欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)路徑范文

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摘要：受肺炎疫情影響，《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》遲遲沒有出臺，但三權(quán)分置讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為可能。文章希望盡快規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，造福農(nóng)村百姓，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。基于改革開放以來“三權(quán)分置”相關(guān)政策概述，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨許多問題，如政策失位、管理失當(dāng)、操作失誤、功能失效等。文章認為，落實政策、強化機制、規(guī)范操作、完善功能等路徑可以為欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；欠發(fā)達地區(qū)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；路徑

與東部地區(qū)相比，我國的中、西部地區(qū)的一些農(nóng)村發(fā)展落后，屬于欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，經(jīng)濟實力不足，潛力挖掘不夠，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，科技水平還不發(fā)達。這些地區(qū)面臨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的瓶頸問題，制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展，對脫貧攻堅、全面建成小康社會提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是新時代農(nóng)民對土地收益的最大化追求與土地經(jīng)營發(fā)展落后之間存在矛盾的焦點，也是實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必然要求。

1改革開放以來“三權(quán)分置”相關(guān)政策概述

“三權(quán)分置”是指所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，在堅持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)的前提下釋放經(jīng)營權(quán)的活力，賦予經(jīng)營權(quán)市場化應(yīng)有的法律地位和權(quán)能，是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善和發(fā)展，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然選擇。1984年，《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》指出，社員可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包。“首次允許農(nóng)村土地有限度流轉(zhuǎn)，規(guī)定了土地可以在集體內(nèi)部社員間轉(zhuǎn)包，打破了在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包之初政策上禁止土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。”［1］2014年，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出，“以保障國家糧食安全、促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標，堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。”［2］政策引導(dǎo)農(nóng)村土地（指承包耕地）經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。2016年，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》強調(diào)，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。2018年，修正的《農(nóng)村土地承包法》確立了“三權(quán)”分置的法律制度，專節(jié)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作了具體規(guī)定，賦予土地經(jīng)營權(quán)入股、融資擔(dān)保的權(quán)能。現(xiàn)實中受制于地區(qū)差異和資源稟賦等因素，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和集約化面臨諸多困境，存在著有此規(guī)定，依此操作而難有成效的情形，特別是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在著諸如政策失位、管理失當(dāng)、操作失誤、功能失效等問題，嚴重制約著農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的瓶頸問題，實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，為農(nóng)村脫貧攻堅、全面建成小康社會提供堅實的保障。

2欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的突出問題

欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既有土地傳統(tǒng)觀念破解問題，也面臨著政策失位、管理失當(dāng)、操作失誤、功能失效等現(xiàn)實困惑，制約著農(nóng)村整體面貌的改善和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的突出問題。

2.1政策失位導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不暢

欠發(fā)達地區(qū)面臨著人多地少、資源匱乏、耕作落后、種植單一等問題，需要更多的政策傾斜與引導(dǎo)，這就需要將最新的農(nóng)業(yè)政策落地落實落細，而實際上這個過程也在考驗著基層干部、農(nóng)技人員服務(wù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的能力和水平。為此，現(xiàn)實中存在著對“三權(quán)分置”以及土地流轉(zhuǎn)的政策理解有偏差、落實不到位、執(zhí)行力不夠的問題，致使一些好的做法得不到有效推廣，比如，化零散細碎土地單個耕作為整體集約化規(guī)模種植、化單門獨戶各自經(jīng)營為合作社統(tǒng)一經(jīng)營、化人工勞作為機械作業(yè)等，這樣就能最大程度調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，提高土地效益，推動土地流轉(zhuǎn)順暢發(fā)展，否則會導(dǎo)致政策失位，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

