供20%～25%的業務費用補貼；日本政府承擔共濟組合聯合會的全部經營費用。對經營政策性農業保險的公司提供一定的費用補貼，既可降低農業保險價格，又可提高公司經營的積極性。目前，部分試點地區已有此做法，實踐效果較好。對政策性農業保險再保險業務給予補貼。建議中央財政對直保公司政策性農業保險業務購買再保險給予一定比例的保費補貼，或者對再保險公司向境外分保政策性農業保險業務給予一定比例的保費補貼。將農業保險補貼列入中央財政預算。具體可通過兩種方式：將保費補貼納入每年財政預算增量部分；在現有的支農資金（農業救災資金、農業生產扶持資金、農業綜合開發資金、扶貧資金等）中調劑一部分使用。除上述中央財政補貼以外，還可以通過中央財政建立國家農業保險巨災風險保障基金，用于應對農業巨災可能對農業保險體系造成的毀滅性打擊。此外，建議對政策性農業保險業務或涉農保險業務單獨核算，免征營業稅和所得稅。引導、鼓勵、支持保險公司通過創新大力開發“三農”保險市場。一是產品創新。要根據農業、農民、農村的多元化需求，因地制宜，有針對性和前瞻性地開發多樣化產品，特別是要開發針對高新農業、產業化農業、外出務工農民、失地農民的保險產品，將產品覆蓋面從傳統的種養兩業拓展到涉及農業和農民生活的各個方面。二是服務創新。要提高“三農”保險保障水平，通過強化防災防損服務，提高“三農”防風險能力，將風險防線前移。有條件的地區，可積極探索承保農作物市場風險。三是營銷渠道創新。要打破傳統的思維定勢，通過直銷與間接銷售相結合的方式，充分利用農村合作組織、農信社、農業龍頭企業等中介機構的優勢，將“三農”保險的網絡延伸到最基層的農戶。四是體制創新。可以靈活地利用相互制、自辦、共辦或為政府代辦等形式，大膽嘗試，積極開拓“三農”保險市場。
