農業補貼的政策轉變及操作范文

本站小編為你精心準備了農業補貼的政策轉變及操作參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

一

對農業進行補貼是大多數國家特別是經濟比較發達國家農業政策的核心。如果說計劃經濟時期不存在補貼問題,那么,在農產品市場稍稍放開后,就已經存在對農業的補貼問題和補貼政策了。比如,在糧食實行計劃收購的年代,就有對糧食的“超購加價”,主要是對于向國家交售的超過定購部分的糧食,給予比較高的收購價格,這實際上是一種價格的補貼。再比如,過去實行的“糧肥掛鉤”、“棉肥掛鉤”等,根據向國家出售糧食、棉花的數量,給農民一定的化肥等生產資料,也是一種對農業的補貼,不過,補貼是以送生產資料的形式來實現的。在農產品比較緊缺的條件下,對農業的補貼是對農業生產的一種支持,但更大程度上是一種獎勵,既是對農民生產的獎勵,也是對農民向國家交售農產品進而對國家做出“貢獻”的一種獎勵。隨著農產品市場的不斷放開,對多向國家出售農產品所進行的獎勵性補貼也逐步退出了歷史舞臺。農產品短缺狀況緩解并逐步實現供求基本平衡后,為鼓勵增加產量所進行的補貼也越來越失去了必要。20世紀90年代末期是我國農業發展的一個重要轉折期,農業發展擺脫了農產品長期短缺的局面,實現了主要農產品的供求基本平衡、豐年有余,農業和農村經濟發展進入了一個新的階段。在這個轉折時期,農業補貼政策也發生了重要變化。政策目標由增加產量轉向保護農民利益,盡管保護農民的種糧積極性仍然是補貼的重要理由,但防止農民尤其是種糧農民收入下滑是補貼政策的重要出發點。這個時期,一項非常重要的農業政策就是對糧食進行保護價收購,通過這個政策,國家每年要拿出數百億元的補貼。國有糧食企業敞開收購農民的余糧,糧食企業實行糧食的順價銷售,對順價銷售不出去的糧食,國家給予糧食企業保管費用和糧食收購占壓貸款的利息補貼(國有糧食企業收購糧食基本上全部是利用國家政策性銀行的貸款,收一斤糧,農業發展銀行就給一斤糧的收購貸款)。國家的補貼不僅是對糧食庫存費用和利息的補貼,在糧食因銷售不出去而陳化以后,對陳化糧的處理國家要給予補貼;國有糧食企業庫存高價糧以大大高于市場價格的結算價轉為退耕還林補助糧,國家實際上也要對結算價與市場價之間的差價給予補貼;不少糧食主產省國有糧食企業減少庫存,財政還要給予“壓庫促銷”補貼;目前庫存中大量的高價“老糧”因難以實現順價銷售,最終也要由國家給予補貼。目前的農業補貼政策,對保護農民利益、促進糧食生產的發展起到了一定的積極作用,但也存在很多問題。

1.補貼流失嚴重。補貼的目的是保護農民利益,增加農民收入,但補貼通過國有糧食收購企業這個中間環節來實現。在實際運作過程中,大量的國家補貼在中間環節被截留或流失,農民從國家的補貼和保護中并沒有得到很多的好處。據報道,安徽省財政以前每年要拿出40億元補貼糧食,但只有4億元能進入農民的口袋。也就是說,國家用于支持農業生產、保護農民利益的補貼只有1/10能夠到農民手上,這使國家支持政策的效應大打折扣。

2.補貼造成市場的扭曲。一些糧食品種因受到保護價的保護,生產脫離市場需求而盲目擴張,導致供過于求,庫存積壓嚴重。前些年南方地區的早秈稻,在保護價收購的保護下不斷發展,造成嚴重問題,后來不得不從保護價收購范圍退出,早秈稻的面積才降到比較合理的水平。近幾年東北尤其是黑龍江省的水稻,也是在保護價的保護下,面積不斷增加,不僅造成嚴重積壓和損失,而且導致一些地方過度開發水田,帶來生態問題。與玉米、水稻不同,東北地區的第三大作物大豆,因不在保護價收購的范圍之內,沒有得到相應的保護,在市場需求大幅增長的同時,生產發展緩慢,國外大豆趁機進入我國市場,進口量猛增,目前已超過了國內產量。保護價收購對糧食品質難以有明確的要求,致使品質較差的糧食大量流入國家糧庫,而優質糧食難以做到優質優價,國家的補貼很多補給了質量較差的糧食,不利于提高糧食質量和我國糧食的市場競爭力。

