我國自貿區外匯監管模式分析范文

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摘要：本文在對國際外匯監管模式經驗研究的基礎上，重點對我國自貿區現行外匯監管模式進行了評估分析，并提出構建我國自貿區外匯監管新模式的思路和具體實現路徑。旨在探索建立與自貿區相適應的外匯管理新體制，為實現人民幣資本項目可兌換提供基礎，并在風險可控的前提下，進一步推進改革，創新手段，積累在全國可復制可推廣的外匯監管經驗。

關鍵詞：自貿區；外匯監管；人民幣資本項目可兌換；負面清單；跨境資金流動;外匯風險管理；宏觀審慎；微觀審慎；本外幣一體化

一、自貿區外匯監管模式研究背景及其現實意義

2013年11月，中國（上海）自由貿易試驗區掛牌運行。這是繼中國改革開放設立特殊經濟區后又一重大改革試驗。上海之后,天津、廣東、福建也先后實施自由貿易試驗區改革。2016年8月底，黨中央、國務院決定在遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西等省市再建立7個新的自貿試驗區。2017年4月，國務院正式批復7個自貿試驗區，并印發了《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》。自貿區是新形勢下中央統籌國內、國際兩個大局的重要舉措，是我國面臨國內經濟結構調整和國際競爭格局變化雙重壓力下作出的實行更加主動開放戰略的重大決定。從國內大局的角度看，自貿區是我國啟動新一輪改革開放的重要支點。改革開放以來，我國通過建立以鼓勵出口和招商引資為主的外向型經濟體制，成功解決了外匯短缺、資本短缺和供給短缺的瓶頸制約，通過參與跨國公司全球價值鏈分工體系，以制造業代工的方式建立了加工貿易的生產及貿易格局，并以此推動了中國經濟的持續增長。

目前，我國已成為外貿第一大國和世界第二大經濟體，但我國金融對全球資源的配置作用還相當有限。一方面，隨著全球經濟增長減速、外需萎縮、貿易摩擦及保護主義加劇、國內要素價格全面上漲、發達國家再工業化引發制造業回流趨勢不斷增強，我國依賴加工貿易大進大出的時代已經基本結束。另一方面，外向型經濟體制的繼續實施也可能會大大激化中國經濟和世界經濟的矛盾與沖突。中國經濟正進入轉型的攻堅期，急需通過設立自貿區，從一定區域開始試點，探索我國對外開放的新路徑和新模式，形成全國范圍內可復制、可推廣的新經驗，從而推動我國新一輪高水平的改革開放，培育我國參與和引領國際合作競爭的新優勢，拓展經濟增長的新空間。從國際視角來看，WTO框架下多哈談判陷入停滯，導致越來越多的發達國家和地區逐漸放棄多哈談判等全球多邊貿易體制，轉而締結雙邊和區域投資貿易協定。目前，美國等發達國家正通過主導跨太平洋伙伴關系協定（TPP）、泛大西洋貿易和投資協定（TTIP）和服務貿易協定（TISA）的談判，建立更高標準的投資貿易規則體系。其中投資方面的規則體系包括：更加公平的投資環境；國民待遇和負面清單的準入管理模式；投資后的權益保護，如外匯資金的匯兌轉移、金融服務、商業秘密保護，稅收征收等。這些更高標準的投資貿易規則體系正在重塑國際貿易、投資、經濟全球化的新環境和新格局，而這些也恰是中美雙邊投資協定（BIT）談判的主要分歧。為了擺脫被邊緣化的困境，以及喪失國際競爭的主動權和國際規則的話語權的危險，中國急需通過自貿區的設立，從一個小范圍先行推動部分領域更高標準的開放試點，以應對TPP、TTIP等全球規則變局，并建立起與國際通行規則相銜接的制度框架，更好地適應經濟全球化的新形勢。國際上通常所說的自貿區有兩種形式：一種是自由貿易區（FTA)，指的是由兩個或兩個以上的國家或地區組成的，在WTO最惠國待遇基礎上相互進一步開放市場，分階段取消絕大部分貨物的關稅和非關稅壁壘，改善服務業市場準入條件，實現貿易和投資的自由化，從而形成促進商品、服務和資本、技術、人員等生產要素自由流動的“大區”，如北美自貿區、中日韓自貿區等。另一種是國內的自由貿易園區（FTZ），指的是在一國或地區境內設立的一小塊境內關外、實行自由貿易的區域，對運入該區域的任何貨物的進口稅及其他個稅都被視為關境外實行特殊海關監管制度。上海自貿區便是自由貿易園區。

