廢舊電器電子產(chǎn)品管理措施范文

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《再生資源與循環(huán)經(jīng)濟雜志》2015年第四期

1我國廢舊電器電子產(chǎn)品管理取得積極進展

近年來，在相關(guān)法規(guī)、產(chǎn)業(yè)目錄、基金等政策支持下，我國廢舊電器電子產(chǎn)品回收、拆解、資源化利用和無害化處理行業(yè)得到迅速發(fā)展，但也面臨一些瓶頸制約。

1.1回收體系逐步建立完善這是廢舊電器電子產(chǎn)品循環(huán)利用和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。我國廢舊電器電子產(chǎn)品回收體系，既有只收集特定品種的專業(yè)化隊伍，也有各樣廢舊物資均回收的綜合性隊伍。按照回收隊伍的性質(zhì)，大致有4種類型：計劃經(jīng)濟時期建立起來、現(xiàn)在仍發(fā)揮作用的物資再生和供銷合作社兩大體系，一些龍頭企業(yè)自行建立的回收體系，以及分工模糊、組織松散的社會回收體系（由自發(fā)組織起來的個體組成）。據(jù)中國再生資源回收利用網(wǎng)站資料，到2012年底，我國新建和改擴建回收網(wǎng)點51550個，分揀中心341個，63個集散市場，123個再生資源回收加工利用基地。其中，是否包含、含多少社會回收成分，沒有進一步分析。

1.2回收處理量大幅增加伴隨廢舊電器電子產(chǎn)品產(chǎn)生量的迅速增加，回收處理企業(yè)處理規(guī)模迅速擴大，能力不斷提高。自2009年以來，我國每年廢舊電器電子產(chǎn)品理論報廢量超過5000萬臺，且以年均20%的速度增長。據(jù)中國家電研究院的研究，2013年，有資質(zhì)的企業(yè)回收處理的5種廢棄電器電子產(chǎn)品（冰箱、空調(diào)、洗衣機、電視機、電腦，簡稱“四機一腦”）4173萬臺，而理論報廢量高達1億臺以上。我國5種電器電子產(chǎn)品理論產(chǎn)生量、有資質(zhì)的企業(yè)回收處理量及其報廢量理論占比見表1。由表1可見，一是理論報廢量與有資質(zhì)企業(yè)回收量之間存在巨大差距，二是有資質(zhì)企業(yè)處理率除2011年外，一般在40%以下。

1.3回收和拆解處理技術(shù)水平不斷提升廢舊電器電子產(chǎn)品回收處理的技術(shù)水平不斷提高，自動化拆解線能力不斷擴大，信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于回收體系。高效整機拆解線得到推廣和應(yīng)用，如立體式作業(yè)-雙平面物流電視機拆解線、四工位旋轉(zhuǎn)CRT切割臺等，明顯提高了CRT切割效率；拆解工藝流程和處理技術(shù)向高效化發(fā)展，技術(shù)升級和裝備改造相繼推進。一些企業(yè)利用信息技術(shù)自建回收體系；物聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展為履行生產(chǎn)者責任提供了高效低成本的物流服務(wù)，也對小家電等的回收發(fā)揮了積極作用。廢舊電器電子產(chǎn)品處理企業(yè)的業(yè)務(wù)從拆解為主向深加工拓展，能力迅速提高。總體上看，我國廢舊電器電子產(chǎn)品拆解處理技術(shù)不斷提升，并向資源綜合利用方向發(fā)展。