3.補貼削弱了國有糧食企業的競爭力。通過中間環節進行的補貼,不僅達不到應有的支持生產的正面效應,而且在糧食流通中產生了很大的負面效應,影響了糧食流通效率,不利于國有糧食企業深化改革。對中間環節進行補貼,增加了國有糧食企業對政策的依賴性,使企業出現“收糧靠貸款、儲存有補貼、虧損就掛賬”的現象。國有糧食企業儲糧越多,得到的補貼就越多,只要把糧食收進來,就能靠補貼吃飯,至于收進來的糧食能否銷售、能否有盈利并不很重要。因此,在一些糧食主產區,很多糧食企業不是積極從事糧食購銷經營,而是熱衷于擴大庫存,以達到坐吃補貼的目的。這種機制使得糧食企業只要有庫存,就可以拿到國家的補貼,而沒有任何的風險。結果是,庫存規模長期居高不下,庫存糧食大量陳化變質,給國家造成巨大的損失,企業的資產也受到損失,國有糧食企業的市場占有率越來越低。從目前的情況看,通過國有糧食企業以保護價收購的形式對農民進行補貼,已經不能適應經濟發展的要求,必須進行改革。

今后,隨著我國工業化程度的不斷提高,國家經濟實力的不斷增強,對農民的補貼不僅不能減少,而且還要逐步增加,但補貼不應繼續采取糧食保護價收購的形式。一是補貼應盡量避免與產品相聯系。在農產品實現供求平衡甚至一定程度上供過于求的條件下,與糧食相聯系對農民進行補貼,會導致糧食供給的進一步增加,加劇市場供求的不平衡。這幾年糧食嚴重供過于求帶來的一系列問題,與糧食保護價收購有很大關系。二是應盡量避免進行價格補貼。按照世貿組織的有關規則,以價格保護為主的支持政策屬于“黃箱”政策,要受到《價格與反補貼措施協議》的限制。因此,對農民的補貼應轉向直接補貼為主。補貼的目的是增加農民收入,特別是增加從事農業生產的農民的收入,補貼就應該直接針對農業生產、針對農民的收入水平。從世界各國農業政策的演變趨勢看,對農民進行直接補貼,是農業支持政策發展的基本方向。在世貿組織的有關規則中,對在全社會收入相對較低的農民進行直接補貼屬于“綠箱”政策,不受有關協議的限制。為實現我國經濟發展第三步戰略目標,推進城鄉協調發展,推進經濟與社會協調發展,推進農業的可持續發展,國家必須加強對農業的支持,增加對農業生產和農民收入的補貼,而補貼的具體方式將更多地采用直接補貼手段,減少價格補貼的使用。

二

當前,實行對農民補貼的政策,最緊迫的是要將對糧食流通環節的補貼調整為對農民的直接補貼,這項改革在一些地方已經開始啟動。2002年安徽、吉林、湖北、湖南、河南等省在部分市、縣進行了試點,改革的成效已初步顯現。2003年安徽在全省推開,其他不少省份也開始或進一步擴大試點。如何將對農民的直接補貼落到實處,有關部門還沒有統一的政策和辦法,各個省的做法也不盡相同,即使一個省內,各市、縣的做法也有不小差異。各地情況千差萬別,不應強求不同地方的做法都完全一致。但為保證中央的政策能真正落到實處,保證對農民的補貼能真正落到農民手上,杜絕截留、挪用和中間環節的流失,中央有關部門還是應出臺一些指導性意見。總的看,對農民的補貼應做到直接、簡捷。

