統(tǒng)籌推進都市城鎮(zhèn)化建設(shè)分析范文

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縣城是城鎮(zhèn)體系中的重要一環(huán)，也是帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展的火車頭，因而加快補齊縣城城鎮(zhèn)化短板弱項對帶動鄉(xiāng)村振興和推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化具有重要意義。當前，中國城鎮(zhèn)化已進入都市圈時代，都市圈在空間上對要素配置、產(chǎn)業(yè)布局、公共產(chǎn)品供給中的主導作用日益凸顯，因此也將對縣城發(fā)展格局產(chǎn)生重大影響。

都市圈內(nèi)外縣城城鎮(zhèn)化的基本格局

根據(jù)《中國都市圈發(fā)展報告 2018》中提出的34個都市圈的劃分標準和范圍，我們將 1881 個縣城分別劃分為都市圈以內(nèi)縣城和都市圈以外縣城（以下分別簡稱圈內(nèi)縣城和圈外縣城）。其中，圈內(nèi)縣城共有 680 個，圈外縣城 1201 個，分別占縣和縣級市總數(shù)的 36% 和 64%。

（一）圈內(nèi)和圈外縣城發(fā)展先天基礎(chǔ)不同，補短板的重點也應(yīng)不同

都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以 1 小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。根據(jù)測算，中國目前相對成型的 34 個都市圈，總面積占全國的比重為24%，總?cè)丝谡急葹?59%，GDP 占比為77.8%。因此，都市圈的建設(shè)和發(fā)展將對區(qū)域競爭新優(yōu)勢塑造、城市群發(fā)展質(zhì)量提高和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)生重要支撐作用。都市圈的規(guī)劃與建設(shè)必然會影響縣城發(fā)展格局。一方面，都市圈具有較強的發(fā)展內(nèi)聚力，中心城市產(chǎn)業(yè)擴散、區(qū)域要素聚集將首先在這一空間尺度內(nèi)實現(xiàn)，因而會優(yōu)先惠及圈內(nèi)縣城；另一方面，都市圈基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)也將優(yōu)先覆蓋到圈內(nèi)縣城，從而提升其綜合承載力。而圈外縣城在接受中心城市輻射和都市圈資源整合上的能力相對較弱。都市圈內(nèi)外縣城發(fā)展基礎(chǔ)條件和制約因素的差異將使縣城城鎮(zhèn)化補短板的重點有所不同。

（二）圈內(nèi)縣城經(jīng)濟增長和人口集聚速度都明顯快于非都市圈縣城

在都市圈快速發(fā)展的帶動下，圈內(nèi)縣城也呈現(xiàn)出較快發(fā)展勢頭。由于縣城不是完成的統(tǒng)計單元，沒有地區(qū)生產(chǎn)總值的統(tǒng)計，但考慮到縣城以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，且是縣域非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聚集的中心，故我們將縣域第二三產(chǎn)業(yè)增加值之和作為縣城生產(chǎn)總值替代指標。2015—2018年間，圈內(nèi)縣城經(jīng)濟增長率達到 6.8%，而圈外縣城增長率僅為 2.3%，前者經(jīng)濟增速大大高于后者。從經(jīng)濟發(fā)展水平差異來看，都市圈內(nèi)縣經(jīng)濟發(fā)展水平明顯比較高，2018年其人均 GDP 為 5.0 萬元，而圈外縣僅為 3.4 萬元，后者僅相當于前者的68%。從經(jīng)濟百強縣的分布來看，2018年，經(jīng)濟百強縣（市）名單中有超過80% 的縣分布在都市圈內(nèi)，僅有為數(shù)不多的圈外縣進入百強縣名單中。在人口方面，都市圈縣城人口集聚速度超過都市圈整體增長速度，2015—2019 年，圈內(nèi)縣城城區(qū)人口占所有縣城比重從 35.5% 提高到 37.1%，圈內(nèi)縣城日益成為人口流入的一個重要目的地。分區(qū)域來看，東、中、西部都市圈縣城城區(qū)人口都在增加，占全部縣城人口比重分別提高 1.1、0.47、1.37 個百分點，僅東北地區(qū)在下降，降幅為 0.38 個百分點。