1.4基金補貼的企業(yè)日益增多在實行基金制度以來，國家三批享受基金補貼企業(yè)名單，布局日趨合理。2012年納入基金補貼的處理企業(yè)43家，2013年2月公布第二批企業(yè)21家，2013年12月公布第三批企業(yè)28家，計92家（注：行業(yè)白皮書2013中的數(shù)據(jù)為91家），覆蓋27個省（區(qū)、市）。有資質(zhì)企業(yè)的年處理能力超過1億臺（估計在1.2億臺以上）。沿海和中部地區(qū)的企業(yè)數(shù)量和處理規(guī)模要大一些。中國家電研究院對廢棄電器電子產(chǎn)品深度處理、處理工藝、受控部件處理方式等的處理企業(yè)技術(shù)工藝調(diào)研后分析發(fā)現(xiàn)，在2013年調(diào)研的50家處理企業(yè)中，位于東部沿海地區(qū)15家，中部16家，西部9家，京津冀地區(qū)8家，東北老工業(yè)基地2家。企業(yè)數(shù)量快速增加和全面覆蓋，為廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理行業(yè)的穩(wěn)步均衡發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1.5管理制度不斷完善和深入推進法規(guī)、政策、標準等逐步健全。1996年，環(huán)保總局出臺關(guān)于頒布《廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》的通知（環(huán)控［1996］204號），2013年12月2日，財政部、環(huán)保部、發(fā)展改革委、工信部聯(lián)合“關(guān)于完善廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金等政策的通知”，規(guī)定處理企業(yè)的退出機制和信息公開制度。2013年，發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合啟動廢棄電器電子產(chǎn)品首批處理目錄實施情況評估和調(diào)整研究；2013年12月24日，發(fā)展改革委網(wǎng)站公布目錄調(diào)整重點產(chǎn)品（征求意見稿）；2015年2月9日公布《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄（2014年版）》，自2016年3月1日起實施；第一批目錄同時廢止。我國有關(guān)主管部門出臺的政策和法規(guī)，詳見表2。總體上看，對廢棄電器電子產(chǎn)品的管理，環(huán)境保護部主要從事環(huán)境保護、準入、技術(shù)和進口管理，發(fā)展改革委主要進行《目錄》管理，財政部主要進行《基金》管理，商業(yè)部、工信部等依據(jù)各自職能進行相關(guān)管理。避免管理上出現(xiàn)條塊分割的弊端，需要加強政府各級部門之間的協(xié)調(diào)，對廢舊電器電子的回收處理實行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。

2廢舊電器電子產(chǎn)品管理中的問題

2．1社會回收和加工處理行為有待規(guī)范和完善個體回收是我國廢舊電器電子產(chǎn)品回收的主力軍。其特點是受利益驅(qū)動，回收的廢品有下家收購，這一點無可厚非。有關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，20%～30%的廢舊小家電或電器電子產(chǎn)品被隨手丟棄，60%～70%的被走街串巷的小販收走。從消費者角度看，優(yōu)先將廢舊電器電子產(chǎn)品賣給小商販，沒人要的則隨生活廢物扔掉。盡管近年來檢查罰款的力度加大，但個體小作坊憑一把錘子、一個硫酸池提取電路板中貴重金屬的現(xiàn)象依有發(fā)生，造成二次污染。近年來，廢舊電器電子產(chǎn)品回收利用出現(xiàn)了一些新情況，一是2011年實施的“以舊換新”政策，提升了有資質(zhì)企業(yè)擴大規(guī)模的預(yù)期，拆解線上得過多過快，“吃不飽”的問題日益突出。二是由于基金支持，廢舊電器電子產(chǎn)品回收價格被哄抬起來。因此，合理利用社會回收體系，規(guī)范社會回收體系的回收行為，統(tǒng)籌規(guī)劃和布局回收網(wǎng)點等，對于廢舊電器電子產(chǎn)品的回收和綜合利用，十分迫切和必要。

2．2基金補貼政策仍需完善，正規(guī)回收企業(yè)稅負較重《廢舊電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法》規(guī)定，電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者、進口收貨人或其人履行基金繳納義務(wù)；對具備資質(zhì)的拆解企業(yè)，處理彩電、冰箱、空調(diào)、洗衣機、電腦等5類家電產(chǎn)品，可獲得35~85元/臺不等的補貼。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，首批目錄產(chǎn)品實施效果差異較大。一是納入目錄的產(chǎn)品處理量所占比例不高，如報廢房間空調(diào)器處理量約占總處理量的0.01%；二是不同品種之間的補貼差異很大，如報廢電視機處理量約占總處理量的94%，是目錄管理中實施效果最佳的一個品種。另一方面，廢舊物資回收企業(yè)的稅負水平在加重。例如，在出售廢舊物資時，原來按5%全額上交稅金；營業(yè)稅改增值稅后，按17%上交稅金，結(jié)果是廢舊物資回收企業(yè)的稅負水平明顯增大。雖然國家對部分企業(yè)免稅，但同時規(guī)定不能開具增值稅專用發(fā)票，企業(yè)不能抵扣進項稅，相當于又征收了該部分的增值稅。

