國家建構(gòu)與財政體制改革范文

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一、當(dāng)前國家財政關(guān)系中存在的主要問題

從上述分析可知，在國家財政關(guān)系中存在著兩大張力:其一是中央與地方財政關(guān)系間的張力;其二是制度構(gòu)架與公民權(quán)利之間的張力。兩者之間存在著一定的邏輯關(guān)系。在中央政府控制大部分財權(quán)的情況下，隨著政府事務(wù)和規(guī)模的擴大，財政緊缺始終困擾著地方政府，制約著地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。在這種情況下，地方政府為了解決財政窘境，提高財政收入，只能轉(zhuǎn)嫁財政負擔(dān)，從社會汲取資金，通過不合理的稅收政策從公民身上進行“隱性掠奪”。這種做法使得公民的經(jīng)濟權(quán)利受到侵犯，生活成本增加，不利于公民社會的壯大，甚至?xí)鸸駥φ牟粷M。目前我國正處于現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型階段，傳統(tǒng)體制遺留的問題依舊存在，在構(gòu)建現(xiàn)代國家的過程中，這些問題勢必會更加凸顯。筆者將從中央與地方、國家與社會兩大關(guān)系維度出發(fā)，對當(dāng)前國家財政關(guān)系中的問題做出解釋。

(一)地方政府財政自主性欠缺地方財政上的張力問題簡單來說就是地方政府需要的多于中央政府轉(zhuǎn)移支付的。轉(zhuǎn)移支付加重了中央政府的財政負擔(dān)，然而地方政府是否真的需要這么多資金，或者可以直接表述成:政府財政壓力的原因在哪里?通過對中國統(tǒng)計年鑒上搜集到的數(shù)據(jù)進行整理分析后，上述問題能得到較為清晰的解答。但在回答這個問題前首先要說明政府規(guī)模的得出方法，以及前提假設(shè)。政府規(guī)模由地方支出占GDP的百分數(shù)得出，地方政府的支出需求與政府規(guī)模成正相關(guān)關(guān)系。由表1和表2的比較可以發(fā)現(xiàn)，地方政府在發(fā)展中總是存在財政赤字的情況，而這種狀況為何出現(xiàn)?由表1可以看出，以北京、上海、山東為代表的東部，以山西、河南、湖北為代表的中部，以陜西、寧夏、新疆為代表的西部，在過去四年中的平均支出情況分別為:由上述圖表得出:東中西部政府規(guī)模在2009年到2010年間急劇擴張，2010年之后，趨于平緩，但仍然處于上升趨勢。為什么地方政府規(guī)模會持續(xù)膨脹?造成這一現(xiàn)象的原因有很多，既有隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，國家權(quán)力延伸和公共利益范圍擴展，地方政府管理和服務(wù)的權(quán)限范圍不斷增大等結(jié)構(gòu)性原因，也有制度性欠缺和不完善等因素。正如泰茨、布魯?shù)禄裟葘W(xué)者所認為的那樣:轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟體在實現(xiàn)財政分權(quán)時，存在很多中央政府和地方政府的權(quán)力和責(zé)任不對等的問題。一方面，支出責(zé)任逐漸轉(zhuǎn)向中央以下的政府，即中央政府將財政責(zé)任推給地方，地方政府承擔(dān)了越來越多的財政支出責(zé)任，這勢必會導(dǎo)致地方政府財政支出的大規(guī)模增加;但中央政府在移交責(zé)任的同時，卻沒有給地方政府相應(yīng)的財政收入來源作為保證，使得地方政府無錢可花，財政緊缺。另一方面，中央將財權(quán)集中的同時將事權(quán)下放，使得地方政府的行政事務(wù)增加但卻沒有相應(yīng)的經(jīng)費作為保障。因此，當(dāng)?shù)胤秸?guī)模客觀上不斷擴大而行政經(jīng)費不足的時候，地方財政的壓力就更為突出。那么，我國又是如何解決地方財政緊缺問題呢?1994年我國開始實施分稅制財政管理體制，目的是通過“分權(quán)”“分稅”“分管”，實現(xiàn)中央與地方財政自收自支，自求平衡。但是，標(biāo)準(zhǔn)的財政分權(quán)要求下級政府在一定的法規(guī)約束下，擁有對稱的稅收和支出的自主權(quán)。稅收自主權(quán)主要包括稅種的設(shè)置和稅率的確定，而支出自主權(quán)主要包括確定支出的項目和數(shù)量。1994年分稅制改革中只是“支出分權(quán)”，而課稅權(quán)力仍集中于中央，地方政府缺少與事權(quán)相對應(yīng)的課稅權(quán)利。在此情況下，中央與地方之間依舊存在張力。這種張力和矛盾的存在，制約了國家和地方的發(fā)展，地方政府為了解決資金短缺問題，只能另謀出路。即在權(quán)力的效用范圍內(nèi)，地方政府將部分財政負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到公民身上，加重公民的稅收負擔(dān)，侵犯公民的權(quán)利，而這也是形成國家與公民權(quán)利之間張力的部分緣由。