都市圈內(nèi)外縣城主要短板弱項分析

由于都市圈內(nèi)外縣城在經(jīng)濟和人口格局呈現(xiàn)不同特征，因而其在城鎮(zhèn)化建設(shè)上的問題也不同，只有準確定位圈內(nèi)和圈外縣城的短板弱項，才能有的放矢、精準施策。

（一）基本公共服務(wù)供給不足是都市圈內(nèi)縣城高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要短板

公平享受基本公共服務(wù)是人民的基本權(quán)力，也是公民獲得均等發(fā)展機會的必要條件和實現(xiàn)共同富裕的前提。基本公共服務(wù)均等化要求其配置與人口分布相匹配。然而在現(xiàn)行體制下，基本公共服務(wù)配置很大程度上仍以戶籍為前置條件，人口發(fā)生轉(zhuǎn)移后原籍地仍要為其提供公共服務(wù)，而流出地又有很多基本公共服務(wù)不能讓非戶籍人口共享，這就造成了人口分布和公共資源配置的不匹配。都市圈是人口流動的主要目的地，圈內(nèi)縣城也是承接人口流動的重要載體，大量人口流入的同時而基本公共服務(wù)配置沒有跟上，這種不匹配尤其體現(xiàn)在教育和醫(yī)療兩個領(lǐng)域。人口向都市圈流動也導致都市圈內(nèi)縣域?qū)W齡兒童人數(shù)提高，2018 年都市圈12.1% 和 10.9%，圈內(nèi)縣城教育服務(wù)需求更大。但由于教育資源配置仍以戶籍人口為依據(jù)，導致與圈外縣城相比，圈內(nèi)縣城教育資源嚴重不足，例如福建晉江和江蘇昆山 2019 年每萬名學生專任教師人數(shù)分別為 468.9 人、564.4 人，而處于西部落后地區(qū)的甘肅玉門與敦煌兩市分別為648.5 人和 651.6 人。教育資源嚴重不足已成為很多外來人口較多的圈內(nèi)縣城存在的共性問題，這些縣城公立中小學大班額現(xiàn)象普遍，隨遷子女入學難問題突出。圈內(nèi)外縣城醫(yī)療衛(wèi)生資源也存在不足，2018 年圈內(nèi)和圈外縣每萬人醫(yī)療床位數(shù)分 別 為 38 張 和 46張，全國縣城平均水平為 43 張，圈內(nèi)縣也明顯低于圈外縣。醫(yī)療資源供給不足導致醫(yī)院超負荷運轉(zhuǎn)，進而導致老百姓看病貴、看病難問題突出。

（二）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱是圈外縣城推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要制約

產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的根基，是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。圈外縣城總體距離中心城市較遠，在運輸成本、信息獲取、要素承接等方面存在比較劣勢，因而其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)也往往比圈內(nèi)相對弱一些。同樣以縣域第二三產(chǎn)業(yè)增加值之和作為縣城生產(chǎn)總值替代指標，可以得到，2018 年圈內(nèi)縣城總產(chǎn)出占圈內(nèi)縣域 GDP 的比重約為 89%，而圈外縣城總產(chǎn)出占圈內(nèi)縣域 GDP 的比重約為84%，前者明顯高于后者，說明都市圈內(nèi)縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)更為雄厚。非農(nóng)業(yè)就業(yè)相對規(guī)模也是反映縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢的指標，2018 年都市圈內(nèi)縣域第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占其戶籍人口的比重分別為 15.75% 和 15.78%，高于圈內(nèi)縣域 11.97% 和 14.87% 的水平。非都市圈縣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱還表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)平臺數(shù)量較少上。縣城發(fā)展不能脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺的支撐，以進入國家開發(fā)區(qū)目錄的園區(qū)來看，縣域中的國務(wù)院批準設(shè)立的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)絕大多數(shù)分布在圈內(nèi)縣城周邊；每個都市圈內(nèi)縣擁有的開發(fā)區(qū)數(shù)量約為 2 個，而圈外縣則平均為 1 個。由于缺乏產(chǎn)業(yè)平臺支撐，圈外縣城特別是中西部地區(qū)縣城就業(yè)創(chuàng)造能力不足，一些縣域不但全域人口外流嚴重，縣城也面臨人口收縮問題。大量青壯年外出打工，導致了本地人才隊伍比較薄弱，反過來又制約產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人才外流問題容易誘發(fā)這些地區(qū)陷入“低收入陷阱”，必須高度重視。