2．3法規(guī)有待完善，費用機制亟待轉(zhuǎn)型廢舊電器電子產(chǎn)品法規(guī)不系統(tǒng)、不配套，特許經(jīng)營制度、經(jīng)過簡單拆解分類的電子垃圾流向、拆解再利用應(yīng)遵循的規(guī)范，以及對無利用價值的廢物無害化處理技術(shù)標準等方面的法規(guī)和標準缺乏，給地方政府、相關(guān)企業(yè)的實際執(zhí)行與監(jiān)督帶來諸多不便。隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，廢舊電器電子產(chǎn)品回收付費機制也將發(fā)生轉(zhuǎn)型。隨著廢品回收人員的減少和城市居民家庭廢舊電器的增多，原來到城市小區(qū)回收廢品的農(nóng)民工向“扔廢品”家庭付費（人們認為理所當然的）向收費轉(zhuǎn)變（因為城市生活成本在提高，廢品流通費用不降低的話，農(nóng)民工靠收、賣的差價不能維持正常生活，因而需要得到補貼）。當勞動力成本與廢品回收收入大致相當時，扔廢品家庭不僅不能得到收入，還要付費，這就是國外實施的“扔舊付費”（污染者付費）制度，也是改革開放初我國留學生在國外撿到舊電視、舊家具的道理之所在：舊物要包裝好放在指定地點，付費讓廢物處理公司拉走；被人撿走可以省下處理費。一項對“廢舊家電回收實行付費制度”的600人次問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有28.5%的人贊成付費，71.5%的人不贊成付費。即我國消費者既不愿意“扔廢品付費”，也還沒有形成將廢舊家電送往指定回收點的意識和習慣。因此，有關(guān)廢舊電器電子產(chǎn)品回收費用機制的轉(zhuǎn)型研究和應(yīng)對之策，應(yīng)提上議事日程。

3我國電子廢棄物管理對策建議

3．1完善廢舊電器電子產(chǎn)品回收和加工管理建立多元回收渠道，形成包括生產(chǎn)商經(jīng)銷商銷售網(wǎng)絡(luò)、售后服務(wù)或維修網(wǎng)絡(luò)、中華供銷合作總社的回收體系等回收渠道，個體商戶、已建或在建的社區(qū)集中點、市政貯存轉(zhuǎn)運點等社會回收渠道。應(yīng)加強廢舊電器電子產(chǎn)品的去向管理。研究表明，廢舊電器電子產(chǎn)品的去向主要有：直接進入廢舊電器電子拆解處理企業(yè)；拆解后的元器件進入二手市場、小家電生產(chǎn)商、維修商等。廢舊電器電子產(chǎn)品無論是進行材料回收，還是經(jīng)維修后元器件、整機進入二手市場，由于含多種有毒有害物質(zhì)，均應(yīng)建立相應(yīng)的信息系統(tǒng)，實行嚴格管理。總體看，應(yīng)發(fā)揮企業(yè)或園區(qū)為龍頭的社會回收體系作用，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)廢舊電器電子產(chǎn)品回收利用的信息擴散和資源共享，拆解線應(yīng)加強安全管理，并提高利用效率。加強“圈區(qū)管理”。防止廢舊電器電子產(chǎn)品拆解加工過程中造成二次污染，企業(yè)應(yīng)適當集中進入園區(qū)，但不應(yīng)強制搞成一個模式。根據(jù)對子牙、汨羅、清遠、貴嶼等地的多次調(diào)研，在廢舊電器電子產(chǎn)品的回收、拆解、加工處理的全生命周期中，最可能造成“二次污染”的是電路板中金屬回收和廢水集中處理環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)特別重視廢舊電器電子產(chǎn)品拆解后線路板中的金屬回收方式創(chuàng)新和集中處置。對發(fā)展形成一定特色或模式的子牙、汨羅、太倉、臺州、漳州、清遠、河北大城等園區(qū)的做法和經(jīng)驗，應(yīng)加以總結(jié)并推廣應(yīng)用。合理利用國外電器電子廢物。在不違背《巴塞爾公約》關(guān)于禁止有毒有害廢物越境轉(zhuǎn)移的前提下，進口可以節(jié)約能源、減少污染物排放的廢舊產(chǎn)品，既承擔了中國產(chǎn)品出口“生產(chǎn)者責任延伸”制度，又能作為原生資源的重要補充。加強廢物進口管理，在適當調(diào)整廢物進口目錄的同時，更多地采取經(jīng)濟手段，如降低廢物進口關(guān)稅、提高原料出口關(guān)稅等，規(guī)范企業(yè)進口行為，堅決杜絕“洋垃圾”；實行嚴格的市場準入和資質(zhì)認定，促進廢舊電器電子處理的專業(yè)化、規(guī)范化、制度化和法制化。

