發達國家政策性農業保險的經驗范文

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摘要：

農業經營的風險性是產生農業保險業的根本原因，農業保險的商業性可能使市場失靈，催生了政策性農業保險的興起。借鑒發達國家政策性農業保險經驗，健全農業保險法律體系，加大政府財政投入力度，建立農業巨災風險分散轉移制度和再保險機制，創新發展模式是促進我國政策性農業保險健康發展的必要保證。

關鍵詞：

市場失靈；風險分散；再保險

一、概念的界定及特性

政策性農業保險是相對于商業性農業保險而言的，是國家實施的一種扶持性制度安排，以保障基本農畜產品供給和促進農民增收，穩定農村經濟社會發展。它是農業保險的一部分，是農業保險的一種特殊形態。它既有農業保險的地域性、高風險性、季節性、周期性、分散性、互助性、法律性和科學性等一般特征，同時又有自己的特性。首先它是一種“準公共產品”。國外100多年的農業保險發展歷史證明，農業保險成本高，綜合收益低，僅僅依靠商業性農業保險機構的商業化運作最終有可能導致市場失靈，只有依靠政策性的力量才能從根本上化解農業風險。因為在政府財政補貼和稅收優惠等福利性的條件下，商業性保險公司才會愿意投入和經營，農民才會積極參保。政策性農業保險具有很強的社會公益性。其次它是政府保護“三農”的政策工具。政策性農業保險是政府利用農業保險的名義，通過行政、法律和經濟等手段行使了國家對“三農”的間接保護，具有較強的社會保障功能。它分散農業風險，促進農業防災減災，增強農業綜合生產能力，保證了保險機構的正常盈利，同時也使農村社會穩定，經濟發展，農民收入增加。它作為WTO規則的“綠箱”政策，不會像其他行業的政策性補貼那樣容易引起貿易糾紛和反傾銷，所以一直以來深受其各成員國的高度重視和歡迎。第三它是國民收入在農業生產領域的再分配。政策性農業保險實質上是國家對農業的一種補償性的凈投入，為“三農”發展提供了風險保障，一旦某個區域發生農業災害，保費將會在屬地非屬地及受災者非受災者之間進行再分配，在一定程度上體現了國民收入在農業生產領域的再分配。農業是周期長、投入大和抗災能力差的弱質產業，是高風險行業。我國是一個自然災害多發頻發國家，平均每年大約有6億多畝作物和2億人口受災，直接經濟損失達到幾百億元。由于目前我國處于“中等收入”國家向“高收入”國家的過度時期，傳統的農業保護政策面臨的內外壓力越來越大，“三農”問題長期不能得到根本解決，所以要大力發展我國政策性農業保險，使農民的經營收入通過保險手段得到合理補償，維持農民增收和農業增長，保持農村長期穩定。美法日等發達國家實行政策性農業保險的時間比較早，積累了豐富的經驗，值得我們學習和探索。

二、發達國家政策性農業保險的特點

（一）美國美國實行政策性農業保險比較早，形成了一套較為完善的農業保險體系。其特點如下：1、政府主導美國實行的是政府主導型農業保險模式，具有明顯的政策性特征。1938年美國聯邦政府出臺《農業調整法》并成立聯邦農作物保險公司，直接開展業務，其各項費用都由政府承擔。1980年代至1990年代后期，國會先后通過了《聯邦農作物保險法》、《聯邦農作物保險改革法令》和《農業風險保障法》，明確規定了農作物保險的性質、方式、目的、機構和保險免征賦稅等政策，逐步增加了保費補貼，鼓勵了農戶積極參保，為聯邦農作物保險業務的開展提供了法律依據。1996年聯邦農作物保險公司開始逐步退出農作物保險的業務經營，商業保險機構和人員開始直接經營農保業務，這樣既減少了聯邦農作物保險公司的運作成本和工作量，同時也分擔了風險，到2004年參與率達到了80%。美國農業保險的發展大致經歷了聯邦農作物保險公司的“單軌制”經營、聯邦農作物保險公司和商業性保險公司共同經營的“雙軌制”和商業性保險公司單獨經營的“單軌制”等模式。但是聯邦農作物保險公司代表著聯邦政府始終沒有脫離市場，一直行使著規則制定和監督職能，并為商業保險公司提供再保險，在政府與保險公司之間建立了“利益共享、損失分擔”的機制。2、鼓勵和吸引商業性保險公司參與農業保險1980年代以后聯邦政府為了降低聯邦農作物保險公司的運作成本和提高農業保險參與率，制定優惠政策，通過聯邦農作物保險公司鼓勵和吸引商業保險機構和人員參與農作物保險業務，并對商業保險公司保費及運營進行補貼。1994年國會制定《農作物保險改革法》，規定由聯邦農作物保險公司與商業保險公司共同為農業經營者提供巨災風險保險，同時商業保險公司提供高于基本保險水平的額外風險保險，農業經營者僅支付小額的管理費用。商業性保險結構和人員的介入，使農業保險得到了更大發展，保險范圍逐步擴大，農民參保率得到極大提高。從1995年開始，為開辦農業保險的19個公司提供相當于其農業保險費31％的補貼，對其資本運營實行賦稅全免政策，最大限度地擴展農業保險的范圍，并通過再保險機制，有力促進了政策性農業保險的迅速發展。對農民實行自愿投保政策，并給予其農產品價格支持及貸款優惠政策，參保農民只需繳納純保費的一部分，其余部分由聯邦農作物保險公司進行補貼，以調動農民參保積極性。另外政府還鼓勵成立非盈利性的農業保險服務性組織——農作物保險協會，進行政策情況信息的溝通和提供服務。該組織為政府和立法機構進行下情上達，并為農民提供農作物保險的法律援助和政策指導。

