非改制狀態集體經濟論文范文
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1．農村集體經濟組織被“虛置化”按照我國憲法規定和通常慣例，非改制狀態農村集體經濟組織應該是同農戶相對應的雙層經營體制中的一個獨立的經營層次或主體。然而，在現實的經濟生活中，非改制狀態農村集體經濟組織卻是徒有虛名的“偽實體”。伴隨著村民自治組織強勢介入，村民小組的生產功能被農戶取代，公共物品主要由村委會提供，集體經濟組織的土地發包、證書簽發等由村委會一級。本應是集體與農戶雙方的土地承包經營權協議，卻又設計出一個政府的確權環節，集體經濟組織被一步步“虛置”起來。實體性的集體經濟組織被觀念化，具有中國特色和農耕文明積淀的村級生產組織和治理功能被拋棄，以村集體為單元的農業適度規模生產受到限制，引發了農技服務不到位、農田水利設施的建設管護主體不明確、土地經營權流轉和質押困難等一系列問題。更為嚴重的是農戶耕地違法利用行為處于失控狀態。盡管國家嚴禁在承包的基本農田內發展林果業、挖塘搞養殖、建房、取土等行為，但在承包土地上違規建房、挖塘仍是普遍現象。而且這些違規行為缺乏管控主體:集體經濟組織無人去管、鄉鎮政府無權去管、執法主體無暇去管。只好聽之任之，任其違法，任其侵權。不僅如此，農村集體經濟組織作為憲法確定的、具有生產經營功能的經濟實體，在現實的經濟生活中卻是一個“市場黑戶”。除非改制，否則，農村集體經濟組織既無法進行工商登記注冊，也無權接受金融、稅務等部門的管理和服務，更進不了代碼標識系統，是一個被政府部門“入另冊”的經濟組織。
2．成員資格確認面臨困局我國《農村土地承包法》規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。然而，誰是成員、如何認定成員身份沒有給出解釋。土地承包資格主體的認定，始終困擾著農村集體經濟組織治理。農村集體經濟組織成員資格是一種民事權利能力，人要存活，或者說，活人才享有和具備集體成員資格，人死則資格取消。成員對土地的承包權是只有成員本人才具有的人身依附權利(經營權是土地所有權衍生權能，二者源自不同主體)，應隨著成員的更替和遷移來調整其對集體土地及其他資產的權屬。在現有土地承包關系長久不變的框架下，成員資格的確認矛盾表現為尖銳的利益沖突和對生存資源、謀生資本的爭奪。假如農村集體土地承包經營關系被固化，在社會變遷、人口自然變動和轉移的作用下，農村無地人口將不斷增加，多男戶生存將陷入困境。維護農民利益的政策，因為誤讀農民概念，最終卻可能損害真正的農村從業者的利益，違背成員承包的法律公平精神。無論是就業和婚姻引起的人口流動，還是社會和自然因素所引起的農戶結構調整，農村集體經濟組織始終面對著成員資格界定的難題，因集體成員資格認定而引發的征地補償費等收益分配矛盾一直困擾著農村經濟的發展，左右著本應隨成員變動適時調整的集體與成員、成員與成員之間的承包經營關系。
3．農村集體土地所有權不明晰其一，農村土地的所有者不確定。統分結合的雙層經營體制下的農村集體土地資產，是從“三級所有、隊為基礎”的所有權框架中脫胎而出的。改革初期的主旨是推行承包制，只要農戶得到了土地承包經營權，至于誰是發包主體，是行政村還是村民小組作為憲法意義上的農村集體經濟組織，對于政府和農戶來講都不重要了，因而也不為人們所關注，各方共享行政村和村民小組“二級所有”的錯覺愉悅。然而，無論是三級所有還是二級所有，都有悖于所有權排他性定律，助長了產權關系的曖昧性。特別是到2013年，在全國行政村30年減少33．7萬個、村民小組15年減少38．6萬個的狀態下，村與村、組與組之間邊界越來越模糊，權力和利益的沖突逐漸增加，增加了農村治理難度。其二，農村集體土地所有權權能匹配關系不確定。