3．2整合科研、企業(yè)的力量，建立科技成果轉(zhuǎn)化平臺加大科技投入，支持廢舊電器電子產(chǎn)品的技術(shù)開發(fā)及其產(chǎn)業(yè)化。開展廢舊電器電子產(chǎn)品再生的關(guān)鍵、共性技術(shù)研究和開發(fā)。如舊電器電子的再制造技術(shù)、性能檢測技術(shù)、可靠性技術(shù)、維修技術(shù)、廢舊電器電子產(chǎn)品處理新技術(shù)、機械化程度高的自動拆卸裝置或設(shè)備，以及高效清潔的破碎、分選工藝與設(shè)備。對再生困難、有毒有害部分，如線路板、CRT、制冷劑、絕緣紙等進行專門處理技術(shù)的研究和開發(fā)。建立電子廢物科技成果轉(zhuǎn)化平臺，促進科技成果產(chǎn)業(yè)化。興建綜合性的、環(huán)境友好的廢舊電器電子回收利用工廠，禁止無證經(jīng)營，加大非法處理廢舊電器電子產(chǎn)品的處罰力度。對一些低價值的回收零部件及材料進行再生技術(shù)研究和開發(fā)，如塑料件、非金屬件等進行科學再生，替代原生材料使用。組建產(chǎn)學研有機結(jié)合的廢舊電器電子再生利用技術(shù)中心，湖北格林美、中國循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會與江南大學聯(lián)合成立了研發(fā)中心等，應(yīng)加強國際合作，引進、吸收、創(chuàng)新廢舊電器電子綜合處理技術(shù)，不斷提高我國廢舊電器電子產(chǎn)品資源化利用和無害化處理的水平。

3．3完善財稅政策，創(chuàng)造寬松的企業(yè)經(jīng)營環(huán)境制定財政、稅收、信貸等經(jīng)濟政策，發(fā)揮經(jīng)濟政策的激勵和約束作用。制定稅收優(yōu)惠政策，對經(jīng)處理后可獲得較高收益的電子廢物（如IT產(chǎn)品和通訊產(chǎn)品）給予稅收優(yōu)惠。近年來，因廢舊物資回收后經(jīng)分選加工銷售滯后、稅收返回滯后、基金補貼到位遲等原因，不少企業(yè)停業(yè)乃至關(guān)門，應(yīng)在政策上給予干預(yù)。如調(diào)整增值稅政策：一是征收固定稅率。對廢舊物資回收經(jīng)營企業(yè)，在拆解分選加工后銷售的再生資源，征收稅率3%的增值稅；對用作原料的企業(yè)允許按取得回收經(jīng)營企業(yè)再生資源銷售發(fā)票（即3%進項稅）進項額抵扣。二是將回收、拆解、分選和加工列入《資源綜合利用產(chǎn)品及勞務(wù)增值稅優(yōu)惠政策目錄》。對廢棄電器電子產(chǎn)品等經(jīng)分選、拆解、加工生產(chǎn)的原材料、回用零部件，即征即退比例提到70%。三是建立以“生產(chǎn)商和經(jīng)銷商責任制”為主的四位一體付費機制，即生產(chǎn)、流通、消費三大領(lǐng)域和政府共同承擔回收處理責任的機制，促進再生資源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。應(yīng)制定部門規(guī)章和公告，如財政部制定相應(yīng)的信貸、稅收等優(yōu)惠政策，環(huán)境保護部頒布的“禁止進口固體廢物目錄”等，對那些在行業(yè)中具有先進性、領(lǐng)先性的技術(shù)，國家和地方政府給予資金援助；對購置加工利用設(shè)備減稅或免除財產(chǎn)稅、土地占用和經(jīng)營場地稅；加大環(huán)保設(shè)備折舊率及減免固定資產(chǎn)稅等措施。

3．4完善生產(chǎn)者責任延伸制度將生產(chǎn)者責任延伸到產(chǎn)品生命周期，尤其是產(chǎn)品消費后的回收處理和循環(huán)利用階段。在產(chǎn)品設(shè)計時，更多考慮產(chǎn)品的環(huán)境性能，生產(chǎn)環(huán)境友好的產(chǎn)品，減少直至淘汰有毒有害物質(zhì)的使用。按照“誰生產(chǎn)、誰銷售、誰使用，誰付費”原則，由政府、制造商、經(jīng)銷商和消費者共同承擔回收處理費用與責任。建立回收、利用企業(yè)的誠信檔案，作為綠色信貸和相關(guān)活動的參考依據(jù)。生產(chǎn)者應(yīng)承擔經(jīng)濟責任，即承擔產(chǎn)品回收、處理和最終處置的環(huán)境成本；或者循環(huán)利用責任，在產(chǎn)品生產(chǎn)階段開發(fā)和應(yīng)用先進技術(shù)，設(shè)計并制造對環(huán)境更友好的產(chǎn)品，減少資源消耗，減少對環(huán)境有害物質(zhì)的使用，以及產(chǎn)品使用期后直接或間接的產(chǎn)品物質(zhì)管理責任；或者信息披露責任，向公眾公布產(chǎn)品環(huán)境性能及其廢棄后的回收利用和處理方面的信息。實行綠色設(shè)計，從源頭控制產(chǎn)品的環(huán)境影響，提高產(chǎn)品的可再生性，達到我國規(guī)定的廢舊電器電子產(chǎn)品的回收利用率指標。經(jīng)銷商承擔產(chǎn)品生命周期內(nèi)部分環(huán)境成本，如產(chǎn)品的回收、處理和最終處置費用；并負責廢舊電器電子的回收和將其送交專業(yè)處理企業(yè)。消費者則在現(xiàn)階段只承擔將廢舊電器電子交給回收商，作價回收的義務(wù)。待時機成熟還應(yīng)逐步承擔部分回收處理費用。

