稅收優惠政策利弊評析范文

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霍爾果斯在蒙古語中的意思是“駝隊經過的地方”，由于其優越的地理位置和自然條件的得天獨厚，在歷史發展變遷中一直都是我國西部重要的對外貿易口岸，是我國連接中亞的重要門戶與戰略通道。為促進西部地區的發展，打開向西開放的貿易門戶，繼2005年中哈霍爾果斯國際邊境合作中心建立以來，2010年中央批準在霍爾果斯正式建立經濟開發區，并實施一系列的鼓勵政策，最有代表性的是集企業所得稅、個人所得稅、增值稅、關稅等稅種為一體的稅收優惠政策體系。區位優勢與政策效應的有效驅動，讓霍爾果斯成為新疆發展新的經濟增長點和西部最具潛力的貿易開發區。其稅收優惠政策的優惠幅度之大最為引人注目，也引發國內外的關注和爭論：霍爾果斯是否成為了我國的避稅地？會否誘發國內其他地區的稅收競爭？

一、霍爾果斯稅收優惠政策梳理

霍爾果斯稅收優惠政策主要集中在企業所得稅、個人所得稅、關稅和增值稅等稅種，以下將分別對各稅種的稅收優惠政策進行具體闡述和分析：霍爾果斯現行企業所得稅優惠政策可概括為“五免五減”：在2010年1月1日至2020年12月31日期間，對新辦的符合《新疆困難地區重點鼓勵發展產業企業所得稅優惠目錄》的企業自取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，五年免征企業所得稅，免稅期滿后，再免征企業五年所得稅地方分成部分。其中“五免”政策來源于《國務院關于支持喀什霍爾果斯經濟開發區建設的若干意見》（國發［2011］33號），而“五減”屬于地方性政策，來源于自治區政府定的《關于加快喀什、霍爾果斯經濟開發區建設的實施意見》（新政發［2012］48號）。除此之外，2015年10月份的《國務院關于第一批取消62項中央指定地方實施行政審批事項的決定》（國發［2015］57號）中規定符合享受新疆喀什、霍爾果斯兩個特殊經濟開發區、新疆困難地區新辦企業所得稅優惠條件的企業，取消相關的行政審批事項，可以直接享受企業所得稅“五免”的政策。這一變化使得稅收優惠政策的范圍和執行進一步放寬。霍爾果斯現行個人所得稅稅收優惠主要以“獎勵返還”方式實現，《關于霍爾果斯經濟開發區霍爾果斯園區引進企業薪金收入個人所得稅獎勵暫行辦法》中規定，境內外個人在霍爾果斯園區取得的工資薪金，除當月繳納個人所得稅不足1000元的以外，當月繳納個人所得稅1000-2000元，2000-4000元，以及4000元以上的，獎勵返還比率分別為其在開發區實際繳納個人所得稅地方留成部分的70%、80%、90%。

霍爾果斯增值稅獎勵返還政策規定，納稅人一個納稅年度內實際繳納增值稅及附加費等地方留存達到100萬元及以上實行階梯式返還。地方留存額在100萬元-300萬元、300萬元-500萬元、500萬元-1000萬元、1000萬元-2000萬元、2000萬元-5000萬元、5000萬元-1億元、>1億元時，分別規定返還比例為15%、20%、25%、30%、35%、45%,以及最高返還比例50%。霍爾果斯關稅優惠政策主要是經濟開發區的免稅政策和中哈霍爾果斯國際邊境合作中心及配套區特殊政策：在《國務院關于支持喀什霍爾果斯經濟開發區建設的若干意見》（國發［2011］33號）中規定對經濟開發區內屬于《產業結構調整指導目錄（2011年本）》鼓勵類、《外商投資產業指導目錄》鼓勵類和《中西部地區外商投資優勢產業目錄》的項目，進口國內不能生產的自用設備，以及按照合同隨設備進口的配套件、備件，在規定范圍內免征關稅。《國務院關于中國－哈薩克斯坦霍爾果斯國際邊境合作中心有關問題的批復》（國函［2006］15號）規定合作中心對由中方境內進入中心的基礎設施（公共基礎設施除外）建設物資和區內設施自用設備，視同出口，實行退稅。對由哈方進入中心中方區域的基礎設施（公共基礎設施除外）建設物資和區內設施自用設施免征關稅及進出口增值稅，配套區主要優惠政策為境外貨物入區保稅；貨物出區進入境內按貨物進口的有關規定辦理報關手續；境內區外貨物入區視同出口，辦理出口報關手續，實行退稅；區內企業之間的貨物交易不征收增值稅和消費稅。