政策建議

我國已經(jīng)進入“十四五”時期，在這一關(guān)鍵歷史時期，縣城補短板強弱項工作將是實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要著力點，為提高縣城補短板的實施效果和經(jīng)濟效益，相關(guān)政策制定應(yīng)充分考慮都市圈內(nèi)外縣城發(fā)展的差異性。第一，提升圈內(nèi)縣城基本公共服務(wù)項目謀劃科學性和投入力度。圈內(nèi)縣城要本著“缺什么補什么”的原則，加快確定一批群眾需求最迫切、惠及面比較廣的公共服務(wù)項目，綜合考慮資金保障、財務(wù)平衡及收益狀況，科學謀劃一批具有市場化運作條件的項目；探索挖掘存量資產(chǎn)、土地價值等方式，推動公益性和經(jīng)濟性建設(shè)內(nèi)容的合理搭配，保障項目現(xiàn)金流的健康。中央財政和各省級政府應(yīng)根據(jù)都市圈內(nèi)常住人口數(shù)量，加強對圈內(nèi)縣城公共服務(wù)支出和預算內(nèi)投資的支持力度，爭取在都市圈率先實現(xiàn)人口分布和公共資源配置相匹配。第二，支持非都市圈縣城搭建特色產(chǎn)業(yè)平臺，培育發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)。一是要打造人才培訓和創(chuàng)業(yè)平臺，吸引人才回鄉(xiāng)。非都市圈發(fā)展最大的短板在人才，最大的突破口也在人才。外地回流的人才已經(jīng)積累了一定的人力資本，如能為他們搭建回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)平臺、提供創(chuàng)業(yè)資金，增加他們的留在本地的福利水平，相比吸引外地人才，成本更低且更加穩(wěn)定。二是支持搭建特色產(chǎn)業(yè)平臺。產(chǎn)業(yè)平臺是匯聚生產(chǎn)要素的載體、降低交易成本重要途徑，要按照“適合什么發(fā)展什么”的原則培育主導產(chǎn)業(yè)，對出產(chǎn)特色農(nóng)產(chǎn)品的地區(qū)就大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，對環(huán)境優(yōu)美的可重點打造生態(tài)養(yǎng)生、休閑旅游產(chǎn)業(yè)，而對文化資源豐富、底蘊厚重的則可著力打造文旅類特色小鎮(zhèn)和文化創(chuàng)意型雙創(chuàng)孵化器等平臺。第三推動都市圈內(nèi)外縣城交通基礎(chǔ)設(shè)施與周邊城市的互聯(lián)互通。積極推進以都市圈為載體的行政區(qū)劃體制改革，以中心城市為主體，將圈內(nèi)縣城納入規(guī)劃范圍，增強規(guī)劃建設(shè)協(xié)同性；創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式，完善資金分擔、運營管理等機制。圈外縣城則要主動融入鄰近大城市或都市圈的輻射和產(chǎn)業(yè)分工體系，積極推進與周邊大城市的交通對接，降低物流和人流的運輸成本。

作者：馬佳麗 單位：中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士后