財政在銀行業(yè)監(jiān)管中的作用范文

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一、作用機(jī)理

1．財政通過對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控影響銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管。其機(jī)理是：通過注資、減免稅、收購、利息補(bǔ)貼、收費、國債發(fā)行、擔(dān)保等措施對處于低迷之中的宏觀經(jīng)濟(jì)或特定行業(yè)予以支持，從而振興實體經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大就業(yè)，穩(wěn)定物價，促進(jìn)國際收支平衡，防止經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險，實現(xiàn)財政政策目標(biāo)。由于財政政策與銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管之間具有公共屬性的一致性和目標(biāo)的協(xié)同性，財政政策目標(biāo)的實現(xiàn)可以部分地實現(xiàn)銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)。其傳導(dǎo)過程主要是：通過財政注資、收購或擔(dān)保，改善企業(yè)或項目的融資狀況，引導(dǎo)社會投資，盤活資產(chǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，降低整體經(jīng)濟(jì)運行的系統(tǒng)性風(fēng)險；通過發(fā)行國債籌集資金，投資于基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及民生項目建設(shè)，夯實經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，改善民生，同時影響銀行間市場流動性和銀行業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)；通過對企業(yè)或個人減免稅費，可以提高企業(yè)和個人的償債能力，降低銀行信用風(fēng)險，促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2．財政直接對銀行業(yè)發(fā)揮調(diào)控作用，影響宏觀審慎監(jiān)管。通過對銀行業(yè)進(jìn)行注資、減免稅、收購、利息補(bǔ)貼、收費、國債發(fā)行、擔(dān)保等措施，或直接救助處于危機(jī)之中的銀行業(yè)，防范系統(tǒng)性風(fēng)險；或改善銀行業(yè)資本充足率和流動性水平等，使銀行業(yè)能夠釋放更多的信貸資金，支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。目前，各國銀行業(yè)監(jiān)管部門根據(jù)巴塞爾銀行協(xié)議Ⅲ探索出實現(xiàn)三大目標(biāo)的銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管政策工具，一是信貸中介類指標(biāo)，包括資本留存緩、逆周期資本緩沖、系統(tǒng)重要性銀行附加資本、前瞻性撥備、杠桿率、差額存款準(zhǔn)備金；二是市場穩(wěn)定性中介指標(biāo)，包括信息披露、恢復(fù)處置計劃、應(yīng)急可轉(zhuǎn)換安排；三是融資成本中介指標(biāo)，包括行業(yè)資本安排、資本充足率風(fēng)險權(quán)重；四是流動性中介指標(biāo)，包括貸款乘數(shù)（LTV）、借人債務(wù)收入比（DTI）、流動性比率（LCR、NSFR）。這些監(jiān)管政策工具的目標(biāo)，在于最終實現(xiàn)防范系統(tǒng)性風(fēng)險、促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)“三位一體”的目標(biāo)體系。具體傳導(dǎo)過程見圖1。其一，財政通過向銀行業(yè)注資、減免監(jiān)管收費等，可以使銀行業(yè)提高資本充足率水平，進(jìn)一步滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金需求，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期情況，適當(dāng)采取資本留存緩沖、逆周期資本緩沖和系統(tǒng)重要性銀行附加資本，防止資本監(jiān)管的順周期性，保證合理信貸水平；通過對問題銀行進(jìn)行收購、采取恢復(fù)處置計劃、信息披露等措施，保護(hù)投資者和儲戶利益，增強(qiáng)市場信心，防止銀行擠兌，維護(hù)金融市場穩(wěn)定。最終通過信貸和市場穩(wěn)定兩個中介目標(biāo)的共同作用，實現(xiàn)防范系統(tǒng)性風(fēng)險目標(biāo)。其二，財政通過對銀行實行利息補(bǔ)貼和減免收費政策，支持銀行業(yè)實行行業(yè)資本安排，降低融資成本，扶持科技創(chuàng)新、低碳環(huán)保、中小企業(yè)等特定行業(yè)發(fā)展，作用于融資成本中介目標(biāo)，最終與信貸中介目標(biāo)一起實現(xiàn)支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。其三，通過發(fā)行國債、擔(dān)保融資等影響銀行流動性比率和杠桿，進(jìn)而影響銀行業(yè)流動性，作用于流動性中介目標(biāo)，最終通過融資成本、流動性中介目標(biāo)與信貸中介目標(biāo)共同作用，實現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持物價穩(wěn)定、促進(jìn)就業(yè)和國際收支平衡的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