3．5完善法規(guī)體系，加強宏觀管理與監(jiān)控完善電子廢物管理法律，明確回收處理的監(jiān)管部門及其責任和義務(wù)；規(guī)定有害物質(zhì)的停用限期。對于鉛、汞等重金屬，以及嗅阻燃劑、鹵族化學物質(zhì)和石棉等對人類健康存在危害的化學物質(zhì)，須從源頭控制乃至杜絕使用。從憲法、資源綜合利用基本法、專門法規(guī)等層面，建立和完善相互配套、相互補充、整體協(xié)調(diào)的法規(guī)體系（圖1）。以《憲法》關(guān)于資源保護與合理利用為綱，建立資源綜合利用法，包括《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》；針對家電、電子信息產(chǎn)品、電池等產(chǎn)品，從分類、運輸、倉儲、維修、二手市場、資源化利用、處理處置等環(huán)節(jié)入手，明確管理責任、回收標準和比率；配套實施細則、標準、技術(shù)規(guī)范，增強可操作性；加強企業(yè)電器電子產(chǎn)品的環(huán)境信息披露。各地也應(yīng)建立配套法規(guī)。加大執(zhí)法力度。加強回收處理各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度，加強對基金征收、使用、減免、回收處理廠資質(zhì)認定等項工作的監(jiān)管；加強海關(guān)系統(tǒng)、工商系統(tǒng)、稅務(wù)系統(tǒng)、質(zhì)檢系統(tǒng)和環(huán)保系統(tǒng)等部門的監(jiān)察執(zhí)法力度和監(jiān)督管理，做到有法可依，執(zhí)法必嚴，保證安全環(huán)保地實現(xiàn)廢舊電器電子產(chǎn)品的資源再生，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展。

3．6提高意識，形成政府、企業(yè)、公眾聯(lián)動的長效機制利用現(xiàn)代傳媒手段和途徑，加強資源節(jié)約和環(huán)境保護知識的教育、資源短缺的國情教育和警示教育、健康消費觀念和生活方式的教育，使公眾樹立節(jié)約資源的意識，使公眾了解廢舊電器電子產(chǎn)品綜合利用的重要性，意識到破壞環(huán)境的后果和資源消耗不可逆轉(zhuǎn)的嚴重性，認識到破壞環(huán)境就是貽害子孫后代。形成企業(yè)和公眾的社會治理結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定相應(yīng)規(guī)則和管理辦法，加強企業(yè)資質(zhì)和市場管理，對相關(guān)活動進行監(jiān)督管理。綠色消費是人們購買和消耗符合環(huán)境保護標準的商品，引導企業(yè)生產(chǎn)和制造符合環(huán)境標準的綠色產(chǎn)品。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作為政府與廢舊電器電子產(chǎn)品回收處理企業(yè)的橋梁與紐帶作用，一方面將政府從管理微觀事務(wù)中解脫出來，實現(xiàn)政事分開，政社分開，另一方面，實現(xiàn)行業(yè)自律，規(guī)范行業(yè)行為，開展行業(yè)服務(wù)，保障公平競爭，并實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的健康有序發(fā)展。綠色消費是人類社會可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要，必將引起社會經(jīng)濟領(lǐng)域的一場革命。隨著居民生活水準的提高，消費需求由低層次向高層次遞進，在購買物品時，更加注意環(huán)保和健康。公眾參與廢物分類工作，在指定時間和地點交投電子廢物，并逐步走向付費，將極大促進廢棄電器電子產(chǎn)品回收利用產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

作者：周宏春單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部