發達國家金融監管體制及啟示范文

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《金融服務法評論》2016年第0期

摘要：在現代社會中，金融是經濟的核心，具有特殊的公共性和全局性。而金融業同時也是一個高風險行業，金融監管在維護金融秩序，保護公平競爭，提高金融效率等方面是不可或缺的。對于金融監管模式的選擇，金融監管體制的建立與完善，每個國家每個時期都會有所不同。我國可以通過分析國外較成熟的金融監管體制建立發展的經驗教訓，從而得出一些啟示，為我國金融監管體制的發展完善做出貢獻。

關鍵詞：西方發達國家；金融監管體制；啟示

一、美國的金融監管體制

美國的金融監管體制萌芽于18世紀80年代，當時由于沒有機構對金融業進行監管，金融秩序極為混亂。為了規范金融業的經營秩序和經營行為，美國政府先后成立了美國第一銀行和美國第二銀行。但由于它們具有商業銀行和中央銀行雙重身份，造成了金融系統不公平的競爭狀態，影響了其他銀行的發展，因此被美國政府先后關閉。但這兩家銀行的成立已經構成了美國金融監管的雛形。到了19世紀60年代，美國商業銀行體系越來越龐大，銀行券的發行管理也越來越混亂。因此，美國政府在1864年通過了《國民銀行法》，扭轉了當時金融業安全性差的局面，確立了國民銀行的監管制度，標志著聯邦政府和州政府雙線監管的開始。美國建立的國民銀行制度體系，對通貨的穩定起到了促進作用。1907年，美國爆發了嚴重的金融危機，沖擊了金融系統，導致大批中小型金融機構倒閉，打擊了社會民眾對金融機構的信心。為此，1913年美國頒布的《聯邦儲備法》中規定全國劃分十二個聯邦儲備區，對應每個聯邦儲備區而設立聯邦儲備銀行，將最高決策機構———聯邦儲備局設立在華盛頓特區，同時規定統一發行銀行券，實行穩定的存款準備金率等，初步建立了現代金融體系。1929年，資本主義國家爆發了有史以來最為嚴重的經濟危機。大量的銀行破產，美國在1929年至1933年間，相繼有4000家銀行倒閉。除了銀行之外，證券市場保證金過低，信用過度膨脹導致嚴重的泡沫。對此，美國政府出臺了《1933年銀行法》，不允許金融混業經營，而且還成立了聯邦存款保險公司。隨后，美國又在1934年成立證券交易委員會，專門負責對證券市場的管理。正是根據審慎監管的理念，美國的現代金融監管體制已經相當成熟完善。美國于1999年頒布的《金融服務現代化法》，使美國金融機構監管呈現出“雙重多頭”特征，這種模式是介于統一監管和分業監管的一種新型監管形式。在這種監管模式下，其具體監管思路是聯邦銀行和州銀行監督管理銀行業務，聯邦證券管理者和州證券管理者監管證券方面的業務，州保險委員會監管保險方面的業務。《金融服務現代化法》的頒布，標志著美國長期實施的分業經營制度的結束，但是金融監管實施的體制卻依然停留在分業監管，而未成為混業監管模式，只是調整了監管思路。

實際上，“雙重多頭”監管模式更加注重監管效率、注重金融風險的量化管理。美國的這種監管模式使美國的金融業平穩發展，但問題依舊存在。首先，金融監管法律體系繁多，監管成本高。聯邦政府和各州的立法機構都出臺了相應的金融監管法規，而且這些法規的獨立性很強，結果導致美國的監管成本很高，監管效率低下。其次，這種監管模式的監管疊重和監管盲區也是存在的，比如花旗銀行就受到來自聯邦儲備委員會、貨幣監理署、聯邦儲備委員會、聯邦儲備監督署、聯邦存款保險公司，以及證券交易委員會的監管，還要接受五十個州的地方監管者對其進行的金融監管，眾多監管機構之間錯綜復雜，有些機構間存在交叉，導致對花旗銀行監管出現疊重。對于一些金融衍生工具，比如債務擔保債券（CDO）、信用違約掉期（CDS），是由儲蓄管理局，還是由美聯儲或證券交易委員會來對這些業務進行監管，法律上沒有規定和說明，導致金融監管出現盲區。此次金融危機發生后，美國也在積極修正自己的金融監管制度，并公布了自1929年大蕭條以來最徹底的改革方案。2010年美國國會通過了最終版本的金融監管改革法案，經奧巴馬簽署，使其成為法律。其主要內容包括以下幾個方面：第一，監管的中心任務是監管金融市場內可能出現的系統風險和從分業監管向統一監管轉變；第二，做好全部監管機構之間的協調合作；第三，增強美聯儲的監管權力，在原來的監管范圍基礎上繼續擴大；第四，優先保護消費者的利益。這些改革政策在短期和長期內都會對美國經濟產生深遠影響，并最終對全球金融體系和金融市場產生深刻影響。