二、財政在銀行業(yè)發(fā)揮宏觀審慎監(jiān)管作用的國際比較

（一）在危機(jī)期間充分發(fā)揮財政的及時救助作用，有利于防范和化解銀行系統(tǒng)性風(fēng)險美國、英國、巴西為了遏制2008年國際金融危機(jī)的蔓延和擴(kuò)展，降低其對實體經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，由財政直接向問題銀行或瀕臨破產(chǎn)的銀行注資、貸款、購買受損資產(chǎn)、提供擔(dān)保、實行減免稅、增發(fā)國債，使銀行業(yè)能夠繼續(xù)獲取資本金、恢復(fù)流動性、能夠繼續(xù)開展信貸等金融活動，避免大量銀行破產(chǎn)造成救助成本上升，有效地防范了銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險，幫助銀行業(yè)很快走出危機(jī)陰影（見表1）。財政救助有利于維護(hù)金融體系穩(wěn)定、穩(wěn)定市場，發(fā)揮銀行業(yè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。當(dāng)然，財政救助也存在道德風(fēng)險，導(dǎo)致銀行為了追求利益最大化過度進(jìn)行冒險活動，成本和效率不匹配等問題，需要在財政救助過程中研究解決。

（二）推動銀行業(yè)不斷增強(qiáng)服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的能力中國和美國、英國、巴西等國十分注重發(fā)揮財政對銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管的影響，通過減免稅、發(fā)行國債等方式不斷擴(kuò)大財政對銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管支持力度，進(jìn)一步提高銀行業(yè)資本充足率和流動性水平，使銀行宏觀審慎監(jiān)管能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況通過資本留存緩沖、逆周期資本緩沖、杠桿率、流動性和撥備等政策措施，合理調(diào)控貨幣供求，從而更好地發(fā)揮服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)和國家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)（見表2）。從美國、英國實踐看，在2008年國際金融危機(jī)時，兩國財政部和央行均聯(lián)手對陷入困境的銀行提供救助。英國央行和財政部還聯(lián)合推出融資換貸款計劃，幫助英國銀行業(yè)較快走出困境，防止風(fēng)險進(jìn)一步擴(kuò)散造成對實體經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)的不利影響；在推出擴(kuò)張性財政政策同時，利用具有價格穩(wěn)定作用的貨幣政策進(jìn)行回購、逆回購調(diào)節(jié)使用，防止引發(fā)資產(chǎn)泡沫，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。美國從2008年11月開始推出4輪量化寬松貨幣政策，有力地擴(kuò)大了國內(nèi)需求，擴(kuò)大了就業(yè)和出口，對防范系統(tǒng)性風(fēng)險，促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)起到了十分重要的作用。

三、發(fā)揮財政在我國銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管中作用的思考

（一）對系統(tǒng)性風(fēng)險的防范銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管對流動性的調(diào)節(jié)能力有限，需要財政為宏觀審慎監(jiān)管政策工具提供有效支持。在經(jīng)濟(jì)下行時期，財政通過向銀行注資、減免銀行稅費、提供利息補(bǔ)貼等措施，使銀行業(yè)增加或保持巴塞爾協(xié)議Ⅲ的資本充足率水平，降低資本充足率風(fēng)險權(quán)重，能夠繼續(xù)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)提供貸款，促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)上行時期，一方面，可以通過減少發(fā)行國債數(shù)量、不再提供擔(dān)保，減少銀行業(yè)回購和逆回購數(shù)量，降低銀行業(yè)流動性比率和杠桿；另一方面，可以通過減免稅和提高撥備等措施，引導(dǎo)銀行業(yè)實行資本留存緩沖、逆周期資本緩沖或系統(tǒng)重要性銀行附加資本，降低銀行貸款和資本充足率的順周期性，以促進(jìn)保持物價穩(wěn)定，防止經(jīng)濟(jì)過熱，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。

（二）對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)財政政策主要是借助國家信用，引導(dǎo)社會資本投向國民經(jīng)濟(jì)急需發(fā)展的地區(qū)、行業(yè)和重點項目，為銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管創(chuàng)造良好的環(huán)境基礎(chǔ)，促進(jìn)銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)。在市場和銀行資金偏緊的情況下，財政通過發(fā)行國債，培育資本市場，支持銀行同業(yè)市場發(fā)展和提高資本充足率水平，從而多投放信貸用于實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；對需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、區(qū)域和中小企業(yè)，向銀行安排的信貸資金提供利息補(bǔ)貼、減少監(jiān)管收費，降低融資成本，從而實現(xiàn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。

