新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資風(fēng)險(xiǎn)論文范文
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一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政府融資的來(lái)源
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需投入的資金時(shí)間長(zhǎng)，具有較強(qiáng)的公益性特點(diǎn)。商業(yè)化投資只能針對(duì)可見(jiàn)經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，對(duì)于未能在短時(shí)間就見(jiàn)經(jīng)濟(jì)效益或只能預(yù)期社會(huì)效益的項(xiàng)目，主要由政府來(lái)投資興建。政府投資的首要前提是能順利融資。與我國(guó)其他省份相似，過(guò)去十幾年里，遼寧省城鎮(zhèn)化所需基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源于城投公司為代表的地方政府融資平臺(tái)。由于我國(guó)地方政府沒(méi)有發(fā)債權(quán)，土地出讓金與銀行貸款成為城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中資金的主要來(lái)源。從未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)看，建設(shè)用地指標(biāo)越來(lái)越緊張，國(guó)家給予的用地計(jì)劃指標(biāo)下降，意味著將來(lái)地方政府的土地出讓金收益來(lái)源有限。而銀行貸款由于我國(guó)地方政府的債務(wù)問(wèn)題正得到?jīng)Q策層的關(guān)注，銀行會(huì)隨后加強(qiáng)對(duì)地方政府扶持項(xiàng)目的放貸審查，惜貸會(huì)是其在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的正常反應(yīng)。遼寧省地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)雖然無(wú)法從公開(kāi)的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中獲得，但王淑梅、邱菊（2004），④楊志安、閆妮（2012）⑤的研究表明，遼寧省政府的顯性債務(wù)余額與其可支配的財(cái)力相比，已超出債務(wù)率警戒線。因此，遼寧新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必然要面對(duì)這樣的問(wèn)題：舊債未還又借新債。從政府融通資金的來(lái)源看：一是靠政府財(cái)政投入；二是從世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)獲得資金，或是取得外國(guó)政府貸款；三是從國(guó)內(nèi)政策性銀行獲得開(kāi)發(fā)性貸款；四是爭(zhēng)取國(guó)外或國(guó)內(nèi)的專業(yè)投資商進(jìn)行商業(yè)股本投資；五是組建上市公司，通過(guò)資本市場(chǎng)籌集資金；六是通過(guò)產(chǎn)業(yè)基金、信托、保險(xiǎn)等經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾募集資金。對(duì)于農(nóng)民市民化的投入主要用于醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、子女教育、保障性住房和社會(huì)管理費(fèi)用等，主要依賴政府財(cái)政投入。對(duì)于社會(huì)效益顯著的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施，爭(zhēng)取政府財(cái)政投入、從世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款或取得外國(guó)政府貸款、國(guó)內(nèi)政策性銀行貸款都是較為穩(wěn)妥的資金來(lái)源。這些資金來(lái)源沒(méi)有硬性的盈利性需求，貸款利率低，但審批貸款審批的時(shí)間較長(zhǎng)，申請(qǐng)到審批過(guò)程中的程序性事務(wù)較為繁瑣。對(duì)于不僅具有社會(huì)效益，還具有較為明顯的經(jīng)濟(jì)效益的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施，可以吸納商業(yè)化投資和社會(huì)閑散資金的投入。即爭(zhēng)取專業(yè)投資商投資或向社會(huì)公眾融資。目前，遼寧省在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，對(duì)上述融資方式均有涉及。
二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政府融資的風(fēng)險(xiǎn)種類
從政府角度而言，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的需求需要克服困難予以滿足，同時(shí)，也應(yīng)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)加以防范。如果從項(xiàng)目角度而言，融資風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。
（一）信用風(fēng)險(xiǎn)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施的興建和農(nóng)民市民化的投入都需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)與合作，任何一個(gè)部門的缺位或阻礙都可能導(dǎo)致項(xiàng)目擱置、資金成本會(huì)劇增。一方面，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施興建的合作方選擇需要優(yōu)先考慮資金實(shí)力雄厚、信用卓著的企業(yè)，以免項(xiàng)目中途擱置，由政府兜底；另一方面，農(nóng)民市民化的投入中，養(yǎng)老保險(xiǎn)支出是遠(yuǎn)期支出的項(xiàng)目，而中短期項(xiàng)目的支出，主要包括教育和住房保障等。資金的籌措就需要兼顧中短期支付與長(zhǎng)期支付的信用風(fēng)險(xiǎn)。