1.補貼范圍宜寬不宜窄。從目前各地的試點情況看,對農民直接補貼的范圍由窄至寬大體有7種情況:①只對向國有糧食企業交售的規定數量的保護價收購范圍內的糧食進行補貼;②對國有糧食企業收購的所有保護價收購范圍內的糧食進行補貼;③對屬保護價收購范圍內的糧食品種的全部商品量進行補貼;④對保護價收購范圍內的糧食品種的生產總量(或總面積)進行補貼;⑤對全部糧食的商品部分進行補貼;⑥對全部糧食生產(依產量或面積)進行補貼;⑦對包括糧食和非糧食生產在內的種植業(依計稅面積或農業稅總額)進行補貼。比如,湖北、浙江的試點縣只對農民按訂單向國有糧食企業交售的糧食進行補貼。吉林只對實行保護價收購的玉米、水稻進行直接補貼。另一些地方,補貼的范圍則比較寬泛。江西按扣除0.3畝用于生產口糧的面積后的計稅面積進行補貼。安徽省和河南部分地區按農戶的計稅面積(有的地方還考慮了計稅產量)進行補貼。只對糧食進行直接補貼,有利于保護糧食生產,但也存在兩方面的問題:一是將對糧食的補貼落實到農戶難度較大。農戶的糧食面積、產量、商品量等都是變化的,要使補貼核定簡便、合理,在實際操作中存在很多難題。二是不利于農業結構調整。補貼特定的品種,會在補貼范圍之內的糧食與補貼范圍以外的糧食之間,在糧食作物與經濟作物之間形成不公平競爭,不利于充分發揮資源優勢。按計稅面積進行補貼,實際操作上更加簡單,也更有利于發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用,促進農民按市場需求從事生產。補貼范圍越窄,補貼界限的劃分越難,工作量越大,矛盾越多,也不利于不同生產項目、不同經營主體之間的平等競爭,不利于發揮資源比較優勢。因此,直接補貼不宜針對某個或某些品種,補貼范圍宜寬不宜窄。

2.補貼核定宜粗不宜細。對農民直接補貼的數額如何核定到戶,各地的做法不同。吉林的試點地區根據直接補貼的糧食品種和范圍,核算出縣、鄉、村應補貼的商品量,再由村將補貼糧數量核定到戶。湖北一些縣按農戶向指定國有糧食企業出售糧食的數量來核定補貼。河南省對農戶的補貼,可以按2002年確定的農業稅額來核定,也可以按2000年確定的定購糧數額來核定,還可以按農業稅額和定購糧各半來核定。江西、安徽及河南部分縣(市)直接按農戶農業稅應稅面積或應稅額來核定。要保證直接補貼工作的順利開展,必須做到公平、公開、公正,補貼的核定必須簡便易行。按糧食的產量、按糧食商品量、按向國有糧食企業的交售量或者按過去的定購量來核定對農戶的補貼,都有相當的工作量,操作上難度較大。因此,對農戶的補貼核定,應力求簡約,從各地情況看,以農業稅應稅額(或應稅面積、應稅產量)核定,既簡便又易于為農民接受。河南省睢縣按上年農戶應繳農業稅總額的14%進行補貼,江西試點縣按農業稅應稅面積(扣除人均0.3畝口糧用地)每畝補10元,簡單明了,受到群眾歡迎。

3.補貼渠道宜直不宜曲。對農民直接補貼的渠道,目前主要有兩類:一是政府直接補貼給農民,一是通過國有糧食企業的收購以價內補貼或價外補貼的方式對農民進行補貼。湖北省先確定全省的補貼糧數量,再將補貼糧數量分配到縣(市),縣(市)政府將有補貼的收購量逐級分解到戶,國有糧食企業與農戶簽訂收購訂單,按訂單組織收購。這種辦法實際上仍然是通過國有糧食企業收購來實現對農民的補貼,容易造成糧食收購中的壟斷,造成壓級壓價,使對農民的補貼大打折扣。湖北一些地方反映,農民交售補貼糧時得到的價格加上補貼,與商販收購價格相差不多,甚至低于商販收購價。河北省的補貼改革辦法是,可以對保護價范圍內的糧食按每公斤0.06元直接補貼給農民;也可以對保護價范圍內的小麥繼續實行保護價收購,財政一次性給予每公斤0.06元的保護價與市場價的差價補貼,國有糧食企業按減去補貼后的成本進行商業經營,自負盈虧。后一種辦法實際上還是將補貼補在流通環節上。在市場價與保護價差價小于0.06元時,補貼的好處被國有糧食企業拿去;在差價大于0.06元時,企業仍然難以自負盈虧,因此,只好“另行研究調整”。由此可見,通過國有糧食企業這個中間環節實施對農民的補貼,一方面,在一定程度上維護了國有糧食企業的壟斷地位,不利于國有糧食企業真正走向市場,深化改革;另一方面,很難保證補貼不折不扣地落到農民手上。所以,對農民補貼的改革,必須減少補貼的中間環節,形成政府對農民補貼的直通渠道。