（三）對銀行危機(jī)的救助在我國尚未建立存款保險制度和實行金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制的情況下，應(yīng)建立銀行業(yè)危機(jī)處置制度。一是由財政設(shè)立專項基金，通過市場運作對于瀕臨倒閉的系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行直接注資或收購，增加資本金，使其能夠繼續(xù)運行，以維護(hù)金融市場穩(wěn)定，防止由一家銀行的倒閉引發(fā)擠兌等連鎖反映，誘發(fā)區(qū)域性甚至是系統(tǒng)性金融風(fēng)險。二是研究發(fā)揮財政信用的作用，以政府公告、擔(dān)保承諾等方式提升銀行信用、擴(kuò)大銀行流動性，進(jìn)一步增強(qiáng)公眾對銀行的信心，在降低財政救助成本的同時，穩(wěn)定金融市場。

（四）強(qiáng)化財政在銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管的責(zé)任意識目前，我國銀行業(yè)實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制，由人民銀行、銀監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管。但是，財政部作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)綜合部門和國有銀行的出資人，不僅應(yīng)主動積極地協(xié)同配合銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管，而且應(yīng)發(fā)揮不可替代的重要作用。第一，我國政府本身也是經(jīng)濟(jì)主體之一，不但可以通過國有控股企業(yè)（銀行）和市場進(jìn)行資源配置，而且通過對國有控股的大型商業(yè)銀行行使股東權(quán)利、注資等方式，主動支持和配合宏觀審慎監(jiān)管，共同實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。第二，在存款保險制度尚未建立的情況下，國家財政事實上為銀行承擔(dān)了無形的擔(dān)保和兜底責(zé)任，政府信用和銀行風(fēng)險之間互為條件，政府信用不出問題，銀行就不會出大問題；同樣，銀行不出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險，財政也不會遭遇巨大風(fēng)險。第三，我國幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)體量大，實行分級財政制度，借鑒美國、印度、巴西等國的經(jīng)驗，需要加強(qiáng)財政對地方政府性債務(wù)的管理，防止政府信用風(fēng)險的發(fā)生及其對銀行業(yè)的沖擊。

（五）加強(qiáng)財政與銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合為實現(xiàn)財政、銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)，兩者都需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展情況運用相關(guān)工具進(jìn)行調(diào)節(jié)，因而在使用財政工具促進(jìn)銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)時，要注意財政與銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管工具的搭配，以達(dá)到更好的政策效果，防止出現(xiàn)沖突或疊加效應(yīng)。如，為了防止經(jīng)濟(jì)泡沫，在實行緊縮財政政策、取消對銀行業(yè)減免稅和利息補(bǔ)貼等措施時，銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管就不應(yīng)增加銀行杠桿；同時，也不應(yīng)提高資本留存緩沖、逆周期資本緩沖、系統(tǒng)重要性銀行附加資本、前瞻性撥備、差額存款準(zhǔn)備金和流動性比率的要求，避免對實體經(jīng)濟(jì)和銀行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生雙重的疊加作用。

（六）妥善處理財政風(fēng)險和銀行穩(wěn)定的關(guān)系任何國家的財力都是有限的，而有限的財力對財政在銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管中作用的發(fā)揮，會產(chǎn)生相應(yīng)的制約。因此，在財政對銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管發(fā)揮作用的過程中，要注重防止財政風(fēng)險特別是政府性債務(wù)風(fēng)險，量入為出、有所作為、適度作為。不能超過國家財力過度發(fā)行國債和不切實際、不加選擇地對銀行業(yè)進(jìn)行注資、擔(dān)保或減免稅費，進(jìn)而造成政府赤字和償債負(fù)擔(dān)過重，引發(fā)政府信用下降，甚至導(dǎo)致主權(quán)債務(wù)危機(jī)，最終影響金融體系穩(wěn)定，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重大影響。在這方面，歐元區(qū)和北歐一些國家為了救市和救助銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)加重債務(wù)危機(jī)的慘痛教訓(xùn)，值得深思和汲取。

（本文來自于《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》雜志。《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》雜志簡介詳見。）

作者：樂玉貴單位：中央財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院