世界上共有1200多個國內自由貿易區，美國是世界上設立自由貿易區最多的國家，約260個，遍布美國的主要港口城市。這兩種含義的自貿區從定義上看有一個共同的特征，都是主要針對貨物貿易實行稅收優惠或其他貿易便利化措施，其目的是降低貿易成本，促進貨物貿易的發展。而從我國設立自貿區的背景來看，我國自貿區的功能定位絕不僅限于“貨物貿易自由化”，而是貨物貿易與服務貿易自由化、投資自由化、金融自由化的相互聯動，目的是要通過改革和制度創新，形成具有國際水準的金融自由化、投資貿易自由化、航運國際化、監管高效透明化、法制環境規范化的自貿區，為我國擴大開放、深化改革探索新思路和新途徑,為我國未來參與更高標準的區域貿易投資協定奠定堅實基礎。本文認為，從自貿區外匯管理改革入手，可以在外匯管理向自由化邁進中提前開展一些風險和壓力測試，探索建立與自貿區相適應的外匯管理新體制，為實現人民幣資本項目可兌換提供實證基礎。因此，自貿區外匯監管目標應當契合自貿區總體方案的主要任務和中央十三五規劃建議中對外匯管理轉變的要求，按照國家外匯管理總局“五個轉變”的思路，在風險可控的前提下進一步推進外匯管理重點領域的改革，創新外匯管理的手段，積累在全國可復制可推廣的外匯監管經驗。具體而言：一是充分發揮自貿區“試驗田”的作用，本著可復制可推廣的原則，在自貿區內對于資本項目可兌換等重點領域改革進行先行先試；二是配合外匯管理重點領域改革，在簡政放權的同時，積極探索創新與之相適應的外匯管理手段，嘗試建立外匯管理負面清單，完善跨境資金流動監測，加強事中事后監管，切實防范跨境資金流動風險；三是總結積累自貿區外匯管理改革和管理的經驗，按照成熟一項、推廣一項的原則，將區內的外匯管理改革試驗成果向全國推廣。

二、國際外匯監管模式經驗借鑒

（一）國外以負面清單為立法思路的外匯管理法規體系

經驗借鑒從國際經驗上來看，多個國家在逐步放開資本項目管制的過程中，配套采取以負面清單為立法思路的外匯管理法規體系設計，如經濟合作與發展組織（OECD）34個成員國均在《資本流動自由化通則》自由化項目清單下通過各自的負面清單有不同程度地限制性保留；《馬斯特里赫特條約》要求成員國應于1990年7月1日前解除資本流動管制，但同意西班牙等國有一定過渡期，在《條約》所附“負面清單”范圍內實施管制。以下主要介紹韓國的負面清單法規體系建設經驗。1995年韓國加入經合組織，1996年正式簽訂會員國協議。為配合資本項目可兌換進程，其法律法規體系也由以“正面清單”為特點轉變為以“負面清單”為特點。韓國根據本國經濟金融發展情況，分步驟實施負面清單，逐步縮小負面清單范圍，并隨之修訂外匯管理法律法規，建立適應負面清單管理、有彈性的外匯管理法律法規體系。1996年，在經合組織《資本流動自由化通則》的資本流動自由化清單（共16大項）范圍內，提出針對12大項目的73小項保留措施，覆蓋面較廣，且非常具體。主要的限制手段可以分為三類：一是對交易所涉及的金額或占比限制；二是對交易期限進行限制；三是區分本外幣，個別項目對本幣有所限制。此外，1996年的負面清單（保留措施）列表中，對部分措施設定了保留期限，過渡期一般為2~3年；還有部分措施則為韓國政府預留了較大解釋空間和靈活性。2013年進一步壓縮負面清單內容，減少至針對6項交易的11項保留措施。與1996年的保留措施相比，2013年取消了針對直接與國際商業交易或提供國際服務掛鉤的信貸、保證、擔保和金融備用機制、存款賬戶業務、資本資產的實際流動、其他可轉讓票據和非證券化債券業務、金融信貸和貸款、外匯業務等6項交易的保留。保留的11項措施中，涉及直接投資5項，涉及保險公司業務5項，涉及非居民境內證券投資1項。韓國建立了適應負面清單管理的、有彈性的外匯管理法律法規體系。目前，韓國的外匯管理法規體系主要分為三個層次：第一個層面是具有最高法律效力的《外匯交易法》，在最高層級的法律層次正面規定涉外主體的權利義務?！锻鈪R交易法》施行負面清單管理，僅對涉及國家經濟安全和金融市場穩定的部分交易進行最小程度限制，同時規定了涉匯主體的申報義務。第二個層面是《外匯交易規定》、法案的《施行令》以及《外匯信息集中機構運行規定》等行政性規定，共同構成對外匯交易進行信息搜集、監測和管理的法規體系。第三層是韓國銀行等相關部門授權并指導“韓國全國銀行聯合會”和“外匯專門委員會”編寫的《外匯交易業務處理指南》等操作規程，具體指導銀行、企業執行相關法令。