（二）法國法國農業保險業不僅起步早（1840年成立第一家地區性相互農業保險公司）而且非常完善和發達。法國政策性農業保險是以政府資助和各級保險公司互助經營為特征的民辦公助模式來開展的，其主要特點是：1、擁有比較健全的農業保險體系法國農業發展歷經磨難，農民為了保障切身利益，在上世紀前葉相繼成立了幾萬家互保機構，農業保險業迅速發展。法國政府為了農業保險業的有序發展，對互保組織進行了較大規模的整合，成立了中央互助保險機構，其它眾多農業保險機構，在政府的扶持下迅速發展起來，并依據自身特點紛紛推出了相應的保險服務。法國政府為了扶持農業保險業于1966年在大區范圍內創立了各級再保險機構，并于1984年建立農業災害基金，對互保組織不能承擔的風險損失負責。目前法國的農業保險機構由農業相互保險集團和各級互助保險公司組成?；ブｋU公司分為高中低三個層次來經營政策性農業保險。中央保險公司負責省級農業保險公司的政策制定和再保險，省級保險公司為基層農業保險社提供再保險，基層農業保險社對鄉鎮提供直接保險業務。這種健全的保險體系在更大范圍分散了農業風險，提高了減災止損的賠付能力，為法國政策性農業保險提供了巨大的推動力。2、實行低費率高補貼政策法國政府制定《農業保險法》，以法律的形式保障和實施對所有農業保險部門的資本運作免征一切稅費的政策，并實行高補貼政策。政府對農業保險機構直接進行政策性財政補貼，以保障農業保險機構的正常運轉，補貼額可以達到保費總額的20%—50%。由農業保險機構保障各級互助保險公司的正常運行和再保險業務的開展。政府設立國家農業災害保證基金，對各級互助保險公司給予一定的財政補貼，對農業生產中的不可保風險進行補償，包括農作物收成和牲畜養殖損失。這樣政府就賦予了各級互助保險公司兼具融資、救濟和福利等社會功能。另外政府還對農民所分攤的保費的剩余部分（50%—80%）進行支付。也就是說農民只需交20%—50%的保費，就可以從政府那里得到（50%—80%）的高額保費補貼。政策性的高補貼為農業保險的發展提供了有力保障。3、建立風險分散機制1982年7月13日法國國家再保險公司成立，對保險機構提供再保險支持，對自然災害造成的其他不可保風險進行補償。政府建立農業保險專項風險基金，以備巨災之用。政府鼓勵和支持成立民間農業保險合作基金組織，可以對政府農業再保險機構和其它非官方的保險組織進行再保險，從而獲得補貼，使農民兼具了保險人和被保險人的身份，以求達到互助互濟的目的。這種分散風險機制能夠將政府、保險公司和農民的利益有機地結合起來，相互協調發展，將社會效益和經濟效益融為了一體。

（三）日本1920年代末日本開始建立現代農業保險制度，實行政府支持的合作互助模式。其主要特點如下：1、立法先行立法先行是日本政策性農業保險成功推行的重要前提。1929年日本政府出臺《家畜保險法》，將部分家畜列入保險對象；1938年《農業保險法》，針對一些農作物實施保險；1947年開始實施《農業災害補償法》，擴大了農作物和畜禽保險相關險種及范圍，并將補貼比例從保險費的15％提高到50％。目前日本實行強制保險和自愿保險相結合的農業保險策略。這些法律制度為實施政策性農業保險奠定了基礎，使政策性農業保險有法可依。2、政府財政大力投資日本政府主要是對投保人、經營者和再保險組織進行財政補貼。無論是自愿保險還是強制保險，都享受政府補貼，費率越高，補貼率越高。例如日本政府補貼農民水稻保費的50％—60％，補貼麥類保費的50％—70％，若遇特大災害，政府將承擔80％—100％的保險賠款。另外日本政府承擔互助組合聯合會的全部經營管理費用和農民互助組合的部分經營管理費用。日本政府還采取連續數年無災害損失時將一些保費返還給投保人的優惠政策來調動農戶參保防災積極性，以便降低保險組織的道德風險。3、注重農業保險體系建設目前日本農業保險制度是由三級組成的。日本各級政府不直接經營農業保險，但是對農業保險進行指導和監督。政府鼓勵成立民間互助性基層農業保險組織（例如農業保險合作社或互助會社）來直接經營農業保險，由都、道、府、縣基層農業保險組織聯合會負責基層的各種農保業務，并為成員組織提供再保險，最后政府通過再保險特別會計處提供二級再保險。這樣的經營體系有利于分散風險，同時減輕了政府財政負擔。