二、霍爾果斯稅收優惠政策利弊分析

霍爾果斯稅收優惠政策的實施，對當地經濟增長和產業發展產生了一定的積極影響。首先，吸引外來資本流入，帶動當地經濟發展。2015年霍爾果斯經濟開發區實現招商引資到位資金91.74億元，2016年達到100.56億元，截止到2017年1-10月共執行招商項目47項，實現招商引資到位資金35.8億元，同比增長15.21%；在當地落戶的企業戶數出現井噴式增長，據統計2015年底企業戶數是1500戶，2016年底企業戶數增長到4500戶，2017年1月到10月統計結果顯示新落地企業達到10086家，平均每月新增企業超過數千家；全市（含兵團）2015年實現生產總值34.63億元，2016年生產總值為39.05億元，增速22.6%。數據表明區位優勢，特別是稅收優惠政策的有效驅動，帶來了大規模的資本流入以及經濟總量的增長。其次，營造良好的稅收環境，統籌國內國外兩個市場。從霍爾果斯市2011-2016年通關貨運量（進出口總量）趨勢圖中（圖略）可以明顯看到，從2011年到2016年通關貨運量不斷增加，從2011年的1092萬噸到2016年2608萬噸，數量增長了138.8%，通關貨運量的逐年增長反映出邊境貿易的不斷繁榮，這與良好的稅收優惠環境是密不可分的。進一步起到為“一帶一路”戰略助力、加快推進區域一體化的效用。但是，稅收優惠政策對于整體經濟發展也可能產生不利影響與隱憂。

1.霍爾果斯會成為國內避稅地嗎？稅收優惠政策初衷是為了減輕企業負擔，促進招商引資，帶動當地經濟發展，但是優惠政策也給逃避稅留下很大的可操作空間，優惠政策容易被當成避稅工具，從而造成稅收流失，主要表現在影視公司以及“皮包公司”在當地大量設立。近年霍爾果斯逐漸成為影視公司寵兒，大量影視公司注冊在霍爾果斯，截止2017年8月在霍爾果斯注冊的影視文化類企業達到了1600多家，已經超過國內另一個重要影視基地橫店同期1389家影視文化類企業。究其原因，與企業所得稅的稅收優惠規定密切相關，橫店影視產業實驗區的主要稅收優惠政策是企業所得稅和增值稅地方留存部分按比例可享受10年專項基金獎勵，對比霍爾果斯企業所得稅“五免五減”的規定，橫店影視產業實驗區的10年專項基金返還優惠力度相對較小。進一步分析，雖然大量影視公司注冊在霍爾果斯，但是霍爾果斯2016年全年廣播影視制作收入才18146.8萬元，同期橫店影視產業區全年營業收入是180.9億元,相當于霍爾果斯的100倍。2016年橫店影視產業試驗區繳稅達20.87億元，霍爾果斯幾千萬的稅收收入相比之下更是相形見絀。從營業收入和上繳稅收來看，影視文化類注冊企業數量的增加對當地經濟增長和財政收入貢獻較小，恰好說明這些投資者在霍爾果斯注冊公司更多的是看重稅收優惠帶來的避稅效果，把稅收優惠政策當避稅的工具，導致實施稅收優惠政策的結果與目標背離，極易造成稅收大量流失。霍爾果斯區位優勢與稅收優惠政策吸引全國各地企業登記注冊，2016年年底企業數量比2015年增加近3000家，2017年1-10月新注冊公司數達到10086家，但與近幾年企業數量爆發式增長不同的是，2014年霍爾果斯常住人口總數為8.6萬人，2015年常住人口為8.72萬人，2016年常住人口僅比上年多了100人，說明很多公司僅僅是在當地注冊登記，并沒有實際工作人員入住辦公從事生產經營，屬于典型的注冊式“皮包公司”。僅僅注冊登記并沒有實際投資行為的企業，占霍爾果斯注冊企業總數的98%以上，有經營場所從事實際生產經營的注冊企業僅占2%。避稅套利公司在當地沒有實際經營業務，并不能為當地的經濟增長做貢獻，只是為了享受稅收優惠政策，逃避繳納稅款，這些“皮包公司”的存在大大降低了稅收優惠政策的經濟效應，造成稅基嚴重被侵蝕。結合霍爾果斯影視公司、皮包公司的上述現象和當地經濟稅收狀況，與國際上對避稅地的定義極為相似，不能不引起高度重視。當地投資者稅收遵從度低，避稅目的明顯。很多投資者選擇在霍爾果斯投資，看中的是這些優惠政策避稅空間較大，雖然投資者尋找稅收籌劃空間無可厚非，但是疊加稅收遵從度低才更容易把這些優惠政策當成逃避稅的投機工具和風險決策。更何況我國稅收監管不足，優惠政策更容易造成稅收漏洞。受到現有的監管水平制約，霍爾果斯稅收優惠政策的推行留下了更大的逃避稅空間，沒有嚴格的監督監管機制，也沒有建立相關針對性的獎懲措施，其稅收漏洞長此以往給經濟發展和資源配置造成扭曲。