產權理論把產權理解為資源稀缺條件下人們使用資源時的權利，是所有權、使用權、收益權和轉讓權等一束權利的統稱。產權是拓展了的所有權，所有權是法律化的特定產權;產權是權利束，所有權是基本權能的復合體。所有權權能分解及其合理配置非常重要。現行的農村土地政策，雖然對集體土地所有權和承包經營權作出了區分，但是對土地所有權基本權能在農戶、集體及國家間的配置關系缺乏規范。所有權、承包權、經營權的邊界模糊，所有權權能與承包權、經營權、財產重組權等衍生權能的關系不明晰。農村土地名義上是集體所有，但是集體所有權的權能不完整，最重要的處置權不屬于集體，收益權被擠占，使用權被限制。農戶土地承包經營權邊界不明，與集體產權邊界不確定。其三，農村土地承包合約的權責非對稱性。“交足國家的、留足集體的、剩下是自己的”，體現了國家、集體、農戶三者利益分配關系。其中“交足國家的”體現了土地承包者對國家應盡的義務，“留足集體的”體現了農地集體所有者權益。但是，伴隨著農稅改革，伴隨著家庭聯產承包責任制與家庭承包經營概念互換，農戶承包土地與農產品也“失聯”了，承包土地最基本的“聯產”責任和義務也無須履行。村集體經濟組織對農戶土地發包，是一組嚴格的責權對稱契約關系。土地承包關系中的承包對象、承包期限、生產什么產品、是否允許撂荒等等，都應該是發包者———集體經濟組織在承包協議中確定的，而不應該是承包雙方之外的其他組織及其政府的外部強加責任。在免除對國家的義務、取消村集體提留以及農村集體經濟組織“虛置化”的共同作用下，村級組織的經濟及社會組織功能弱化、鄉鎮政府的基層管控紐帶斷裂，也動搖了農村及國家治理的基礎。
4．存在委托缺陷非改制狀態農村集體經濟組織在“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產”的約束下，由村委會主任直接任人。這里，除僭越村民小組權利外，至少還存在三個方面的缺陷。其一，人選擇缺陷。農村集體經濟組織人的選擇者或授權人，應該是集體經濟組織全體成員，委托方與人之間的權利和義務，需要雙方合約規范。指定村委會為集體經濟組織的人，無疑是對集體成員財產權利的“合法”侵權。其二，權責邊界缺陷。賦予村委會管理集體資產的權力，卻不明確責任和義務，權責不對稱，管理者不承擔村集體經濟的損益風險。其三，時限缺陷。集體經濟組織人的期限或委托關系續存期，應該是集體經濟組織運行績效的函數，受管理激勵的約束，而不是依照村民自治組織的游戲規則，限定服務期限、定期進行更換。
5．存在村委會主任的道德風險農村集體經濟組織的村委會，實質是村委會主任。村委會主任的集體經濟組織的成員身份，會使得委托人與人之間的目標函數具有一定的重合度，但利益不一致性依然存在，信息不對稱性依然存在。利益不一致性、信息不對稱性，如果與一個具有道德缺陷的人重合，委托的道德風險，就會表現為對集體經濟組織權益的侵害。原因在于:一是村委會主任的合約不完備性。作為法定的資產管理者和自治組織負責人，缺乏基本的經濟責任約束。二是在集體土地的征收、集體資產經營狀況上，存在著信息屏蔽、信息不充分現象。契約不完備、信息不對稱、道德自律性不強的因素重合，損害委托人權益就成了一種可預見的結果。近些年來，村委會主任侵犯集體及其成員利益的事件并不鮮見，“小官大貪”并非個案。
6．農村集體經濟組織的利益相關者治理權缺失政府是農村集體經濟組織的利益相關者。這種利益相關性，根源于農村土地資產的稀缺性和生產性，根源于政府作為國民根本利益維護者的責任。然而，政府尤其是鄉鎮政府對集體經濟組織的治理缺乏有效渠道。比如，傳統農區耕地向宅基地轉換的內部控制性，會導致糧田被宅基地擠占。實行宅基地集體劃撥制度，農民家庭隨著子女的成長和新家庭的組建，就需要按照一戶一宅的原則重新劃撥宅基地，為新婚者“立戶”。盡管政府嚴格保護農村耕地，對此卻束手無策，任憑自然村自然地長大。這其中的治理缺陷或政府治理主體權力的棚架問題無疑是存在的。金融機構是現代經濟組織治理的參與者和利益相關者。由于制度安排的缺陷，常態農村集體經濟組織因為身份問題阻礙了金融介入，進而阻斷了金融機構參與治理的渠道，金融治理主體嚴重缺位。
