國內低碳經濟法律督查體系的構思范文

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國外低碳經濟的法律規制現狀

西方發達國家較早地意識到低碳經濟的重要性，在投入巨資進行低碳技術和產品開發的同時，也制定了一系列的法律規制，為發展中國家提供了可以借鑒寶貴經驗。英國是低碳經濟最積極的倡導者和實踐者，它將發展低碳經濟列為國家戰略，建立了低碳經濟法律的基本框架、實施機制及政策措施。2003年2月了第一個能源白皮書《我們未來的能源：創建低碳經濟》（OurEnergyFuture：Crea－tingaLowCarbonEconomy），提出了五個關鍵目標：一是使英國走上減少CO2排放的道路，至2050年減少約60％，至2020年取得真正的進步。

二是保持能源供應的可靠性；三是推動國內外競爭性市場的發展，幫助提高可持續經濟增長的比率；四是提高生產力；五是每個家庭得到足夠的和可以支付的熱能［4］。2007年3月又通過了《氣候變化戰略框架》（ClimateChangeStrategicFramework），提出了碳捕捉與存貯的概念（Car－bonCaptureandStorage），即涉及從化石燃料燃燒及其它工業過程中捕獲CO2的過程，并將其存在于地下，如：存貯于石油和天然氣田中。文件認為：據WWF（WorldWideFundforNature）統計數據，如果全球每個人像英國人那樣消耗天燃氣和產生CO2，則人類需要三個地球；英國人的目標是必須以最低的經濟成本向一個地球生活的方向努力，確保人類代際之間、國家之間和各領域之間有平等的責任。氣候變化法案是一個重要的基礎，它提出了在全球框架內建設低碳經濟國家的目標。但是為了實現這一目標，需要全社會采取可持續的行動，政府及公共領域必須起帶頭作用，確保其它國家、企業和個人發揮其作用，氣候變化是人類面臨的最大的環境威脅，如果能夠解決這一問題的話，則需要全社會做出最大的努力。到此，英國成為全球第一個建立低碳經濟法律的國家。2007年5月了第二個能源白皮書《迎接能源挑戰》（MeetingtheEnergyChallenges），提出了英國面臨的兩個長期能源挑戰，一是國內外通過減少CO2排放解決氣候變化問題；二是隨著英國日益依賴進口燃料，確保能源安全、清潔和便宜。為應對這兩個挑戰，再次重申四個政策目標：一是至2050年CO2排放減少約60％，至2020年取得真正的進步；二是保持能源供應的可行性；三是促進國內外競爭性市場的發展；四是確保每個家庭得到足夠的可支付的熱能。2008年《氣候變化法案2008》（ClimateChangeAct2008），建立了具有法律約束力的目標，通過國內外的行動，與基準年比較至2050年將至少減少溫室氣體排放量達80％。為了實現這一目標，該法案引入了一個碳預算系統，提出了具有法律約束力的連續五年排放的限制值，這一措施從2008年開始實施。前三個碳預算于2009年5月列入法案，要求2020年減少排放至少達34％。第四個碳預算于2011年6月列入法案，要求在2023－27年期間碳排放與1990年相比至少減少50％；2009年制定了白皮書《低碳轉型計劃：氣候與能源國家戰略》（TheUKLowCarbonTran－sitionPlan：NationalStrategyforClimate＆En－ergy），制定了至2020年的轉型計劃，即變革我們的能源領域、我們的家庭與工作場所、我們的交通、我們的農業和我們管理土地與廢物的方式，滿足碳預算的要求，最大化經濟機會，保護最脆弱的領域［8］。2009年7月了《可再生能源戰略》（TheUKRenewableEnergyStrategy），提出了具有法律約束的目標，即至2020年有15％的能源來自再生能源。從2009年至2030年二氧化碳排放減少7．5億噸以上，至2020年化石燃料需要減少10％，天然氣進口減少20％－30％［9］。