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一、“城中村”的概念
目前，對(duì)城中村的概念，還存在種種不一致的認(rèn)識(shí)。有的認(rèn)為城中村是城市化過(guò)程中原農(nóng)村區(qū)域形成的雜亂無(wú)序的建筑群落；有的認(rèn)為城中村是指在城市總體規(guī)劃區(qū)內(nèi)仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的農(nóng)村社區(qū)；有的認(rèn)為城中村是指在城市化快速推進(jìn)過(guò)程中，被納入城市建設(shè)用地的村莊，等等。這些概念都只是從一個(gè)角度揭示城中村的特征，沒(méi)有全面地揭示城中村作為一種居住形態(tài)和社會(huì)形態(tài)的本質(zhì)特征。
所謂“城中村”，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺螅跃幼≡谟稍甯脑於葑兂傻木用駞^(qū)，或是指在農(nóng)村村落城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，滯后于時(shí)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外的農(nóng)民仍在原村居住而形成的村落，亦稱(chēng)為“都市里的村莊”。
二、“城中村”的成因分析
“城中村”作為城市的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象，其產(chǎn)生的原因是多方面的，主要有以下四個(gè)因素：
1、特有的城鄉(xiāng)二元管理體制。在我國(guó)城市化過(guò)程中，盡管許多村莊早已進(jìn)入城區(qū)范疇，農(nóng)用地被征用殆盡，村民收入也主要轉(zhuǎn)向
二、三產(chǎn)業(yè)，但這部分“農(nóng)村”仍然保留著“村建制”，實(shí)行著村的行政管理，整個(gè)村莊以村籍為邊界形成了管理上的“獨(dú)立王國(guó)”和經(jīng)濟(jì)上的“利益共同體”，并與其強(qiáng)烈而盲目的牟利動(dòng)機(jī)相結(jié)合，不斷背離著城市化的目標(biāo)和要求。其中，尤以農(nóng)村土地集體所有制和宅基地政策為核心，是城中村土地利用出現(xiàn)無(wú)序化的最大源頭，形成城中村的重要制度條件。
2、“不徹底”的城市化政策。在城市化初期，為盡力降低城市發(fā)展成本，政府在對(duì)農(nóng)村征地過(guò)程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以國(guó)家征用方式逐步將農(nóng)村集體大部分土地轉(zhuǎn)為國(guó)有并納入城市用地的同時(shí)，多數(shù)村民并無(wú)同步轉(zhuǎn)為市民而游離于城市體制之外，村民的教育、社保、醫(yī)療、就業(yè)等主要交由村集體統(tǒng)一負(fù)擔(dān)，村民的生計(jì)仍主要固化在剩余集體土地上。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，政府對(duì)農(nóng)村土地一般采取“分次征用”方式，同時(shí)，為解決征地后農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)出路，又采取“征十留一”的政策，希求安撫農(nóng)民，使之能夠分享土地增殖的收益又無(wú)需增加政府短期的財(cái)政壓力，正是這種看似“合理”的政策加上巨大的市場(chǎng)利益的驅(qū)使，激發(fā)了農(nóng)民在剩余土地上進(jìn)行無(wú)序開(kāi)發(fā)的熱情。由于征地時(shí)序不
一、自留用地分布零亂以及政府規(guī)劃滯后及監(jiān)管措施不到位，大片稠密、雜亂、低矮的“城中村”就不可避免地出現(xiàn)了。
3、不斷膨脹的“地下經(jīng)濟(jì)”。所謂地下經(jīng)濟(jì)，即指國(guó)家工商稅務(wù)許可之外的灰色經(jīng)濟(jì)或黑色經(jīng)濟(jì)。由于良好的區(qū)位交通條件和鄰近大市場(chǎng)的特殊優(yōu)勢(shì)，城中村成為各類(lèi)地下經(jīng)濟(jì)繁衍的“沃土”。加之基于土地集體所有制而導(dǎo)致的管理“失靈”，許多在城市管理中被排斥和打擊的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)紛紛匯聚到城中村當(dāng)中，以出租屋為“據(jù)點(diǎn)”，不斷擴(kuò)大其規(guī)模，也成為村民經(jīng)濟(jì)收益的一個(gè)重要來(lái)源。這樣，在巨大共同利益的驅(qū)動(dòng)下，“地下經(jīng)濟(jì)”為城中村帶來(lái)了豐厚租金，城中村則為“地下經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展壯大提供了必要保護(hù)。