2.2管理失當(dāng)造成流轉(zhuǎn)無序

伴隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，農(nóng)村勞動力得到充分釋放，外出務(wù)工人員漸增，很多地方土地沒有耕種，出現(xiàn)了嚴重的撂荒現(xiàn)象，或耕種粗糙，或予以閑置，或植樹等。此外，承包地補償機制不合理和有償退出保障不到位，農(nóng)民無意退出，也不能退出，承包地退出受阻且缺乏審查監(jiān)管，農(nóng)民承包地依然處于無法流轉(zhuǎn)難題。農(nóng)村土地荒廢，土地產(chǎn)值低下，資源使用不合理，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，導(dǎo)致農(nóng)民離土難離鄉(xiāng)、離土不舍地，即使離鄉(xiāng)也不愿把土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，至少還有補貼，有基本保障，這樣就勢必造成土地流轉(zhuǎn)難以自然運轉(zhuǎn)，需要加以有效管理、積極引導(dǎo)，否則會造成流轉(zhuǎn)無序，任其閑置，造成資源浪費，不利于農(nóng)村落后狀況的改善。

2.3操作失誤引發(fā)流轉(zhuǎn)隱患

農(nóng)村土地需要流轉(zhuǎn)，應(yīng)著眼于當(dāng)?shù)貙嵡椋鹬剞r(nóng)民意愿，妥善處理“三權(quán)分置”制度理解不到位可能引發(fā)的不解與猜忌，化解“人”與“地”矛盾，為無心無力耕作土地的人提供更多的選擇，保障土地合法權(quán)益。只能規(guī)范操作，有效引導(dǎo)，不可強制推進或幕后操作，更不能只顧當(dāng)前而缺乏長久考慮，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障。因此，農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，讓善經(jīng)營者獲得土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)戶和經(jīng)營者共贏，否則會埋下流轉(zhuǎn)隱患，讓農(nóng)戶利益受損。

2.4功能失效致使流轉(zhuǎn)不力

有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，有助于土地資源配置優(yōu)化，有助于改善土地細碎化問題，有助于經(jīng)營者提高經(jīng)營效率，有助于農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。而土地流轉(zhuǎn)的功能發(fā)揮影響著流轉(zhuǎn)的效率和力度，降低土地承包經(jīng)營成本，提高土地收益；轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力，提供多途徑就業(yè)選擇；優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)村多元發(fā)展；滿足城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在欠發(fā)達地區(qū)，政府需要發(fā)揮這些功能，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。而實際上這些功能一定程度上失效也為流轉(zhuǎn)不力埋下了伏筆，主要還是區(qū)位功能、吸納能力、發(fā)展?jié)摿Α⒊青l(xiāng)差距所致。為此，需要切實注重發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)功能，推動流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展。

3欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的路徑探究

3.1推進政策落到實處，保證土地流轉(zhuǎn)順暢

土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民最大的財富。落實“三權(quán)分置”各項政策措施，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民權(quán)益，改善農(nóng)民生活，加大農(nóng)業(yè)投入，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，保障農(nóng)村長治久安，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。2019年11月26日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》指出，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，所以土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)該是農(nóng)民自愿，任何組織和個人不能強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)，也不能阻礙農(nóng)民的流轉(zhuǎn)。讓《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》盡快落地，推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范發(fā)展，維護流轉(zhuǎn)各方合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。一系列政策文件的出臺為土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展提供了方向指引和制度保障，有助于促進農(nóng)村土地經(jīng)營模式多樣化，滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的實際需要。