（二）國外統計監測經驗借鑒

一是數據采集內容方面。目前，各國跨境資金流動統計主要以國際貨幣基金組織編制的《國際收支統計手冊（第六版）》、IMF與世界銀行、經合組織等共同編制的《外債統計：編制者和使用者指南》、國際清算銀行“地方銀行業統計數據”（LBS）和“合并銀行業統計數據”（CBS）作為理論基礎，并結合各國外匯管理的需要，對涉及跨境資金流動的經濟交易、金融資產與負債的流量與存量、對外債務的存量、期限及構成等數據進行統計。二是在數據采集方式方面?，F行數據采集方式主要有國際交易報告系統和調查體系兩種。國際交易報告系統逐筆統計國際收支現金交易，數據來自企業向國內銀行報送的信息，即銀行間接申報體系。調查體系根據調查對象的不同，可分為企業調查、家庭和個人調查等不同方式。企業等調查體系收集的是關于企業等市場主體的總體數據，而不是逐筆交易數據。當前，不同國家或地區均根據本國情況選擇適當的數據采集方式。具體來看：法國央行主要采用抽樣調查方法，以分層抽樣的4000家公司及1000家大的申報者為調查對象，每年收集一次數據，同時，利用多種資源和數據庫采集股權投資、債權投資等直接投資數據；德國央行對單筆金額高于12500歐元的居民與非居民之間的所有交易進行逐筆采集，主要采集信息包括股權資本、股東借款和境外關聯企業借款三部分；日本的金融機構申報統計采用以申報系統為主，管理、調查和估算數據為輔的數據收集方式；新加坡的國際收支統計采用了分散采集體系，由一系列不同部門開展的抽樣調查組成，具體包括入境游客抽樣調查、國際服務貿易調查、海外投資調查以及外債交易調查、投資基金調查等；韓國采用銀行申報制度，即銀行有義務將發生的每一筆外匯收付業務的明細信息報送至韓國銀行。

（三）國外外匯風險管理經驗借鑒

從國際經驗來看，伴隨著資本管制的放開，各國更加注重與之配套的外匯風險管理，通過宏觀層面和微觀層面監管措施的相互配合應對資本流動波動對經濟和金融的沖擊。在宏觀層面上：通過強化宏觀審慎管理的框架和措施，防范系統性風險。相應的舉措包括建立較為完善的風險預警體系、加強系統性風險監測、在特定條件下實施具有資本管制色彩的宏觀審慎管理措施。如歐盟建立了風險提前預警系統；經濟合作與發展組織（OECD）和國際貨幣基金組織（IMF）均認為宏觀審慎管理和資本自由化并不矛盾，宏觀審慎和資本流動管理措施之間存在重合，在特定條件下可以動用管制和保護措施；OECD還對其成員采取的宏觀審慎資本流動管理措施進行了評估列舉，主要包括但不限于限制類措施、稅收類措施和準備金要求。在微觀層面上：不斷完善事中、事后監管，改進微觀審慎管理。相應的舉措包括集中監管資源強化對金融機構的監管、加強宏觀審慎和微觀審慎監管的配合等。韓國在授權外匯業務集中在金融機構辦理的同時，強化對銀行的監管，包括要求銀行作為信息報送主體，強化銀行報告制度，加強展業三原則的運用；英國根據各金融機構的潛在風險對機構進行分類，并針對不同類別的機構實施有針對性的主體監管，在監管過程中科學制定標準化監管流程，充分運用多種非現場監管手段，加強對被監管者的市場教育，強化監管信息披露，與監管對象定期溝通，建立良好的政策傳導機制等。