4、規(guī)劃滯后及對(duì)農(nóng)村違法批地批建的縱容與默許。在城市化過(guò)程中，規(guī)劃部門(mén)沒(méi)有預(yù)測(cè)到城市擴(kuò)張的速度和郊區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)的各種新情況，因而在城市規(guī)劃中未能充分考慮城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和土地的統(tǒng)一控制；而當(dāng)混亂情況出現(xiàn)后，又沒(méi)有及時(shí)加以解決和預(yù)防新的類(lèi)似情況的發(fā)生。縱容了城中村的違法批建行為，導(dǎo)致村落建設(shè)嚴(yán)重背離城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)及大量違章建筑出現(xiàn)。
可見(jiàn)，城中村問(wèn)題是我國(guó)傳統(tǒng)體制性因素和各地政策性因素綜合作用的結(jié)果，是我國(guó)農(nóng)村城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種獨(dú)特現(xiàn)象，集中反映了我國(guó)城市化進(jìn)程中新舊體制交替和磨合中的各種矛盾，反映了我國(guó)城市化進(jìn)程的不徹底性。因此，城中村的演變與改造，是城市化向縱深發(fā)展或向高級(jí)階段推進(jìn)的結(jié)果，是城市由初期的外延式擴(kuò)張向中后期內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變的必然趨勢(shì)，其實(shí)質(zhì)屬于“內(nèi)涵式城市化”或“城市的城市化”。
三、“城中村”存在的問(wèn)題
“城中村”作為城市化中一種獨(dú)特的現(xiàn)象，在管理體制上，一方面它作為城市社區(qū)的組成部分，必須接受城市政府的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)在城市社區(qū)管理體制下運(yùn)行；另一方面它屬于農(nóng)村社區(qū)，在土地制度、戶(hù)籍管理制度等方面必須執(zhí)行農(nóng)村社區(qū)管理體制，從而構(gòu)成了管理體制的交叉性。城市與農(nóng)村“二元管理體制”并行存在、共同發(fā)揮作用，構(gòu)成了其“邊緣社區(qū)”的特征。在人口構(gòu)成上，由于村民、市民和流動(dòng)人口（暫住人口）的混合構(gòu)成，形成了界限分明的社會(huì)群體，不僅不同的社會(huì)地位使其出現(xiàn)了社會(huì)分層現(xiàn)象，而且高度集中的流動(dòng)人口因?yàn)榈鼐墶⒀墶⒙殬I(yè)不同等原因，又造成了社會(huì)群體細(xì)分現(xiàn)象，出現(xiàn)了不同的“亞群體”。如以職業(yè)劃分的垃圾村、網(wǎng)吧村、民工村、村等等。
“城中村”這種獨(dú)特的地位和現(xiàn)象，必然會(huì)帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題：
1、城市規(guī)劃滯后，建筑密度太大。有的“城中村”建筑密度達(dá)到70%，甚至達(dá)到90%，形成“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”等獨(dú)特風(fēng)景。
2、村民居住環(huán)境差。由于房屋密度高、采光通風(fēng)條件差、違法違章搭建與亂倒垃圾等臟亂現(xiàn)象突出，村容村貌普遍較差。
3、用地管理混亂。“城中村”居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，宅基地、集體用地管理與建設(shè)混亂，違法違章建筑相當(dāng)集中，住宅多以獨(dú)家獨(dú)戶(hù)的傳統(tǒng)家庭模式建筑而成，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