二、英國的金融監管體制

英國于1964年創立英格蘭銀行。該銀行的主要職能是對銀行借貸及銀行券發放進行監管控制，這標志著英國現代銀行業的開始。英國在1844年頒布《皮爾條例》，確認英格蘭銀行作為央行，承擔央行職能。二戰結束后，英國頒布《1946年銀行法》，將英格蘭銀行收為國有，并且擴大其職能，給予英格蘭銀行監管其他銀行的權力。但是，英格蘭銀行從來就沒有行使這個權力，而是主要采用道義勸說以及金融業的自律機制，這種金融監管不是主要依靠法律條款的作用，而是更多依靠彼此之間的信任。但是，隨著時間的推移，金融市場的活躍和交易的擴大，這種不基于法律基礎上而基于信任基礎上的監管日益暴露出危機和風險。英國政府也逐漸認識到單單依靠行業自律已經不適合當今現代金融業的快速發展，所以必須重新打造一個獨立性強、權責劃分明確的金融監管體系。于是英國政府又頒布了《1979年銀行法》，對英格蘭銀行監管職能進行了法制化。《1979年銀行法》的頒布，標志著英國的金融監管也開始進行法制化和規范化建設。隨后，英國又在1986年和1987年先后制定《金融服務法》和《1987年銀行法》。前者從根本上改變了英國金融監管體系，英國政府根據該法的要求，組建了證券投資委員會，著手對證券業進行規范監管；后者標志著英國金融監管法律框架的建成，代表了英國金融監管法律規范化的開始。這一時期，英國實行的分業監管體制，迎合了全球領域放松監管的要求，也促進了英國金融業的快速發展。

20世紀90年代，金融全球化程度不斷加深，英國金融業的風險也在不斷累積。特別是巴林銀行的倒閉和國際商業信貸銀行的破產事件，表明英國傳統的金融監管體制已經出現比較嚴重的問題，不得不進行改革。在此背景下，于1997年10月上臺執政的工黨開始對英國的金融體制進行大面積的變革，將原來的證券投資委員會、英格蘭銀行和其他金融自律管理組織內部的金融監管職能部門全部整合組建金融服務局，這個部門的職責就是負責全面監管金融業。隨后，英國又頒布了《英格蘭銀行法》，從法律上確認金融服務局對銀行行使銀行監管的權利。英國又在2000年6月頒布了《2000年金融市場與服務法案》，對金融服務局的權責、義務方面進行了界定和規范，本法案的通過標志著英國實現了金融監管的統一。目前英國采用單線統一金融監管模式，與其他國家相比，它的改革快速而又徹底，并且立法完善，從法律層面解決了金融服務局與央行、財政部等其他部門的責權問題與協調問題。同時英國為了防止陷入雙重監管，對歐盟內其他國家在英國的金融機構不再進行監管，但與在英國設立的歐盟其他國家的銀行監管管理部門建立交流對話機制。不過，需要說明的是，英國非常關注自律監管，這與其他國家的金融機構實際經營現狀并不匹配。2008年金融危機之后，英國也對其金融監管體制進行了改革。2009年英國議會通過了《2009銀行法案》，同年，英國財政部公布了《改革金融市場》白皮書。改革的主要內容是，強化金融穩定目標，重視對系統性風險的監管；明確監管當局在危機銀行處置中的權限和程序；加強金融消費者利益保護；加強金融監管協調與國際金融監管合作。

三、日本的金融監管體制

日本在明治維新后，開始發展資本主義經濟，組建現代性銀行體系。日本于1872年在借鑒美國經驗的基礎上頒布了《國立銀行條例》，大量的國立銀行開始設立，金融業務蓬勃發展。1882年，日本創設日本銀行，當時日本銀行的主要職能除了一般商業銀行能開展的業務之外，還可履行國庫和貨幣公開發行的職能，成立初期就已經有央行的性質。1890年，日本出臺了《銀行條例》，明確由日本銀行對其他一般銀行進行監管，而專業性銀行則由其專業對口、法律賦予其權力的監管機構進行監管，當中最主要的監管機構大藏省相當于我國的財政部。但由于法律上沒有具體明確日本銀行如何行使監管職能，當時的金融監管實際上由政府來擔當，而大藏省只進行一些具體事項的實施。二戰之后，日本為快速恢復經濟，金融業進行了一次大規模的改革，開始設立大量的專門金融機構，現代的金融體系就在這一階段內基本形成框架。日本從二戰后到1998年，都是采用日本銀行和大藏省一起行使金融監管的職能，而大藏省行使金融監管職能是在中央政府的指導下，承擔著主要的金融監管責任。20世紀60—90年代，日本經濟一直處于高速發展狀態，銀行資金來源非常充裕，金融業風險被充分掩蓋，金融監管機構的作用并未受到重視。進入20世紀90年代，日本經濟的發展逐漸放緩，房地產泡沫破裂，價格暴跌，經濟面臨崩潰，金融業風險逐漸開始顯露。在此期間，日本著名的大和銀行、山一證券都相繼倒閉。1997年亞洲金融危機暴發，日本的金融體系也開始動蕩起來，大量的證券公司和銀行倒閉破產。為此，日本于1998年4月在國會通過了《新日本銀行法》，法律規定將大藏省擁有的業務指令和一般監督、日本銀行內高級管理人員的任免權廢掉，從而使日本銀行獨立性得到加強。日本又在1998年6月組建金融監管廳，該廳的主要職責是承擔監督和管理民間的金融機構。在2000年7月，大藏省內部的規劃局和金融服務廳內部的規劃局重組創建金融服務廳。日本又在2001年1月繼續撤銷金融再生委員會，將其對金融機構的破產管理和危機管理的職能全部納入金融服務廳，并且升格金融服務廳直接歸內閣管理，同時將證券交易委員會劃作其下屬單位。發展到如今，日本形成一個“大一統”的金融混業監管體制。行政管理的濃厚色彩是日本金融監管體制的特征，中央銀行在金融監管中的作用并不大。同時，日本的金融監管體制改革是漸進式的，日本直到2001年的金融服務廳的成立，才真正成為一個名副其實的混業監管機構。