二、非改制狀態農村集體經濟組織治理的制度創新
1．確立非改制狀態農村集體經濟組織的市場主體地位完善農村治理體系，關鍵是確立農村集體經濟組織的市場主體地位，充分利用集體經濟的組織能量，實現農業資源的有效組織和農村的有效治理。一個基礎性工作是給非改制狀態農村集體經濟組織頒發“身份證”，確定其市場經濟主體的合法地位。通過立法，對實行雙層經營體制的農村集體經濟組織作出相應的解釋，明確雙層經營體制下農村集體經濟組織的功能、責任、土地及所屬資本的管理運營體制機制，把農村集體經濟組織作為基本的、特殊的市場組織，納入國家治理體系。工商行政管理部門制定非改制狀態農村集體經濟組織注冊登記及其他管理服務辦法。有了法人身份，發改委、財政及政府各有關部門，才方便以農村集體經濟組織為對象給予支持和服務。確認農村集體經濟組織的法人身份，在國家治理層面上，政府可與農村集體經濟組織直接發生關系，集體經濟組織同農戶依合約規范權利與義務，發揮集體經濟組織服務農村經濟的作用，化解因其貸款主體的資格缺陷而導致的貸款難問題，從而夯實農村治理的經濟和組織基礎。
2．建立農村土地國有化制度農村土地國有化的實質是確定農村土地的國家所有性，在國土范圍內，實行城鄉土地無差別化的國家所有制度，變城鄉土地所有權差別為政府對農業用地與建設用地等的管理差別，由城鄉土地所有權“二元化”轉化為管理“二元化”。實行農村土地國有化，不但必需，而且條件已經具備。這里的關鍵是明晰農村土地的所有權及其占有權、使用權、收益權、處置權權能的解構和重構，理順經營管理權和承包經營權的匹配關系，建立國家作為農村土地所有者保留處置權，村集體經濟組織擁有對農村土地占有、使用和收益權權能即經營管理權，農戶從集體獲得所承包土地的占有、使用、收益即經營權的農地產權制度。從操作層面看，實行農地的國家所有制，是對現行的政府實際擁有農村土地處置權制度的確認，是政府實行最嚴格耕地保護制度的產權依據和法律依據。國家所有制會增加政府對農村土地所承擔的管理責任和義務，但不會觸及和改變集體與農戶的土地承包關系及其農戶的經營權。保護耕地“并不必然要求農地的私有化改革”，提高農地利用效率是對農地國有化的呼喚。村集體經濟組織行使農地經營管理權，有三個前提條件。一是明確誰是村集體經濟組織，并賦予其法人資格。二是明確政府賦權經營管理土地的邊界。對目前農村土地確權認證的工作和政策做出調整，變政府對農戶承包土地確權為對村集體經濟組織經營管理土地賦權確權。在農村土地的權能配置環節，政府對集體是賦權關系，集體與農戶是對等的承包關系，后者是兩個不同市場主體之間的契約行為。三是村集體土地經營管理權的邊界及責任要明確。不僅要把對農戶的發包權賦予村集體經濟組織，而且要把除處置權、土地用途變更權之外的權能，賦權給村集體經濟組織。同時，政府對農業、農地的扶持性資金和項目等，通過村集體經濟組織在本集體范圍內組織實施和落實，使土地利用保護行為和活動在相對大范圍實施，使經營權在更大規模上實現有效配置，解決一家一戶生產經營所解決不了的農村土地規模化生產的問題。農戶的土地承包經營權，是國家賦權給村集體經濟組織土地經營管理權的同時，賦權給農戶的。要明確在承包合約約定的期限內，農戶對所經營承包土地的占有、使用、收益權的邊界和農戶轉租權、轉包權、托管權等的規定，明確農戶必須履行的對國家、對集體、對土地利用的責任和義務。要把農村集體經濟組織與農戶簽訂的承包合約，納入國家合同管理體系進行管理，以法律文書的形式確立土地承包關系。