美國盡管堅持不批準《京都議定書》，也號稱不承擔相關義務，但美國的法律法規對國內的能源消耗和污染標準進行了嚴格的限制，2007年7月，參議員JeffBingaman與ArlenSpecter介紹了《低碳經濟法案》（LowCarbonEconomyActof2007），其目的是減少美國對全球的變暖污染。自然資源保護委員會（NRDC）氣候政策主任DavidDoniger闡述了《低碳經濟法案2007》，這是對聯邦立法的另一個政治支持的信號，即減少熱排放。不幸的是，Bingaman－Specter法案的目標將不會快速減少排放并深入防止危險的全球變暖。為了避免最危險的氣候影響，至2020年美國需要減少排放15－20％，至2050年減少排放80％，法案將發展低碳經濟列為美國未來的重要發展方向［10］。2007年底美國又頒布了《新能源法》（TheEnergyIndependenceandSecurityActof2007），這個法案的目的是促進美國在能源方面更加獨立與安全，增加清潔可再生燃料的生產，保護消費者，提高產品、建筑和車輛的效率，推動對溫室氣體的捕捉與存貯的研究與開發，改進聯邦政府的能源利用效率及其它目的，為其發展低碳經濟提供法律保障［11］。2009年2月，美國總統Obama簽署了《美國復興和再投資法案2009》（TheA－mericanRecoveryandReinvestmentActof2009），其目的是保護與創新工作崗位及對受危機影響最大的項目提供臨時幫助，主要用于基礎設施、教育、醫療和綠色能源方面的投入，其中能源效率和再生能源研究計劃投入272億美國，重點發展可再生能源、碳捕獲、能源效率及制造高級汽車電池系統與組件［12］。2009年6月，美國又了《美國清潔能源與安全法案》（AmericanCleanEnergyandSecurityActof2009），提出了“限額交易（cap－trade）”體系，在這個體系指導下，美國政府建立溫室氣體排放權的概念，公司可以購買或出售CO2排放權，隨著時間的推移逐漸減少碳排放。法律會設定2012－2050期間的總排放量數值，會要求調整實體的排放權。排放更多氣體的實體將面臨更高的成本，這對減少排放會有激勵作用。2007年初，歐盟委員會通過一項新的立法動議，要求修訂歐盟現行的《燃料質量指令》（EU’sFuelQualityDirective），以便反映燃料與發動機技術的進步，幫助應對氣候變化，推動低碳燃料的發展，如生物質燃料；滿足2005《清潔空氣戰略》制定的空氣質量目標，減少柴油中硫與多環芳烴的排放。委員會也提議對2009年燃料進行強制性監測與報告“生命周期溫室排放”情況，指出燃料供應商的責任就是確保燃料在其生命周期內（如：生產、運輸和使用）產生的溫室氣體，在2011年至2020年期間每年減少1％。歐盟《燃料質量指令》于2007年10月29日正式，2012年5月28日進行了修訂，以便降低汽油和柴油對環境與健康的影響，開始考慮新的歐盟生物質燃料及溫室氣體排放目標。其它一些發達國家也制定了一系列的政策建設低經濟社會。2008年，日本政府通過了“建設低碳社會行動計劃”，將低碳社會作為未來的發展方向和政府的長遠目標，在2020年前實現二氧化碳捕捉及封存技術（CCS）的應用。意大利實施CIP6機制推動可再生能源發展，推行白色證書制度，減少能源消耗。挪威對開發可再生能源給予明確、固定和長期的補貼；逐步引進溫室氣體低排放和零排放交通工具；實施更加嚴格的建筑規范標準提高建筑物的能源利用效率。德國通過高技術戰略保護氣候，先后出臺能源研究計劃。澳大利亞了《減少碳排放計劃》政策綠皮書，提出長期減排目標。總之，國外低碳經濟法律規制主要包括：國家戰略目標、碳排放交易機制、鼓勵技術開發創新、基金援助計劃、國際合作、治理機構、報告制度等內容，其發展目標較明確，操作性較強。