4、基礎(chǔ)設(shè)施不完善。“城中村”的道路、供水、供電、電訊、排水、垃圾處理一般都不配套，各種管道、電線雜亂無(wú)章，排水排污不暢、內(nèi)澇時(shí)有發(fā)生、垃圾成災(zāi)，衛(wèi)生死角多，并且缺乏公共綠地與體育等設(shè)施。
5、消防隱患嚴(yán)重。“城中村”內(nèi)街巷狹窄彎曲。消防通道嚴(yán)重不足或堵塞，外圍道路又往往被店鋪擠占，造成消防車(chē)難以進(jìn)入。
6、不正之風(fēng)盛行。制假售假、偷漏稅、無(wú)證經(jīng)營(yíng)人員在“城中村”聚集現(xiàn)象較為突出，對(duì)正常的市場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序沖擊嚴(yán)重。
7、治安形勢(shì)嚴(yán)峻。“城中村”出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外來(lái)人口，成為滋生“黃賭毒”的溫床，惡性事件屢屢發(fā)生。由于外來(lái)暫住人口和流動(dòng)人口成分復(fù)雜，甚至其中夾雜了一些負(fù)案在逃犯罪分子，流動(dòng)人口成為主要犯罪群體，造成犯罪率迅速上升。同時(shí)各種以外來(lái)人口為主體的“三倍女”、“買(mǎi)淫女”充斥其間，嚴(yán)重污染了社會(huì)環(huán)境。
四、“城中村”改造的對(duì)策措施
“城中村”問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，不是單純地把“城中村”村民的戶(hù)籍從農(nóng)業(yè)戶(hù)口轉(zhuǎn)為城市居民戶(hù)口，而是事關(guān)城市化進(jìn)程、“城中村”農(nóng)民切身利益和社會(huì)穩(wěn)定大局。按照城市功能統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)“城中村”進(jìn)行徹底改造，使之盡快融入城市成為許多地方城市建設(shè)的重點(diǎn)工作。筆者認(rèn)為，“城中村”改造應(yīng)做好以下四個(gè)方面的工作：
1、以規(guī)劃為龍頭，加強(qiáng)土地規(guī)劃、利用管理。規(guī)劃是改造建設(shè)的龍頭，要以城市總體規(guī)劃，總體設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，把“城中村”納入城市規(guī)劃管理之中，加大城市規(guī)劃宣傳力度。要利用電視、廣播等媒體，張貼城中村規(guī)劃圖，召開(kāi)村小組會(huì)、村民代表會(huì)、村民大會(huì)等多種形式，廣泛宣傳城中村改造的重大意義及城中村改造的方案、政策、規(guī)劃等內(nèi)容，做到家喻戶(hù)曉、人人皆知，強(qiáng)化村民自覺(jué)改造意識(shí)，為城中村改造營(yíng)造良好的輿論氛圍，使市民(包括“城中村”農(nóng)民)支持城市規(guī)劃和城市建設(shè)。“城中村是城市的一部分，其規(guī)劃設(shè)計(jì)理應(yīng)按照城市總體規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)的要求進(jìn)行，科學(xué)地編制城中村改造總體規(guī)劃，同時(shí)要保障規(guī)劃的效果和質(zhì)量。
2、“城中村”居民住房改造的統(tǒng)一化和產(chǎn)權(quán)的明確化。“城中村”的住房必須按城市規(guī)劃統(tǒng)一改造，但“城中村”村民的安置不能等同于一般城市建設(shè)中的拆遷戶(hù)，隨意安置到城效交通不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)，應(yīng)盡可能就近建造農(nóng)民公寓進(jìn)行安置。否則，由于安置地點(diǎn)過(guò)遠(yuǎn)，新區(qū)設(shè)施不配套，容易引起各種各樣的矛盾，造成村民與政府的對(duì)立。“農(nóng)民公寓”建造中的資金短缺問(wèn)題，除村民拆舊房所獲補(bǔ)償外，其余的可采取多元化的形式解決。