（四）經驗小結

從國際外匯監管經驗可以看出，我國要實行更加有效率、更加全面的外匯監管，應在自貿區內外匯監管方面借鑒以下幾方面的國際實踐成果：一是在自貿區內建立全新的外匯管理法規體系。自貿區應比照開放的國際經驗，制定經常項目、資本項目自由流通法則，尤其重點要在資本項下率先制定法則，以促進外匯有效流動。二是在自貿區采取更加科學的監測制度，研究建立全覆蓋的自貿區統計監測系統，實行高頻率、全口徑的數據采集，同時，采取重點業務與一般業務相結合，對落地政策要重點、全口徑、高頻率采集，對一般業務要輔以抽樣調查或典型調查，保證對數據管控的嚴密性。三是在自貿區研究建設一套預警監測指標，設定彈性閥值，采取分層主體管理，即銀行與企業兩大主體分層風險管理，制定并完善報告制度。四是嚴查嚴控，對違反規定、瞞報漏報要實行零容忍，樹立自貿區外匯管理主動權的權威性。

三、我國自貿區現行外匯監管模式評估分析

上海自貿區作為第一個自貿試驗區，較早開始在外匯管理方面進行先行試點，并取得了一系列創新成果。但從實踐來看，我國自貿區還普遍存在外匯管理法規體系不健全、統計監測體系不完善、外匯風險管理水平偏弱等問題，如果繼續沿用現有法律法規、統計監測和風險管理模式，將與自貿區先行先試、改革創新目的相違背，也難以形成可復制、可推廣的改革開放政策，本文對我國自貿區外匯管理模式有以下幾方面的評估與判斷：

（一）我國自貿區現行外匯管理法規體系評估

目前，上海、天津、廣東、福建四個自貿區仍然與全國其他地區一樣，適用按照“正面清單”的立法思路，基于行為監管的模式制定的，以《外匯管理條例》為核心，外匯管理行政法規、部門規章、規范性文件為主體的法規體系框架。作為外匯管理法律法規體系核心的《外匯管理條例》主要對于經常項目管理、資本項目外匯管理、金融機構外匯業務管理、人民幣匯率和外匯市場管理等外匯業務和行為進行規范，同時對于外匯管理部門的監督管理職責、違反外匯管理相關規定的法律責任等進行規定。其他外匯管理法規主要是在《外匯管理條例》框架下對各項外匯業務和外匯交易、匯兌行為相關規定進一步細化，同時，隨著外匯形勢的變化，對于《外匯管理條例》中部分未涉及的外匯業務和外匯交易、匯兌行為作進一步補充規定。僅個別規范性文件的制定引入了負面清單管理思路，如《跨國公司外匯資金集中運營管理規定》在資本金和外債結匯方面引入負面清單管理，資本金和外債資金可先結匯進入企業開立的人民幣專用存款賬戶，審核真實性后對外支付，但規定強調，特殊敏感行業不得參與及共享歸集的外債額度。與全國其他地區相比，自貿區在部分外匯管理政策上取得一定突破，但這些政策突破主要是基于正面清單外匯管理，對原有的相關外匯管理規定進一步放寬管制程度。總體來看，隨著自貿區外匯管理改革推進，自貿區現行正面清單思路的外匯管理法律法規框架體系已經難以適應區內外匯管理目標的需要。主要體現在：一是不能適應簡政放權的需要。截至2016年12月底，現行有效外匯管理主要法規仍有231件，從法規所規范的業務性質看，按照綜合、經常項目外匯管理、資本項目外匯管理、金融機構外匯業務監管、人民幣匯率與外匯市場、國際收支與外匯統計、外匯檢查與法規適用、外匯科技管理8大項目分類。