建立村集體經濟組織可以以土地經營管理權作質押、農戶可以以土地承包經營權作質押實施擔保或貸款的融資體系。農村土地國有化，所有權從低級別向高級別公有制轉化，是公有制經濟之間的資產重新配置。在農民的認知體系內，“土地所有權屬于國家，集體和個體同時享有土地支配權”的觀念具有很高認同度。加之改革僅涉及法律制度的修訂和政府管理體制及集體經濟組織權責的調整，權能匹配同現行制度安排不存在沖突，不會引發利益矛盾，改革阻力小，甚至比農村土地確權成本還要低，因而是一項性價比極高的改革措施。農村土地國家所有，意味著農村土地的國家征用不需要變更所有權，但是，同樣需要對集體經營管理權和農戶經營權轉讓給予相應的補償。就是說，農地國有并不意味著對集體和農戶補償標準的降低及權益侵蝕。
3．建立以村民小組為法定農村集體經濟組織的經營體制產權具有排他性。如果農地所有權不具有排他性，行政村也好，村民小組也好，可以根據強勢一方的意志任意而為，產權明晰的基礎就不存在。規范農地產權關系，政府賦權對象需要在行政村和村民小組之間作出二選一的決斷。村民小組不是天然的農村集體經濟組織，農村集體經濟組織天然地選擇了村民小組。從歷史淵源看，村民小組多是以自然村為單位，村民及村民與土地之間的關系是農耕文化長期積淀的結果;同時，村民小組又多是由生產小隊改制而來，本來就是三級所有的基礎。村民小組作為農村集體經濟組織，具有成員和土地權益邊界的歷史承接性、延續性。從現實來看，農村集體土地所有權實際上也多是村民小組在行使。據農業部對1200個村組調查，65%的村民小組擁有集體土地所有權。從土地規模種植來看，村民小組行使土地經營管理權，不僅土地資產的產權邊界相對清晰、土地數量相對確定，而且適合農業適度規模經營的國情。如果按全國18億畝耕地、500萬村民小組進行推算，每個村民小組擁有集體經營管理的土地面積約為360畝;而在傳統平原農區或糧食主產區，由于自然村人口集中度高，村民小組土地規模往往會超過千畝，這是農田水利設施建設管理的合理規模，也是提高農業生產組織水平的有效邊界。從法律關系看，村民小組是依據“村民居住狀況、集體土地所有權關系”等設置的，基礎是土地產權。成都的改革經驗表明，集體資產最終權屬明確到村民小組是合乎規律的選擇。以村民小組為單位確權的方式，不僅將村民小組作為最基層的自主經營、自我管理組織，而且也恢復了它作為基層農民集體經濟組織的功能。建立以村民小組作為農村集體經濟組織的制度，需要在三個層面采取措施。第一個層面，政府對村民小組所實際占有的土地面積進行確權認定，并由鄉鎮政府發放土地確權或賦權書，委托集體經濟組織對所確權的國有土地依法進行經營和管理。第二個層面，村集體經濟組織按程序向集體成員轉包土地經營權，由農戶根據承包協議依法對承包地自主經營。第三個層面，村民小組在用好保留的集體土地管理權的同時，把除土地之外的集體資源性和經營性資產量化到成員，成員或各自自主經營，或以此作為股權建立股份經濟組織，實行集體經營，最終形成村集體經營管理、農戶自主承包經營的“雙層經營”體制。農村集體的經濟法人地位的確立，并不意味著農村耕地經營管理方式的調整，而是給農村宅基地規范管理提出了新的要求。規范農村宅基地管理的基本思路是城鄉統管、嚴控新增、村內調整、村外交換。城鄉統管是經過確權的農村宅基地及其房產等設施一并納入城鄉建設部門統一管理，實行城鄉“一元化”住房建管制度。讓農民房產可轉讓、可繼承、可質押，成為真正意義上的私有財產。嚴控新增是從嚴控制新增宅基地。新增宅基地涉及土地性質的變更，需要出臺專門法規，嚴格限制和規范管理程序。總體上講，城鎮化和農村居民向城鎮轉移，農村宅基地應該會更多地被空置或復耕，總量減少而不是新增。村內調整是通過建立本村居民間宅基地有償調整、減免稅費、重新過戶的制度，實現宅基地在村民組或行政村內調換，賦予集體成員擁有購買同村村民宅基地和房產優先權。村外交換是行政以外的農村宅基地按照市場規則實現公平交換。只減不增不是絕對意義上的不新增宅基地，而是嚴格制度、提升門檻。如果經農戶申請、村集體評議推薦、鄉鎮政府審核，確實需要新增的，縣級土地管理部門和城鄉建設管理部門方可據實復核審批，申請人按規定和審批意見實施。