4.補貼數額宜穩不宜變。目前,大多數試點地方都是根據糧食保護價和收購價之間的差價確定對每公斤糧食的補貼額,再根據市、縣商品糧總量確定對一個地區的補貼量。在開展直接補貼的初期,補貼資金的來源主要是糧食風險基金,因此,以保護價與市場價之間的差價來確定對農民的補貼水平,是合理的、必要的。但從長期看,對農民的補貼應保持穩定增長的態勢,而不應根據糧食豐欠或糧價的高低頻繁變動。第一,目前的保護價水平實際上是一個相對偏低的水平,從長期看以此為基礎確定對農民的補貼本身就是不合理的。第二,完全按市場價格的變動來確定補貼,在實際中也是難做到的。在市場價格大大低于保護價時,國家增加對農民的補貼要受到財政狀況等很多因素的限制。第三,完全按市場價格的變動來確定補貼,不利于發揮市場機制對糧食供需的調節作用。在糧食緊缺、市場價達到或高于保護價時,就不再對農民進行補貼,農民種糧的收益會由于補貼減少而減少或增加不多,不利于刺激農民增加產量,促進供需平衡。我國農業保護水平很低,從長遠來看,要不斷加強國家對農業的支持和對農民收入的補貼,因此,對農民的直接補貼制度一旦建立,就應保持補貼額穩定增長,不應根據市場的波動而波動。

5.補貼兌現宜簡不宜繁。江西省的試點地區對農民補貼采取了抵頂農業稅的方式兌現。河南省也采取了直接補貼抵頂農業稅的做法,由鄉鎮財政所在向農民開具農業稅納稅通知書的同時,開具應領補貼通知書?？h財政將把抵頂的農業稅直接從“糧食風險基金專戶”撥入鄉鎮政府“農業稅征收專戶”。農民在交納農業稅時,憑應領補貼通知書等額抵頂應納農業稅,并規定農民的直接補貼只能用于抵頂農業稅,不得用于抵頂其他任何費用。對農民直接補貼與收取農業稅,都是農民與政府之間的一種經濟往來。以補貼抵頂農業稅,可以減少現金的流通,減少發放補貼的工作量,可以避免補貼被截留,也有利于農業稅的收繳工作。

6.直補地區宜多不宜少。對農民進行補貼,目的是保護農民的利益,增加農民收入。目前,人們關注較多的是對糧食主產區農民的直接補貼。從發展的趨勢看,不僅要對糧食主產區的農民直接補貼,對非糧食主產區特別是落后地區的農民也應進行直接補貼。由于糧食主產區農民的收入增長相對緩慢,地方財政承受能力相對弱一些,在對農民進行直接補貼時,國家應對糧食主產區在財政上給予一定的支持。對非糧食主產區、沿海發達地區,應該鼓勵地方政府根據財政狀況對農民進行補貼。關于補貼的資金來源,目前一些地方和部門主要著眼于原有的糧食風險基金。主產區由于糧食庫存量較大,對“老糧”的補貼占用了風險基金的很大部分,風險基金中可拿出用于補貼農民的資金較少,這使最需要補貼的主產區農民反而難以得到補貼。因此,國家應適當調整中央對各省的糧食風險基金補助,使中央資金進一步向主產區傾斜。同時,各級財政在糧食風險基金之外,盡可能增加其他用于對農民補貼的資金。

7.各項改革宜統不宜分。目前,我國農村多項改革同時推出,改革的任務很重。但只要加強對各項改革的統籌協調,使不同的改革協同推進,農村改革就能取得事半功倍的效果。2003年農村稅費改革試點全面推開,糧食流通體制改革也在加緊推進。對農民進行直接補貼的改革,一定要與糧食流通體制改革、稅費改革統籌考慮,配套進行。要抓住糧食流通體制改革的機遇,將糧食風險基金轉向對農民直接補貼;同時,對農民直接補貼一定要充分利用稅費改革中摸清的土地面積、常年產量、農業稅數量等基本的資料,將直補與稅改結合起來。這樣做既可以減少改革的成本,順利推進改革,又可以把對農民的“取”和“予”統籌起來。各級政府應避免單項改革、各自為戰,加強對改革的統一領導、統一協調,降低改革成本,擴大改革成果。