2.霍爾果斯會否誘發國內其他地區的稅收競爭？霍爾果斯的稅收優惠政策從短期來對霍爾果斯的經濟發展是有利的，短期內能夠發揮政策效應吸引大量企業入駐，帶動當地經濟總量和財政收入增加，但是從長期的發展狀況來看是弊大于利。首先，稅收優惠政策在某種程度上說不利于稅收公平調節和稅基完整。稅收優惠政策造成霍爾果斯在開發區內和開發區外形成不同的稅收征管模式，即同屬于一個地區內稅收負擔就不一致，相對境內中部以及東部不同地區，稅負更是存在差別，造成了實際的稅收橫向與縱向不公平，導致區域經濟發展不平衡。得益于優惠政策，大量人才和資本都從其他地區轉向霍爾果斯，會間接造成其他地區的稅基侵蝕，而開發區本身的優惠存在，當地政府的稅收收入是有限的，最終結果是國家稅收的流失。讓渡財政利益吸引投資，霍爾果斯逐漸成為“稅收洼地”，但是這種財政利益讓渡最明顯的負面效果就是不利于稅收公平，會造成區域間發展不平衡。人才資本流向稅收洼地，其他地區的稅基或多說少會收到侵蝕；加上投機性空殼公司的存在，名義上的公司形式留在霍爾果斯，在其他地區實際經營的模式會扭曲資源配置，降低經濟效率。我國經濟發展本來就存在區域不平衡的問題，這些政策會使得稅收不平衡加劇，就更不利于我國區域發展協調。稅收利益的讓渡如果帶來稅收不平衡的問題產生，對經濟產生的負效應是更加明顯的。即使就霍爾果斯本地而言，當前飲鴆止渴的稅收優惠政策不可持續。其稅收優惠政策存在時間限制，優惠政策到期，未來經濟也可能會受極大負面沖擊和影響。國家明確規定關于在霍爾果斯經濟開發區內實施的企業所得稅稅收優惠政策，是針對在2010到2020年新辦的企業，“五免五減”的優惠期是十年時間，但是優惠期過后，企業生產就要正常納稅，失去了稅收優惠政策的開發區很可能會面臨大量資本外流的現象，投資者會尋找更大利潤空間的地方投資，況且十年時間可能并不能足以形成穩定的經濟基礎，一旦出現大量資本外流，當地的經濟穩定發展將會受到沖擊。上述種種情形，雖不至于即刻誘發國內其他地區競相減免的稅收競爭，但是霍爾果斯稅收優惠政策的局限性和不可持續性是顯而易見的。

三、完善霍爾果斯稅收優惠政策的政策建議

面對霍爾果斯稅收優惠政策對短期內經濟發展積極的積極作用與長期發展的不利作用，筆者認為應揚長避短，使稅收優惠政策發揮出真正的政策優勢，激勵引導當地產業經濟健康發展，為此提出以下幾點建議：1.明確優惠政策目的，適時調整稅收優惠政策規定。霍爾果斯實施稅收優惠政策的主要目的，是為了鼓勵支持該地區經濟發展，吸引國內外資本流入，建立向西發展的貿易通道。在明確稅收優惠政策目標的基礎上，要在稅收優惠政策期間內，幫助企業引進來、留得住；根據當地的經濟發展狀況和產業結構對稅收優惠做出適時調整，加強稅收優惠的導向性，促進當地產業結構優化升級；對于鼓勵類發展產業中已經相對成熟的行業可以適當減少稅收優惠，防止產生稅收優惠的濫用，造成稅收和經濟雙重損失。2.提高稅收征管水平，加強稅收優惠政策管理。稅收優惠政策成為了霍爾果斯招商引資的招牌，這些涵蓋了企業所得稅、增值稅、關稅等稅種的稅收優惠政策實行所帶來的直接成本，就是稅收收入的減少，并且由于稅收優惠政策的存在逃避稅的可操作空間也隨之變大，所以提高征管水平、加強稅收優惠政策管理能夠降低稅收損失提高稅收效率，使得稅收優惠政策真正發揮作用，而不是被當成避稅工具。3.建立稅收優惠績效評估和考核機制。由于霍爾果斯稅收優惠政策種類較多，應當在稅收優惠體系中引入績效評估和考核機制，對稅收優惠政策效果進行評價監督，衡量稅收優惠實施效果與預期政策目標的差距，對稅收優惠政策的有效性做出較為準確的判斷。從長期發展來看，建立這一機制有助于加強對稅收優惠政策的監督與調整，增強其政策效果與可持續性。

作者：李波；王泯之 單位：中南財經政治大學博導