4．創新行政村管理體制行政村顧名思義是按照行政管轄關系設定的村子，是國家在鄉鎮政府以下建立的最基層、有代碼的行政單元;行政村由若干個自然村或村民小組組成，相當于城鎮居委會，實行村民自治制度。確定以村民小組為集體經濟組織的法定主體，意味著行政村的行政主體性和村民自治社團組織性的回歸，把本來應該厘清的集體經濟組織與行政村或村民自治組織的邊界，從制度上標明區別。確定行政村組織屬性、組織功能、組織責任、組織義務，使村委會切實履行行政村范圍內的社會治安及其社會保障、衛生教育、公共文化體育等公共事務的管理責任。村民小組作為農村集體經濟組織的主體，在土地的經營管理上，與行政村村民委員會不存在權力的沖突，原因在于一個是經濟組織，一個是村民自治的社團組織。村委會在行政村范圍內履行公共事務的自主管理和村民事務調解等職責;集體經濟組織在村民小組范圍內承擔土地經營管理等經濟管理職責。需要調整的是村民委員會組織法等有關法律，修改關于村委會管理集體資產的法規條款，以適應村集體經濟組織履行經營管理責任的調整。然而，這并不排除以行政村為單位的經濟組織的形成和存在。因為，村民小組成為村集體經濟組織的法定形式之后，同樣可以按照市場經濟原則、在自主的基礎上，改制組建成以行政村為邊界的新型經濟實體。
5．創新鄉鎮政府管理體制鄉鎮政府是構建中國特色農村治理體系不可或缺的管理層級。創新鄉鎮政府管理農村事務的關鍵是“還權、賦能”，增強鄉鎮政府管理層級的有序性、職能定位的科學性、機構設置的穩定性和人員編制的合理性。還權于鄉鎮政府，堅持“設而有用，設而必用”的層級管理原則，把農村經濟管理服務職責還給基層政府，讓鄉鎮政府成為國有農地的所有權者，由鄉鎮政府向轄區村集體經濟組織頒發賦權證書，增加鄉鎮政府農村土地管理的責任。明確縣、鄉兩級政府及其上級部門與鄉鎮政府之間的事權，擴大鄉鎮政府優化整合區域內財政性投資和項目的管理監督權。賦能于鄉鎮政府，增強基層政府的履職能力。堅持人權、事權、財權相統一原則，將有關農業生產、鄉鎮經濟發展、文化教育、計劃生育、公共事務管理的職能、機構和人員并入鄉鎮政府;將城建、環保、文化、水利等行政執法中的管理職能賦權給鄉鎮政府;將公安派出所、法庭、財稅所、工商所、國土所等垂直機構人員的黨團組織關系納入鄉鎮組織體系，提高鄉鎮政府的統籌協調能力。把曾經被撤銷現又恢復了的鄉鎮農機站、農技站、水利站等農業公益性服務組織列入鄉鎮政府管理序列，以提升機構效率和鄉鎮政府服務能力。建立鄉鎮基礎數據管理平臺，對所轄各行政村、各集體經濟組織、各農戶及成員的資料，以及土地、水利設施、集體經濟、農戶收入和農業生產情況實行臺賬式動態管理，及時處置相關事務，增強鄉鎮政府這根“針”承受“千條線”的承載能力。
三、非改制狀態農村集體經濟組織治理結構及其相機治理