從法律位階上看，共有行政法規3件、部門規章21件，其余207件均為外匯局的規范性文件。法律法規數量繁多，不僅普通涉匯主體，即便外匯管理工作人員也難以完全了解、掌握。此外，對于同一管理項目，先后下發多個通知，缺乏統一規范全流程的基礎性法規，法規透明度不高。僅以境內居民個人投資境內上市外資股業務為例，2001年就制定了4件規范性文件，其中2件均為補充通知。現行有效規范性文件中，還有大量針對個別主體、個別業務的單獨批復。二是不能適應資本項目可兌換的需要。一方面，正面清單的法規體系難以與資本項目可兌換的國際標準相銜接，資本項目可兌換盡管不像經常項目可兌換一樣有國際統一標準，但還是有一些基本要求，如負面清單管理、取消外匯交易實需原則等；另一方面，隨著資本項目外匯管制的逐步放開，相關的外匯業務和外匯行為將日益增多，以“正面清單”逐一規范資本項目交易也不現實。三是難以適應流出入均衡管理要求。受外匯收支形勢變化限制，外匯管理目標一直在“控流入”和“控流出”之間擺動，導致立法模式“鐘擺化”?，F行的《外匯管理條例》雖然提出了流出入均衡管理的原則，但總體上仍以規范流入結匯為主。目前隨著外匯管理改革推進，外匯形勢變化將更加復雜，之前的法規框架難以適應當前對跨境資金流動實施流出入均衡管理、防范跨境資本流動風險的需求。四是基于行為監管的模式難以適應從行為監管到主體監管的轉變，同時立法多以合規性監管為主，監管有效性不高。

（二）我國自貿區現行統計監測體系評估

上海自貿區成立后，為及時了解掌握自貿區業務進展，把握相應資金的流動狀況，切實防范貨物貿易跨境資金流動風險，在利用現有外匯業務系統的基礎上，建立了一套自貿區外匯收支統計監測體系。一是充分利用現有外匯業務系統。上海自貿區外匯收支統計監測體系建立在現有的外匯業務系統之上，沿用現有的外匯業務數據采集體系，利用已有的企業基礎數據庫及外匯交易相關數據。二是增加自貿區標識。外匯局總局在外匯業務系統的特殊經濟區域類型中增加了“自貿區”類型，上海分局將相關企業的標識全部改為自貿區，為自貿區跨境貿易外匯收支統計打下了扎實基礎。三是建立樣本組。充分利用跨境系統研究建立自貿區企業樣本組，并利用“靈活分析和查詢”功能，每月匯總統計自貿區外匯收支數據?？傮w來看，當前自貿區跨境資金流動統計監測體系還有待進一步完善，主要有三個方面：一是企業基礎數據庫有待完善。對于新注冊自貿區企業，在錄入外匯業務系統時即可將特殊經濟區域類型直接標識為“自由貿易試驗區（非特殊監管區域）”“自由貿易試驗區（特殊監管區域）”；但對于系統內自貿區存量企業則需要參照自貿區管委會提供的區內企業名單進行全面比對，區分不同情況修正系統中標識信息，方能建立完整全面的企業基礎數據庫。二是數據采集體系有待完善，統計內容有待補充，采集頻率有待提高。現有統計數據難以適應資本項目改革的需要，例如外債比例自律管理，需要根據企業凈資產核定其外債額度，但在現有數據采集模式下無法獲得這一數據；同時，由于自貿區屬于改革的前沿陣地，統計監測的頻率要求更高，因此重要的外匯業務數據應要求相關機構按日填報。三是監測預警體系有待完善。當前，對自貿區的監測預警仍處于探索階段，長遠來看應建立科學有效的自貿區外匯收支監測體系，并配套在系統中加以實現應用。