四、澳大利亞的金融監管模式

澳大利亞是典型的采用“雙峰式”監管模式的國家。“雙峰”監管模式的理論基礎是泰勒提出的“雙峰”論，即可以基于系統穩定和消費者保護兩大目標來設計監管模式，也就是審慎監管和市場行為監管。1996年6月，澳大利亞政府發起金融系統調查，然后根據形成的結果和建議，在1996年宣布金融改革工程，建立一個由三個機構組成、目標明確的“雙峰式”監管組織架構。新的金融監管框架以市場風險類型為導向，以金融服務和產品監管為基礎，最大限度地減少對金融服務和產品的重復監管，從而極大提高了其監管效率，降低了監管成本。為保證改革順利進行，國會先后在1998年通過了《澳大利亞審慎監管權利機關法案》，2001年通過了《金融服務改革法案》和《澳大利亞證券投資委員會法案》。同時，1998年7月1日成立了澳大利亞審慎監管局，負責監管所有存款類的金融機構、一般保險公司、再保險公司、人壽保險公司、相互保險協會和大部分退休金公司的審慎監管工作。2001年，證券投資委員會成立，主要負責公司、金融市場的信息披露和市場行為的監管。此外，澳大利亞儲備銀行負責貨幣政策的制定，支付體系的安全高效以及金融穩定的維護等。為了避免目標監管產生盲區，澳大利亞政府組建了金融監管委員會，它是最高金融監管協調機構。澳大利亞的金融體系并未在這次金融危機中受到明顯的沖擊，可以說其完善的金融監管功不可沒，同時也用事實表明了澳大利亞金融監管體制的健全和改革的成功。在經歷這次金融危機之后，美國、英國等國家在檢討本國金融監管的過程中，也有意向目標監管方向進行適度調整。

五、對我國的借鑒意義

首先，必須有健全的金融法律法規。從以上多國的金融監管體制的剖析可以看出，各國的金融監管體制的運行都有相關的法律與之相配套。這樣就保證了監管機構的監管有法可依和監管職能的權威性。同時，當金融系統發生問題時，相關的法律出臺比較及時。這些都是我國在改革金融監管體制的過程中應當借鑒的。我國的法律法規體系部門規章較多，且各種法律法規出臺比較滯后，甚至真空。因此，完善金融監管法律體系是我國金融監管體制建設中不可忽視的內容。其次，應該加強監管機構之間的協調與合作。實際上，英國非常重視監管機構之間的協調，而且將其上升到了法律層面，不但修訂了《英格蘭銀行法》，還簽訂了《財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間的諒解備忘錄》，以此來解決各監管部門之間的溝通協調問題。危機后的改革，英國仍然是加強了這方面的建設。而美國由于是“雙線多頭”的監管模式，監管機構繁多，且相對獨立，因此協調性較差，導致有監管真空和監管重疊，這也是金融危機發生的重要原因。危機后，美國現在也開始將協調問題作為重點改革問題之一。

而我國的金融監管體制與美國相似，同樣存在監管協調性不好的問題。因此，我國應總結教訓，吸取經驗，找到建立我國金融監管協調機制的途徑。再次，2007年爆發國際金融危機后，各國的改革措施都體現出了對金融體系內部的系統性風險的監管，也非常重視消費者權益的保護。這對我國也具有重大意義。我國的監管理念一直以來重視微觀審慎監管，危機發生后，總結各國經驗，宏觀審慎監管的理念必須建立，以此來把握和掌控金融體系內的系統性風險。同時，對于我國這樣一個人口眾多的發展中國家來說，保護金融消費者的利益也是至關重要的。最后，發達國家金融監管體制改革的趨勢已經明朗，分業監管已經不適應現在的金融運行環境。因此，改革是必需的。但是由于各國都有不同的國情，具體采取哪種模式要根據各國的實際進行。

參考文獻

[1]尚福林：證券市場監管體制比較研究[M].中國金融出版社，2007.

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作者：井雯 單位：中共聊城市委黨校