1．非改制狀態農村集體經濟組織治理結構非改制狀態集體經濟組織實行村民組成員代表會決策、管理委員會執行、黨組織監督的內部權力制衡的治理結構。農地經營權由集體轉至農戶之后，承包農戶取得土地的自主經營權力。村集體經濟組織保留對已轉包農地的管理權，并按國家土地利用規劃和政府賦權內容，對農戶土地利用情況進行適時跟蹤服務，為集體成員提供生產技術服務，為集體土地上的公共水利設施建設和土地的永續利用服務，維護好農戶承包經營權益，調動集體和農戶的兩個積極性。村民組成員代表會的成員代表或由農戶推舉，一戶一票權，一戶一代表;或以法定年齡確定成員代表，一戶多代表，一人一票權。成員代表會主要職責是:選舉、增補或罷免管理委員會成員，決定管理委員會成員分工，審定上報轄區鄉鎮政府備案的管理委員會成員變更材料，審議管理委員會對內對外的集體土地承包及管理的方案等。村集體經濟組織管理委員會由主任、黨組織負責人和主管會計三人組成，管理委員會主任兼法人代表。管理委員會基本職責是:執行成員代表會議決議，代表集體經濟組織同轄區鄉鎮政府簽訂集體土地的經營管理責任承諾書，與集體成員簽訂承包經營協議書，接受并在成員間規范分配政府部門給予集體經濟組織及成員的救助性、扶持性資金和項目，監督組織成員生產經營過程的履約情況，協調組織成員做好諸如集體土地整治、農田水利建設等關系集體生產經營活動的項目和事務，經營和管理好除土地之外的集體資源性和經營性資產。農村集體黨組織的監管職責是:對村民組成員代表會程序和決議內容合法性，對管理委員會成員履職情況及其管理行為，對農戶履行承包責任等進行監督。農村集體經濟組織資本的合作性，決定了其成員對政府授權經營管理土地的權責人頭均等性及其利益的均享性，決定了集體經濟組織分配結構或剩余索取權的配置。同時，也對優化農村集體經濟組織治理結構，建立集體成員利益均享、責任分擔的治理機制，完善政府、集體和農戶共同維護農村土地利用效率和可持續利用的激勵機制提出新的要求。
2．非改制狀態農戶承包經營的相機治理農戶承包經營的相機治理通過集體與農戶之間土地承包經營的動態調整來實現。動態調整是集體經濟組織根據土地和成員變動情況、依照法規對農戶承包經營土地的具體數量和方位進行的調整，是集體經濟組織依據承包合約對農戶承包經營狀態作出的合乎法規的經營權利再配置。要實行對農村集體經濟組織成員資格的動態確認。這有利于對成員權益的公平維護，符合成員自然變動的客觀性。據我們理解，農村承包經營制度的長期不變性，來源于農村雙層經營體制的憲法規定，意味著村民組或村集體經營管理土地在空間及數量上的確定性，明確的是唯有農民才具有承包農村土地權利的政策原則性，而不能被誤解為每個具體的農戶、村民承包土地的位置、數量不可以隨成員資格變動而調整。事實上，在農村居住且以農業生產為謀生手段的農民，其權益的保護同承包土地的數量和規模直接相關。在土地確定的條件下，維護農戶或農民合法權益，就需要對集體成員資格適時據實確認，建立定期、動態確認成員資格的制度和機制。③只有形成成員退出機制，實行農戶承包的相機治理，以農業為生計的集體成員才有可能占有、使用更多的土地資源，才會真正增加務農收入。集體成員資格的確認，既涉及集體組織內部調入和調出土地農戶間的承包土地調整，又涉及已在城鎮就業生活的“進城農民”群體與非進城農民群體、與城鎮“原住民”群體的利益矛盾。為減少資格確認的矛盾，增強資格確認的公平性，應把資格確認權力交給農村集體經濟組織，讓集體經濟組織按制度和政策，通過成員代表會等法定的形式，實現資格動態認定，維護和平衡自身的權益配置關系。政府和社會的責任在于提出資格確認的標準程序及其政策規范，建立一個村集體成員會議認定資格、鄉鎮政府調節矛盾并最終備案、司法機關裁決糾紛的多層次確認機制。集體成員通過成員代表會的形式，參與集體經濟組織的管理決策過程，行使組織治理權力。同時，成員以家庭為單位取得土地的承包經營權，并依法、依其承包合約自主經營。農戶可以通過租賃、托管、轉包經營權的形式，實現土地經營權流轉;也可以通過建立合作社，實現成員合作經營。當然，農戶流轉經營權并非絕對權力，其流轉的僅僅是從集體承包下來的土地的聯產經營權力和責任，轉包的僅僅是有限時段里土地有限的占有、使用和收益權，處置權始終屬于國家。一旦流轉行為觸犯了法規和經營權流轉合約，集體及其鄉鎮政府有權力、有責任、有義務依法干預，并可中止承包經營合約、經營權流轉合約，從而形成對農戶經營行為及其經營權流轉的約束機制，實現家庭外部治理介入，實現對土地經營行為的最終控制和經營權接管，維護國家和集體的合法權益。承包經營行為的動態治理，并不違背保護農戶合法承包權的規則，而是對不遵守合約的承包經營者活動的規范。法律不承認絕對承包權。