3、妥善解決“城中村”居民的就業(yè)和出路。“城中村”居民的就業(yè)，必須突破貨幣安置和招工安置的舊框框，實(shí)施開(kāi)發(fā)性安置。開(kāi)發(fā)性安置，是通過(guò)開(kāi)放性項(xiàng)目的建設(shè)，來(lái)解決“城中村”村民的生產(chǎn)和生活出路。這種安置方式，將農(nóng)民置換“城中村”土地使用權(quán)獲得的安置費(fèi)，通過(guò)開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目的投資轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性的物質(zhì)資本，使“城中村”村民通過(guò)與生產(chǎn)性物資資本結(jié)合實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，它兼顧了村民就業(yè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活保障，能夠彌補(bǔ)貨幣安置的某些缺陷，可以打消“城中村”村民轉(zhuǎn)籍即失業(yè)的憂慮，使其避開(kāi)只身進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)時(shí)在文化素質(zhì)和技能方面的劣勢(shì)。
4、妥善解決“城中村”村民的養(yǎng)老保障問(wèn)題。可以參照國(guó)外和國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立面向“城中村”轉(zhuǎn)籍農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系，徹底解決他們的后顧之憂。其具體做法是，通過(guò)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)提取部分土地補(bǔ)償金和村辦企業(yè)收入，用作養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，將該養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交給實(shí)力和信譽(yù)具佳的商業(yè)保險(xiǎn)公司托管。商業(yè)保險(xiǎn)公司為每個(gè)村民建立個(gè)人賬戶(hù)，該賬戶(hù)所有權(quán)歸村民自己所有。村民達(dá)到規(guī)定年齡后，由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的給付，提倡以年金方式領(lǐng)取。
結(jié)語(yǔ)
總之，對(duì)“城中村”改造，是城市建設(shè)的需要，是社會(huì)發(fā)展的必然。總結(jié)目前城中村改造的做法，要特別注意防止將城中村改造僅僅局限于房屋形態(tài)的改造，忽視城中村社會(huì)形態(tài)的改造。有的地方城中村改造僅僅實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)建，改變了一戶(hù)一棟的建筑模式，但社區(qū)的封閉性仍然沒(méi)有改變，依然是過(guò)去那個(gè)村，依然是過(guò)去那些村民，依然是一戶(hù)村民擁有多套出租屋，租住房屋的依然是原來(lái)那些人。其結(jié)果是，房屋變漂亮了，基礎(chǔ)設(shè)施也完善了，但居住結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)依然未變，社會(huì)面貌和社會(huì)問(wèn)題可能依然如故。
因此，城中村改造要樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，注意在進(jìn)行房屋改造的同時(shí)，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)形態(tài)的改造，使城中村更好地融入到城市整體中去，以實(shí)現(xiàn)城中村徹底地城市化。
在快速推進(jìn)城市化的過(guò)程中，城中村問(wèn)題也日益凸顯。在繁華的都市里，在鱗次櫛比的高樓大廈邊，不時(shí)地兀立著一個(gè)個(gè)布局凌亂、擁擠不堪的建筑群落，極大地影響了城市的外觀，也影響了城市管理。城中村里環(huán)境臟亂、市政設(shè)施不配套、治安混亂，造成了諸多的社會(huì)隱患和城市問(wèn)題，構(gòu)成了城市現(xiàn)代化發(fā)展的嚴(yán)重障礙。有人說(shuō)它是“毒瘤”，有人形容它是定時(shí)炸彈，也有人認(rèn)為它是城市化進(jìn)程中農(nóng)民最后的港灣和堡壘。因此，城中村問(wèn)題已經(jīng)成為困擾城市建設(shè)的一大難題。