3.2強化管理執(zhí)行機制，推動流轉(zhuǎn)有序進行

穩(wěn)定土地承包關(guān)系不等于限制甚至是否定土地流轉(zhuǎn)行為。穩(wěn)定是前提，放活是動力，二者是辯證統(tǒng)一的。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，為“三權(quán)分置”穩(wěn)步實施奠定基礎(chǔ)；放活土地經(jīng)營權(quán)，土地效益最大化，農(nóng)戶權(quán)益才能更好實現(xiàn)，承包關(guān)系保持長久穩(wěn)定，土地承包權(quán)才能牢牢掌握在農(nóng)戶手中。遵循農(nóng)民意愿，穩(wěn)定土地承包權(quán)，推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不可強人所難，也不能置若罔聞，需要循序漸進、有序發(fā)展。為農(nóng)村提供先進的技術(shù)與人才管理，拓寬農(nóng)村經(jīng)濟的增長點，為農(nóng)村經(jīng)濟帶來活力。組建專門管理機構(gòu)，制定土地流轉(zhuǎn)可行方案，鼓勵農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)合作社，采取“抱團取暖”方式，提高農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營水平，也可通過引入承包大戶或者社會資本組建企業(yè)為農(nóng)民牽線搭橋，保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地權(quán)益，對企業(yè)或大戶進行監(jiān)督，推動流轉(zhuǎn)有序進行，權(quán)益始終有保障，促進土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展。

3.3規(guī)范操作有效引導(dǎo)，保障流轉(zhuǎn)各方權(quán)益

“土地經(jīng)營權(quán)的分離與放活以及經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)符合時展的要求，符合社會主義新農(nóng)村的發(fā)展要求，同時也完善了農(nóng)村基本經(jīng)營制度。”［3］堅持土地集體所有權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提，農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。尊重農(nóng)民意愿，維護農(nóng)民權(quán)益，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，農(nóng)民對土地承包權(quán)可做靈活處理，或保留或流轉(zhuǎn)或代耕托管，以此實現(xiàn)土地收益。轉(zhuǎn)包給種植、養(yǎng)殖大戶以及集體向農(nóng)戶反租轉(zhuǎn)包等形式，讓善于經(jīng)營能夠長久經(jīng)營的經(jīng)營者獲得土地經(jīng)營權(quán)，讓不善經(jīng)營者的土地利用率和回報率大幅度提升，保障承包者出讓經(jīng)營權(quán)的利益最大化，經(jīng)營者通過經(jīng)營能力提升確定最優(yōu)產(chǎn)業(yè)布局，盡力達成各方期待，讓農(nóng)民真正過上幸福美好的生活。

3.4完善功能講求實效，確保流轉(zhuǎn)措施有力

“三權(quán)分置”下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利配置可整合為“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地租賃權(quán)”“土地所有權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”“土地所有權(quán)—土地租賃權(quán)”4種類型［4］。維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能，加快推進土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展，賦予土地流轉(zhuǎn)市場主體相應(yīng)權(quán)利，實現(xiàn)互利共贏。流轉(zhuǎn)功能得以發(fā)揮有待于流轉(zhuǎn)形式的多樣化和流轉(zhuǎn)權(quán)益的保障性，通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、折股量化進行入股分紅等方式，保障農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)益，放活土地經(jīng)營權(quán)，推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村土地利用率，實現(xiàn)農(nóng)村土地收益最大化。

4結(jié)語

“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既要政策保障推進，也需要農(nóng)村地區(qū)摸索前行。欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要因地因村采取積極措施，探索一整套規(guī)范制度，在賦權(quán)還能、自主探索、政策幫扶等方面規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，進而盤活農(nóng)村經(jīng)濟，改變農(nóng)村落后面貌。但鑒于地區(qū)發(fā)展不平衡性，各地土地資源稟賦、經(jīng)濟條件、農(nóng)業(yè)政策等方面不同，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還需循序漸進、穩(wěn)中求進，切不可一刀切、簡單復(fù)制。在堅持集體所有權(quán)、農(nóng)民承包權(quán)的基礎(chǔ)上放活經(jīng)營權(quán)，提升農(nóng)民土地權(quán)益，讓“三權(quán)分置”下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之路越走越寬闊，成為改變農(nóng)村落后面貌、改進農(nóng)業(yè)經(jīng)營條件、改善農(nóng)民收入狀況的幸福之路。

參考文獻

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作者：倪良明 單位：正德職業(yè)技術(shù)學(xué)院