（二）經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)性城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施如供水、供電、供暖設(shè)施投資，需要正確估算市場(chǎng)需求，一旦市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)或數(shù)量發(fā)生不可預(yù)期的變化，投資者需要承擔(dān)經(jīng)營(yíng)性收入不足而導(dǎo)致的投資回收延期的風(fēng)險(xiǎn)。如果投資者因收入不足而降低服務(wù)質(zhì)量導(dǎo)致供需方矛盾激化，政府不能卸責(zé)。因此，在項(xiàng)目投融資決策過(guò)程中，政府需要憑借其信息優(yōu)勢(shì)，幫助投資方準(zhǔn)確估計(jì)與研判可能遇到的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
（三）市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施投資需要的大量資金來(lái)源可能是多渠道的，因此，各種資金來(lái)源的數(shù)量與時(shí)間配合需要專業(yè)化的設(shè)計(jì)，才能在保證資金充裕的基礎(chǔ)上，節(jié)約資金成本。但具體操作過(guò)程中，可能因利率、匯率政策變化或市場(chǎng)管制變化而導(dǎo)致資金鏈條斷裂，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。政府在項(xiàng)目推動(dòng)過(guò)程中，應(yīng)會(huì)同投資合作方科學(xué)預(yù)估市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)并制定預(yù)案。
（四）完工風(fēng)險(xiǎn)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施投資需要依托一定的自然地理環(huán)境，又有賴于精心設(shè)計(jì)的施工方案。項(xiàng)目實(shí)際投資過(guò)程中，因自然因素或人為因素?zé)o法完工或不能按期完工、完工后無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的情況并不鮮見(jiàn)。完工風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致投資回收不利或延期，從而導(dǎo)致融資成本驟增。政府有職責(zé)會(huì)同水文、地質(zhì)、工程專家，合理預(yù)期完工風(fēng)險(xiǎn)。
（五）政策風(fēng)險(xiǎn)以上資金來(lái)源中，政府財(cái)政投入有預(yù)算約束；世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)為城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施的貸款需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審核；市場(chǎng)化的融資方式便利與否也有賴于貨幣政策的寬嚴(yán)程度，因此，城鎮(zhèn)化融資受政策影響較大。地方政府也需對(duì)新型城鎮(zhèn)化中遇到的政府策性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留空間。
三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政府融資的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)途徑
新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，盡管可以吸納較多的融資渠道資金注入，但總體來(lái)看，由于地方政府居于主導(dǎo)地位，因此，其風(fēng)險(xiǎn)主要還是要由地方政府來(lái)承擔(dān)。從地方政府融通資金的來(lái)源看，財(cái)政投入主要來(lái)源于國(guó)家稅收；世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、外國(guó)政府貸款，上述融資渠道均由政府信用在做擔(dān)保；國(guó)內(nèi)政策性銀行貸款如果出現(xiàn)呆壞賬，需要認(rèn)定核銷，但最終還是要由地方政府來(lái)買單，因此，體現(xiàn)為地方政府的直接債務(wù)。通過(guò)政府融資平臺(tái)來(lái)組織的專業(yè)投資商或吸引外商的投資，地方政府需要做出相應(yīng)市場(chǎng)需求承諾的，體現(xiàn)為政府的或有債務(wù)。通過(guò)資本市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)基金、信托、保險(xiǎn)等經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)向社會(huì)公眾發(fā)售融資票證進(jìn)而融資的，如果地方政府未做擔(dān)保，政府可以免責(zé)。但轄區(qū)內(nèi)若因種種原因未能如期回饋投資者，金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)具有傳染性，融資風(fēng)險(xiǎn)可由金融領(lǐng)域迅速擴(kuò)展到整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，進(jìn)而演化為通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，危及社會(huì)的穩(wěn)定。