3．非改制狀態農村集體經濟組織的相機治理對農村集體經濟組織的治理具有對其經營狀態的依存性。不同的經營狀態反映了不同權益實現的格局。政府行使控制權的相機治理狀態，首先由農地生產經營或農產品貢獻狀態所決定，體現為政府對不同自然條件的農村集體經濟組織的分類治理。不僅“米袋子”農業與“菜籃子”農業的治理體制會有所差別，而且，山區及坡崗區與糧食主產區的農村治理管控目標也不盡相同。政府行使控制權的相機治理，還體現為另一種土地經營狀態。當集體經營管理的土地需要變更性質、在集體之外變更土地使用權，或集體經濟組織發生超越其與鄉鎮政府賦權約定的行為時，作為土地所有權者的鄉鎮政府就會接管土地管控權，對土地的用途變更、使用權過戶等實施最終控制權接管。盡管這種接管會有不同方式，即便是僅履行一個簡單的登記手續，但體現的也是一種所有權治理。金融機構參與對農村集體經濟組織的治理，是以集體經濟組織成為獨立的市場經營主體為前提的，通常發生在農地經營嚴重影響或威脅金融機構權益的情境下。集體經濟組織可向金融機構貸款和提供擔保，但當集體或被擔保農戶由于經營不善而產生嚴重的償貸問題之時，金融機構會按協約接管集體土地的使用權、經營權、收益權，實施相機治理。這不僅給金融機構吃了一顆放貸“定心丸”，而且也迫使集體經濟組織及其成員提高對貸款使用的謹慎程度和利用效率。工商資本對農村集體經濟組織的治理參與，體現在對農地的使用權、經營權和收益權的接管狀態。在土地租用或托管、訂單生產等狀態下，工商資本缺少參與集體經濟組織的治理權益支持。然而，一旦工商資本進入集體經濟組織的產權改造領域，尤其是運用現代企業組織方式對農村集體經濟組織進行改制，農村集體經濟組織就事實上脫離本文所界定的非改制狀態，按照股份制企業或現代企業制度進行規范治理，達到新的治理狀態。行政村對集體經濟組織的治理接管，始于集體經濟組織發展的內在沖動，成于行政村所轄各村民小組或集體經濟組織的財產重組。行政村在“原生態”狀態下，并非法定的經濟組織，作為經濟實體往往是各村民小組或集體經濟組織改造及其產權重組的結果。行政村各村民小組產生了組建新型集體經濟實體的內在要求，經協商達成共識后，以集體經濟組織的土地經營管理權及其相關集體權益作為股權，參與以行政村為單元組建的新型經濟組織。改制后的經濟組織運行，意味著村集體和農戶的土地經營權、管理權轉移。新型經濟組織必須繼續履行原集體經濟組織對政府的土地經營管理承諾，承擔實現政府賦權目標和成員收益的職責，建立權責對稱的產權制度和治理結構。經過改制的農村經濟組織已經不是單純意義的土地合作組織，而是不同性質不同類型的產權組織，是按照現代企業制度規范組建的新型企業。在新的運行機制和治理框架中，“雙層經營”體制不再運行，但新型企業的組建卻是以“雙層經營”體制為基礎，此與法律并不相左。
四、結論
非改制狀態農村集體經濟組織的組織虛擬性、農地所有權邊界及其權能匹配的模糊性、集體成員身份確認的無序性、委托關系的錯位性等，是當代中國農村治理中存在的突出問題。必須以明確集體經濟組織身份和土地資產的邊界為前提，通過實行農村土地國家擁有所有權、村集體經濟組織擁有經營管理權、農戶擁有承包經營權等一系列制度創新，調動集體和農戶兩個積極性，創新農村集體經濟組織，構建土地資產產權清晰、行政村與村民小組職責明確、鄉鎮政府服務有力的農村集體經濟組織治理機制和中國農村治理體系。
作者：鄭林鄭彧豪單位：同濟大學經濟管理學院講師