（三）我國自貿區現行外匯風險管理模式評估

從宏觀層面看，上海自貿區先行一步，針對跨境資金流動風險加強宏觀審慎管理，建立對外債規模、貨幣錯配、短期資本流入的宏觀審慎管理框架。在外債規模方面，區分區內企業、非銀行金融機構和銀行設置不同的凈資產比例作為外債規模約束；在防范貨幣錯配風險方面，根據對本外幣設置不同的風險轉換因子，引導融資主體多采用人民幣融資；在防范短期資本大量流動方面，對期限1年以上的中長期借款和1年內的短期借款設置不同的期限轉換因子，引導融資主體多融入長期資金，抑制短期資本的流入。從微觀層面看，四個自貿區按照放管結合的思路，在事中事后監測指標、管理手段創新等方面開展積極探索。一是轉變對銀行合規性全面監管的方式，對銀行提出履行展業三原則的要求，要求從形式性審查上升到實質性審查，進一步明確銀行的法定義務；二是逐步細化事中事后監測指標體系，加強對跨境資金流動監測與分析系統的運用，自主建立監測指標體系，在貨物貿易項下建立了宏觀、中觀和微觀三個層面的監測指標，在資本項下建立了合規性指標和異常指標；三是不斷完善事中事后監測手段，通過承諾書、分類管理、風險提示函等多種渠道監督和引導涉匯主體依法經營。總體來看，由于自貿區對跨境資金宏觀審慎管理剛剛起步，事中事后監管也處于探索階段，仍需進一步完善。主要表現在：宏觀層面上，除了上海自貿區外，其他三個自貿區尚未形成宏觀審慎分析框架，四個自貿區可使用的宏觀審慎工具也有待于進一步研究和充實。微觀層面上，事中事后監管的制度、手段有待進一步完善。一方面現行的事中事后監管體系和監管制度仍存在條線化監管現象，分別從經常項目、資本項目對涉外主體進行監管管理，難以形成全方位監管合力；另一方面，業務下放到金融機構后，相應的對金融機構的監管機制有待健全，如展業三原則規定并不系統，而是散見于個別法規，與展業三原則相配套的監督檢查指引和事后評估標準尚未制定。

四、我國自貿區外匯監管模式構建結合

我國自貿區外匯監管模式的目標、現狀和國際上外匯監管經驗來看，我國自貿區外匯監管模式構建的總體思路應從三個方面考慮：一是探索循序漸進地在區內建立并試行外匯管理負面清單，以負面清單管理模式推進外匯管理重點領域尤其是資本項目外匯管理改革，進一步簡政放權；二是配合區內外匯管理負面清單的試行，加快對配套的信息采集系統和信息資源共享機制建設；三是放管結合，在放開事前審批的同時，加強宏觀審慎監管和微觀審慎監管的協調配合，進一步完善事中事后監管，切實防范跨境資金流動風險。

（一）逐步建立并試行自貿區內外匯管理負面清單

自貿區外匯管理負面清單應當在中央和總局逐步推進外匯管理改革的總體部署下進行設計，并充分利用自貿區資本項目改革試點優勢對放寬的限制性措施進行科學風險評估，在風險可控的前提下確定負面清單的涵蓋范圍并向全國進行推廣。目前情形下，宜采取分步實施，負面清單涵蓋范圍應先大后小，先個人后企業，先資本后經常，本外幣并舉，且隨著實施過程研究縮小清單范圍。此外，應同時推進和完善與負面清單相配套的相關行政審批和信息公開等制度建設。1.自貿區外匯管理負面清單的制定原則。參照《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》，外匯管理負面清單的制定應當遵循法治、安全、漸進、必要和公開原則。一是法治原則。即外匯管理負面清單涵蓋的內容、制定的程序都應依法進行。在涉及現行法規未明確限制或禁止的新設事項，應該在科學評估的基礎上，依照法定程序提請制定或修訂相應的法規。重大事項及專業性較強的事項要履行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等決策程序。二是安全原則。制定和實施外匯管理負面清單，要堅持總體國家安全觀，要與市場承受能力、風險控制能力、外部監管能力等相適應，守住不發生區域性、系統性金融風險的底線。三是漸進原則。制定和實施外匯管理負面清單，可以根據自貿區外匯管理改革具體情況，循序漸進地推進，并在取得可復制、可推廣的經驗后向全國推廣。四是必要原則。列入外匯管理負面清單中的事項應當盡量簡化、確屬必要。五是公開原則。外匯管理負面清單的制定和實施要體現公開透明的原則，形成穩定、透明、可預期的制度安排，除依法應當保密之外，應及時地向社會公布制定和調整負面清單的事項、依據和結果，以及采取的監管措施，保持監管公開透明。2.自貿區外匯管理負面清單的設計實施。負面清單的地制定和實施，可分為以下三個步驟進行：第一階段，在現行有效外匯管理法規內，全面梳理自貿區限制性措施，并按照不同項目、不同主體進行整理區分。本文初步整理出現有限制性措施32項（見右表），從限制性措施涉及的業務來看，主要集中在資本項目下，涉及直接投資、資本和貨幣市場工具、信貸業務和衍生工具及其它工具、不動產業務和個人資本交易子項目；在完全可兌換的經常項目下，涉及貨物貿易、服務貿易和外幣現鈔管理中也存在少量限制性措施。交易環節受到限制的項目，與其相關的轉移支付和匯兌環節也同時受到限制，此外，單獨在匯兌環節也存在一定量的限制性措施。從限制性措施涉及的主體來看，資本項目下對個人的限制嚴于對機構的限制。第二階段，結合基本國際規范和國際經驗，并充分利用自貿區政策試點優勢對現行限制性措施進行清理、歸并和評估。一是結合基本國際規范和國際經驗對現行限制性措施進行初步清理與歸并。