我國低碳經濟法律規制的現狀

我國在低碳經濟法律規制方面也取得了一定的進步，制定了一些相關法律與規制。如：制定了《煤炭法》、《電力法》、《節約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》等相關法律，設立了可再生能源發展基金，還首次公布了CO2減排的量化目標，即2020年單位GDPCO2排放比2005年下降40％至45％；2007年頒布實施了《應對氣候變化國家方案》，2008年出臺了《中國應對氣候變化的政策和行動》；制定了《節能中長期規劃》、《可再生能源中長期發展規劃》、《核電中長期發展規劃》、《中國應對氣候變化科技專項行動》、《節能減排綜合性工作方案》、《節能減排全民行動實施方案》、《2000－2015年新能源與可再生能源產業發展規劃要點》、《新能源與可再生能源產業發展“十五”規劃》、《能源發展“十一五”規劃》及《中國應對氣候變化的政策行動》等政策規劃。然而，在促進低碳經濟發展的政策法律方面，我國仍然處于薄弱的狀態。

一是能源法至今還沒有出臺。因為這部法可以代表整個中國能源發展的方向。能源法主要對涉及能源領域全局性、綜合性、戰略性的一些重大問題，涉及能源領域的基礎性制度與規則等方面加以規定，同時解決單行法無法解決的問題。從重要性上看，不可否認，能源法是一部真正意義上的大法。雖然電力法、煤炭法、可再生能源法等單行法早已出臺，但這些法必須要跟能源法配套。“煤炭法等現在都在改，但是也改不下去了，其他法必須要跟能源法靠攏，能源法不明確，那些法也動不了。”作為能源法起草組的核心起草人員之一，中國法學會能源法學研究會副會長吳鐘瑚說，一部能源法的出臺將帶動一批法的修訂。

二是石油、天然氣、原子能等主要領域的能源單行法律仍然缺位，同時也缺少能源公用事業法，這將導致能源與環境相協調的作用領域不夠全面。能源公用事業法是能源法律體系的一部分，其主要關注能源產品的供求環節，注重形成一個規范的能源產品市場，調節內容包括能源企業的市場準入，能源基礎設施的建設，能源供應企業的權利義務，政府部門的監管職能和能源消費者的權利義務等等。

三是現有的能源立法規定不夠詳細，缺乏足夠的可操作性。目前，我國環境執法效果不佳、環保狀況沒有得到根本改善。雖然法律、規劃規定的執行措施涉及到稅收優惠、補貼等獎勵手段，激勵公眾與企業自愿實行有利于低碳經濟發展的行為，但是，沒有規定詳細的獎勵手段與程序，導致在現實中沒有起到應用的作用。

四是我國的環境與生態法律執行的監督機制不夠完善。如何推動我國經濟的轉型和促進低碳經濟可持續發展，如何落實法律規定的減排標準以及最低能耗標準和節能認證，包括推行能效標識制度落實等，法律監督顯得尤為重要。雖然我國已經建立了行政機關的監督以環境監理為核心，各社會團體組織、公眾以輿論監督為輔的監督體制，但是，我國的社會團體組織、公眾參與的意識與制度的保障方面仍存在一定的問題。實際上我國環保及發展低碳經濟法律執行的監督制度存在嚴重缺陷，監督作用非常有限。

五是低碳經濟法律體系不完善。因為低碳經濟涉及的不僅僅是能源、環境與氣候領域，它涉及國民經濟的各個領域和社會生活的方方面面。單從能源、環境與氣候領域考慮是片面的，不全面的。而現有的低碳經濟立法重點是能源領域的立法，而沒有從我國的整個法律體系來考慮，即從憲法、經濟法、行政法、民商法、刑法、訴訟法等方面考慮低碳經濟的立法。

總之，我國低碳經濟立法還處于起步階段，目前著重于對能源的立法，其中最重要的能源法至今還沒有出臺，與能源有關的單行法的制定與修訂也無法進行，除此之外的其他方面要么是以政策或戰略目標的方式提出，要么還未涉及到。

完善我國低碳經濟法律規制的建議

一是要加快低碳經濟領域的立法。盡快完成《能源法》的立法工作；抓緊制定能源公用事業法、石油、天然氣、核能等領域的單行法律；抓緊修訂《環境保護法》、《環境影響評價法》、《大氣污染防治法》、《礦產資源法》、《煤炭法》、《電力法》等環境和資源等低碳經濟領域的專門法律；抓緊制定和修訂《節約用電管理辦法》、《節約石油管理辦法》、《建筑節能管理條例》以及各種廢棄物回收利用的相關法律，加快資源回收利用體系的建立。二是要細化相應的法律法規，增強可操作性。長期以來，我國的法律法規有宜粗不宜細的傳統，使得執法裁量權伸縮范圍較大，可操作性不強，給執法及進行法律監督帶來一定難度。三是應從我國的整個法律體系考慮完善低碳經濟法律體系。從憲法、經濟法、行政法、民商法、刑法、訴訟法等方面考慮低碳經濟的立法，對于低碳經濟的健康發展更有益。四是加快建立低碳經濟法律監督機制。對于低碳經濟法律監督機制來說，筆者認為行政法更重要，因為低碳經濟的法律監督是行政法中行政監督的重要組成部分。我國實行行政主導，權力相對集中，行政部門自由裁量權較大，法律監督尤為重要。因此，制定行政法以加大法律監督的力度是實現低碳經濟的必要條件。

總之，近年來低碳經濟是一個熱門話題，有關低碳經濟的文章很多，不過就低碳經濟法律規制方面的文章并不多，而低碳經濟法律監督機制方面的文章幾乎為零。因此，本文僅對低碳經濟法律監督機制的基礎，即監督的依據———低碳經濟法律規制，從宏觀上進行了粗淺的分析與探討，提出了完善低碳經濟法律規制的四點。

作者：金澤單位：臺州科技職業學院