由上述風(fēng)險(xiǎn)傳播鏈條看，新型城鎮(zhèn)化融資風(fēng)險(xiǎn)的控制源頭在于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的控制。地方政府需從新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的遴選入手，嚴(yán)格控制項(xiàng)目的規(guī)模與進(jìn)度。一方面，要使項(xiàng)目能夠及時(shí)鋪開(kāi)不誤整個(gè)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程；另一方面，要控制其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模，不使某個(gè)項(xiàng)目的擱置，對(duì)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。
四、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政府融資的風(fēng)險(xiǎn)防范措施
由上分析可知，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政府融資的風(fēng)險(xiǎn)防范根源還在于對(duì)項(xiàng)目的審慎抉擇。目前，遼寧省正在多個(gè)城市同步推進(jìn)新城區(qū)建設(shè)，沈北新城、鐵嶺新城、沈撫新城、沈本新城、燈塔新城、遼陽(yáng)河?xùn)|新城、鞍山達(dá)道灣新城、海西新城和營(yíng)東新城等31座新型城鎮(zhèn)正在崛起。大量公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目正在建設(shè)。在此過(guò)程中，政府對(duì)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)價(jià)至關(guān)重要。從風(fēng)險(xiǎn)防范的角度而言，政府可做的選擇有風(fēng)險(xiǎn)自留、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換和風(fēng)險(xiǎn)控制。
（一）風(fēng)險(xiǎn)自留風(fēng)險(xiǎn)自留意味著對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障、子女教育等新型城鎮(zhèn)化的軟性投入，以及非盈利性的公共綠地、公共道路、橋梁鋪設(shè)等公益基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目仍由政府承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，其資金仍沿用傳統(tǒng)的財(cái)政撥款渠道。遼寧省在做好城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)，可以將各新城區(qū)的多個(gè)建設(shè)子項(xiàng)目統(tǒng)一融資，分別建設(shè)，當(dāng)小城鎮(zhèn)中的多個(gè)子項(xiàng)目“先批發(fā)，后零售”的投融資思路確定后，就會(huì)吸引大量的投融資機(jī)構(gòu)由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)而給予遼寧省更多的關(guān)注，也有助于提高遼寧新型城鎮(zhèn)化的投融資效率。為保證公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的如期完工，可在技術(shù)難度較小的傳統(tǒng)項(xiàng)目中采用代建制，通過(guò)招投標(biāo)方式優(yōu)中選優(yōu)，以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，合理控制融資成本。
（二）風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移對(duì)于經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，具有顯著經(jīng)濟(jì)效益如供水、供電、供暖等項(xiàng)目，民間資本有較強(qiáng)參與意愿。政府可以通過(guò)契約、合同、金融工具等形式，將風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)由具有更強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制管理水平的企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，遼寧省的金融生態(tài)環(huán)境不斷改善，吸引了大量的國(guó)內(nèi)外投融資機(jī)構(gòu)進(jìn)駐沈陽(yáng)、大連等核心城市，截至2013年6月，全省共有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)143家，包括3家政策性銀行、5家國(guó)有大型銀行、11全國(guó)性股份制商業(yè)銀行、2家域外城市商業(yè)銀行、15家城市商業(yè)銀行、29家外資銀行、11家農(nóng)村商業(yè)銀行、59家村鎮(zhèn)銀行，郵儲(chǔ)銀行、省農(nóng)信聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行、信托公司各1家，財(cái)務(wù)公司4家。⑥這些金融機(jī)構(gòu)正在積極拓展業(yè)務(wù)，為遼寧的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)提供了良好的投融資基礎(chǔ)。同時(shí)，以法國(guó)水務(wù)公司為代表的實(shí)業(yè)資本家也在積極地尋找投資機(jī)會(huì)。這為利用公私合作方式共同投資建設(shè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施提供了可能性。從理論層面看，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移可分為全部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。全部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的主要形式為外包、租賃、委托和出售等方式；部分轉(zhuǎn)移的主要形式常見(jiàn)的形式有證券化、股分化等。對(duì)于金融相對(duì)發(fā)達(dá)的沈陽(yáng)、大連兩地，新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目多，融資額大，收益性項(xiàng)目獲利的可能性大，可以優(yōu)先考慮證券化融資創(chuàng)新；對(duì)于省內(nèi)其他地區(qū)項(xiàng)目，金融基礎(chǔ)弱、收益性項(xiàng)目需求不足，融資規(guī)模小，可以更多地考慮使用銀行貸款的傳統(tǒng)模式。