對于經常項目下的業務，一般不對其匯兌進行限制，應考慮通過改進事中事后監管措施滿足監管目的，不納入負面清單。對于資本項目業務，可以考慮將《資本流動自由化通則》中的自由化清單附錄或者IMF對于資本項目的劃分作為資本項目業務劃分標準，將現行限制性措施按照國際規范的項目劃分進行歸并。此外，按照外匯管理向主體監管轉變的思路，還可以將機構進一步區分為銀行、非銀行金融機構和企業，對其限制性措施進一步進行清理與歸并。二是充分利用自貿區政策試點的優勢，按照自貿區外匯管理改革推進的步驟對現行限制性措施進行風險評估。2015年12月，人民銀行關于金融支持中國福建、天津、廣東自由貿易試驗區建設的三大指導意見，對于外匯管理方面提出了五項意見，即“促進貿易投資便利化”“實行限額內資本項目可兌換”“推動外債宏觀審慎管理，逐步統一境內機構外債政策”“支持發展總部經濟和結算中心”和“支持銀行發展人民幣與外匯衍生產品服務”。五項政策具體實施后，將進一步放寬自貿區外匯管制。自貿區應充分利用政策試點優勢，科學評估現有相關限制性措施對國家安全、收支平衡產生的影響，并將此作為相關限制性措施是否應納入負面清單的重要依據。第三階段，逐步構建自貿區外匯管理負面清單，推進和完善與負面清單相配套的相關制度建設。在第二階段對現行限制性措施清理、歸并和評估的基礎上，預留一定的政策調整空間，形成自貿區外匯管理負面清單，并根據涉外經濟發展規模、經濟開放和市場化程度，適時對負面清單進行調整。同時，不斷推進和完善與負面清單相配套的制度建設：一是建立和完善自貿區外匯管理事項（限制類）行政審批清單，對于有限保留的限制類措施通過行政審批清單明確審批事項的名稱、設定依據、適用范圍、實施主體、辦理條件、申請材料清單及要求、辦理程序及時限等。二是進一步完善相關業務操作指南，使得業務辦理更加具有可操作性?？梢越梃b國際經驗，外匯局指導并充分發揮銀行等金融機構協會的力量，由金融機構行業協會具體組織負責相關外匯業務的操作指南。三是建立和健全與負面清單相適應的信息公示制度及信息共享制度。