三、對我國政策性農業保險發展的啟示

雖然美法日政策性農業保險各具特色，但有不少共同之處，結合我國政策性農業保險發展現狀，至少可以得到以下啟示：

（一）加快農業保險立法進程美國法國日本的經驗表明，農業保險的正外部性（高風險、高成本和準公共產品性）決定了它不能完全依靠市場機制來運營，必須以健全的法律法規進行扶持性的經營。2002年我國重新修訂了《農業法》和《保險法》，首次提出了政策性農業保險的概念，并確立了逐步建立和完善政策性農業保險制度的總體思路。在經過了多年的探索和實踐后，先后頒布了一系列關于“三農”發展的綱領性文件，對發展政策性農業保險做出專門強調和明確要求，為加快推進我國政策性農業保險發展提供了政策理論依據和導向，但是總體可操作性不是太強，效果不明顯。盡管2013年3月1日我國開始施行《農業保險條例》，可是此條例的約束性還是不太強，實施細則過于籠統，存在著責任不清和依據不當等問題。這在很大程度上抑制了政策性農業保險的發展。所以要盡快落實《農業保險條例》，制定《農業保險法》和《政策性農業保險法》，為政策性農業保險的順利實施提供法律依據和制度保障。

（二）加大政府財政投入，建立財政補貼機制從美法日等發達國家的經驗中可以看出政府的大量投入對政策性農業保險的發展起著巨大的推動作用。經過多年的農業保險試點，我國政府財政支持力度在加大，手段在多樣化，各試點省區財政補貼亦在增加，但是當前我國缺乏農業保險財政補貼的長效機制，也沒有建立巨災補償基金。所以要從建設現代農業和促進農民持續增收的宏觀層面來調整國民收入分配格局，合理調整和優化政策性財政補貼結構，加大各級財政對農業的投入力度，為政策性農業保險發展夯實物質基礎。要借鑒發達國家經驗，盡快建立我國運營高效的農業保險補貼機制，為保險機構提供經營管理補貼、利稅優惠和再保險等資金支持及政策保障，變“弱質農業”為“強質產業”。對農戶采取強制參保和自愿參保相結合的辦法，分區設定農業保險補貼標準，有條件的地區可以給予參保農戶高額保費補貼，以降低其參保成本。也可以將農業保險納入各地民生工程項目或者融入其他金融支農政策中，從根本上保障農戶對農業保險的有效需求。

（三）建立農業風險分散機制和再保險機制農業保險的目的就是分散風險，農業再保險的主要職能是分散農業保險人所承擔的風險責任。當較大風險降臨，超過保險人的承擔能力時，需要建立多層次的農業風險分散制度，將農業風險分散于各個行為體中，以充分體現農業保險的共濟性。發達國家正是通過這樣的實際操作來分散風險的。所以我國要在政府政策支持下，立足國內國際兩個市場，引入風險轉移制度，構建和完善農業再保險體系，逐步設立專業性再保險公司，平抑風險，良性發展。要堅持多元化多渠道的籌集原則，逐步建立我國巨災保險基金，解除保險機構和農戶的后顧之憂。

（四）探索和實施適宜的政策性農業保險模式盡管美法日等發達國家的政策性農業保險發展背景、政策和體系等方面有所不同，可是都在長期的發展中逐漸摸索出來了適合國情特點的農業保險模式，實行了政策性管理和商業性運營相結合的方式，降低了財政負擔，提高了經營效益。由于我國國情復雜，采用某個單一的政策性農業保險模式不具普遍意義，要在借鑒發達國家成功模式的基礎上，積極探索我國政策性農業保險模式?？梢赃m時設立國家農業風險管理局或政策性農業保險監管機構，統籌全國政策性農業保險工作，不同地區要積極探索和實踐適宜的農業保險模式，最終通過國家規范和整合，形成適宜的具有中國特色和地方特色的政策性農業保險模式。就目前我國的試點情況來看，構建國家、省市縣和鄉村“三級式”農業保險體系和信息共享機制具有現實意義。具體來說就是商業保險機構通過鄉村農民合作組織或農業龍頭企業為基礎的基層服務體系直接經營政策性農業保險，省市縣再保險機構對商業保險機構負責，最后由國家性農業風險管理機構對商業保險機構負責，進行二次再保險。這樣各行其事，各負其責，共同推動我國政策性農業保險的順利發展。

參考文獻：

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作者：喬博 單位：中共開封市委黨校