（三）風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換中在風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法轉(zhuǎn)移的情況下，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期值較大、風(fēng)險(xiǎn)集中的項(xiàng)目預(yù)案，替換成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期值較小或分散可控的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。過(guò)去，遼寧在引進(jìn)外資投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)曾有過(guò)承諾外商固定投資回報(bào)率的經(jīng)歷。今天看來(lái)，這種方式雖然可以增加投資建設(shè)方積極性的作用，但企業(yè)就此放棄提高服務(wù)質(zhì)量、積極市場(chǎng)拓展的努力，政府承擔(dān)了較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；城投公司發(fā)債的方式使得一任政府借，多屆政府還，可能導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)集中。在未來(lái)的融資過(guò)程中，就需以此為戒，在大量引進(jìn)社會(huì)資本參與收益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中，對(duì)于供水、供暖等項(xiàng)目中合理設(shè)定以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)、因用戶數(shù)量不同而設(shè)置的階段性定價(jià)機(jī)制；合理設(shè)計(jì)城投公司發(fā)債的規(guī)模、頻率與還債時(shí)段等，以期將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為可控風(fēng)險(xiǎn)。
（四）風(fēng)險(xiǎn)控制風(fēng)險(xiǎn)控制是指在風(fēng)險(xiǎn)客觀存在的情況下，采用資源合理配置的做法，避免風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大化。例如，遼寧的沈撫新城以新材料和動(dòng)力裝備為特色；沈本新城以生物制藥為主體，其產(chǎn)業(yè)化融資具有一定的優(yōu)勢(shì)。新型城鎮(zhèn)化本身會(huì)為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)良好的契機(jī)，明顯受益于城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)會(huì)有較好的獲利空間，從這些產(chǎn)業(yè)入手，積極籌劃發(fā)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，吸引公眾投資者為融資對(duì)象，產(chǎn)業(yè)與城市共同發(fā)展，就是較好的風(fēng)險(xiǎn)控制的方法。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施“硬件”的改進(jìn)與市民化的“軟件”文化及服務(wù)體系完善相匹配；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)需求相匹配；新型城鎮(zhèn)化融資工具創(chuàng)新與金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制需求相匹配。換言之，新型城鎮(zhèn)化的投融資活動(dòng)應(yīng)既著眼于現(xiàn)實(shí)，又為進(jìn)一步的發(fā)展預(yù)留空間，合理控制投融資規(guī)模、地區(qū)與分布時(shí)段。
五、結(jié)語(yǔ)
新型城鎮(zhèn)化是實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略不可或缺的部分，市場(chǎng)化融資⑦是新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府融資風(fēng)險(xiǎn)防范的必經(jīng)之路。一方面，地方政府需要加強(qiáng)財(cái)政約束，化解債務(wù)危機(jī)；另一方面，需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資金的動(dòng)員，同時(shí)注重農(nóng)業(yè)生態(tài)化、規(guī)模化與現(xiàn)代化的建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時(shí)，使城鄉(xiāng)社會(huì)均實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。
作者：戴鴻麗單位：遼東學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院