（二）配合自貿區外匯管理改革，推進跨境資金流動實時統計監測

第一階段，依托現有外匯業務系統為基礎，開展定時監測。獲取自貿區區內企業名單，對各外匯業務系統的企業信息進行全面比對并修正，夯實統計監測的數據基礎。根據自貿區外匯業務運作特征，構建科學有效的外匯收支統計監測指標體系，據以定期開展綜合分析和主題分析。綜合分析側重于對自貿區的整體外匯收支情況進行監測分析，從交易性質、地區、行業、企業性質等角度進行監測，客觀反映跨境資本流動的來源、流向、結構等；主題分析側重于分析自貿區外匯改革政策的實施效果，總結試點外匯業務監管經驗形成的值得關注的指標。第二階段，完善跨境資金流動統計，實現實時監測。一是逐步完善數據采集范圍。以自貿區自由賬戶管理系統為基礎，全面采集跨境收支、結售匯、境內劃轉等外匯收支逐筆明細數據；從銀行大集中數據庫中直接獲取貿易融資、外匯衍生品等外匯業務數據；補充會計師事務所、倉儲公司等第三方商業機構審計和管理的數據；開展直接申報制度，完善企業調查制度，由企業直接報送外匯業務數據。二是提升數據采集頻率。借助聯機接口技術，開發實時統計監測系統，實現各報送機構數據的實時報送與接收。三是開展動態監測。運用實時監測系統開展監測，實現動態管理。例如，對區內機構借用外債的比例自律參數、機構和個人自主開展境外投資的額度、企業和銀行現場核查檢查的頻率等進行動態調整。

（三）構建宏觀審慎與微觀審慎相配合的的外匯風險管理模式

在宏觀管理層面，確立外匯管理宏觀審慎管理目標是防范跨境資金流動系統性風險，區分不同風險建立監測指標，形成風險預警體系；根據主體潛在風險科學劃分監管對象，對系統重要性的機構進行重點監管，重點考慮外債和金融衍生品等風險程度較高、杠桿比率較高的交易項目；借鑒國際經驗，不斷充實宏觀審慎工具箱。在微觀管理層面，一是打破條線監管模式，集中運用非現場監測資源，對涉匯主體外匯業務實施持續動態監測，逐步形成全面涵蓋經常項目和資本項目交易、以企業和銀行等重點主體為核心的非現場監管體系。針對自貿區內涉匯企業外匯業務的復雜性、特殊性，研究與之相適應的非現場監管內容與方法，完善與主體行為相關的結構性、波動性和風險性指標，以主體監管為核心，加強關聯交易監測、波動性前瞻監測及異常交易重點監測，及時進行風險預警。二是建立金融機構主體報告制度。由于金融機構是外匯業務辦理的主要機構，應建立金融機構主體報告制度，要求金融機構及時且如實向外匯局報告重大事項、重要信息或問題業務，報告的內容應主要包括外匯業務內控制度、業務辦理失誤事項、外匯業務創新事項、外匯風險事項以及外匯業務短期內大幅變化情況等。三是加強銀行展業三原則運用。針對目前“展業三原則”概念比較寬泛、各銀行標準不統一容易造成不公平競爭等問題，研究設計銀行原則性監管指引，并結合風險提示函、約談、培訓等方式，加強對銀行內控制度建設及執行情況的監督和檢查。督促銀行落實展業三原則的責任。四是加強外匯誠信體系建設。加快開發建設外匯信用信息數據庫，對日常監管中發現的涉匯主體外匯業務信用信息進行收集、整理，綜合利用人民銀行個人征信系統的數據，會計師事務所、倉儲公司等第三方商業機構審計和管理系統的數據，建立市場主體的外匯業務評價體系及評價數據庫，推進外匯信用評級和分類管理，健全完善外匯違規信息公開披露機制，積極推進外匯違規信息公開披露。

（四）推進構建自貿區外匯管理體制機制

外匯管理功能性、行為監管向主體監管轉變是實現外匯管理轉型的重要工作。第一，自貿區外匯政策落地實施，從負面清單、數據監測和展業三原則來看，需要宏觀、整體的一個強大監管系統。主體在涉外經濟活動中可能涉及經常的錢用到資本上，反之亦然，如果按照目前條線區分管理監測，可能給實體經濟帶來成本，也給管理部門帶來監測壓力，所以，自貿區可以嘗試統一監管機構試點。第二，加快本外幣一體化協調推進?？梢試L試自貿區本外幣加強信息共享，建立協作制度，整合系統資源，構建評估體系，修訂法規制度，完善監管政策，調整機構設置，加快人才建設。第三，自貿區應是實施價格工具管理的最好“試驗田”，應在消除貨物貿易、服務貿易等不便利措施的同時加快對價格型管理工具的研究運用，促進自貿區資源高效配置和流動。

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作者：王大賢 單位：國家外匯管理局山西省分局