(二)政府對公民個人隱性的稅收掠奪現(xiàn)代民主國家的制度構(gòu)建是以確保公民權(quán)利的實現(xiàn)為價值導(dǎo)向的，在民主制度的框架下，公民能免于政府權(quán)力的非法侵犯，維護自己的政治經(jīng)濟權(quán)利。在現(xiàn)代國家構(gòu)建過程中，國家通過財政稅收來強化國家權(quán)力，“稅收不但有助于現(xiàn)代國家的誕生，更是現(xiàn)代國家發(fā)展的強大推動力量”［1］，而私有財產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代民主國家的重要內(nèi)容，因此兩者之間的利益存在重疊部分，容易產(chǎn)生矛盾。而政府相對于個人則天然地擁有絕對優(yōu)勢，公民無法獨自抵抗來自公共權(quán)力的侵犯。特別是在民主制度不健全的中央集權(quán)國家里，社會力量弱小，政府在政治生活中擁有絕對的話語權(quán)，這種情況下公民的私有財產(chǎn)權(quán)無法得到保障，政府有可能通過稅收來隱形“掠奪”社會財富。雖然我國自20世紀70年代末就開始進行財政體制的現(xiàn)代化改革，減輕公民的稅收負擔(dān)，然而收效不大，國家與社會之間的財政張力依舊存在。從1994年稅制改革開始，我國稅種由32種減少到24種，再減少到2013年的18種，似乎可以反映出國家對公民經(jīng)濟生活的放寬。但我國主要的稅源是增值稅和所得稅，其中增幅較大的是個人所得稅，那么，再看個人所得稅，其起征點從800元經(jīng)過多次調(diào)整升至3500元，似乎是調(diào)節(jié)了貧富差距，保障了窮人的利益。但個人在稅法意義上就是被分為兩類的:被雇傭者和自雇者，被雇傭者是窮人，自雇者并雇傭他人的是富人。個人所得稅不是個人交的稅，而是個人薪金勞動報酬所得交的稅，適用對象是受雇于人的工薪階層，而有錢的投資者所交的是投資所得稅，只有5%。顯然，國家為滿足自身運作的征稅行為與大多數(shù)公民的經(jīng)濟利益之間存在著矛盾。這一問題也可以從我國CPI的增幅與居民平均收入增長率的對比中看出。從2000年到2012年，中國的CPI累計漲幅31%左右，依據(jù)中國統(tǒng)計網(wǎng)的數(shù)據(jù)分析可得出，中國居民消費指數(shù)從2008年到2013年的變化情況為:其中，東部以北京、上海、山東為代表，中部以山西、河南、湖北為代表，西部以陜西、寧夏、新疆為代表。由表5和表6分析得出，居民消費指數(shù)的增長高于工資的增長速度，所以，公民的實際生活成本的增加是可感的。而全國一刀切式的稅收起征點，對于生活成本在3500元以上城市地區(qū)的工薪階層來說，無疑仍是不小的負擔(dān)。從對上述資料的分析可以發(fā)現(xiàn)，國家發(fā)展與公民經(jīng)濟權(quán)利之間不論是從整體上還是從地區(qū)上看都是存在張力的。

二、改革財稅體制，調(diào)整財政關(guān)系，完善政府財政制度

中央與地方財政關(guān)系間的張力以及制度構(gòu)架與公民權(quán)利之間的張力，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中困擾政府的難題。“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。”現(xiàn)代國家的構(gòu)建必須妥善解決這兩大問題，才能促進國家的民主化和現(xiàn)代化。在此背景之下，改革財政制度勢在必行。十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。財政制度的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，是“民主—國家”構(gòu)建的內(nèi)涵之一。建立現(xiàn)代財政制度，必須合理定位中央政府的角色，弱化其對地方政府的干預(yù)，改進預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度;同時增強地方政府的財政自主權(quán)，解決其財政緊缺的局面，但這并不等于說政府可以不合理地轉(zhuǎn)嫁財政負擔(dān)，變相壓榨公民，從而擴大收入來源。而應(yīng)通過完善的財政稅收體制，合理進行征稅，擴展稅源，降低國家總體稅負水平，緩解公民生活壓力，增強社會的普遍活力，保障公民權(quán)利，從而實現(xiàn)國家與社會的和諧共生。

(一)調(diào)整中央與地方財政關(guān)系，實現(xiàn)財政的縱向分權(quán)，增強地方政府財政自主權(quán)當(dāng)前地方政府的財政緊缺問題，很大程度上是由財政自主性欠缺造成的。中央基本掌控了絕大部分財政資金;而地方缺少與事權(quán)對應(yīng)的課稅權(quán)力，無法獲得足夠的財政資金，同時中央?yún)s賦予了地方超出自身承受能力的任務(wù)，由此產(chǎn)生了中央與地方財政上的張力問題，制約了地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，不利于民主政治的建設(shè)。“分稅制為基礎(chǔ)的現(xiàn)行財政體制已經(jīng)不完全適應(yīng)合理劃分中央和地方事權(quán)、完善國家治理的客觀要求。”［4］在此情況下，國家應(yīng)實行財政的縱向分權(quán)，中央讓渡一部分權(quán)力給地方;而地方政府依據(jù)本地區(qū)的需要，建立不同的稅種，不同的征收比例，以此來提高地方政府的財政自主權(quán)。第一，正確確定中央與地方公共物品的提供范圍。現(xiàn)代政府是一種服務(wù)型的民主政府，政府最重要的職責(zé)是為社會提供公共物品，權(quán)力的適用范圍應(yīng)與公共物品的提供范圍保持一致。第二，合理劃分中央與地方的稅收范圍和財政權(quán)限，確定哪些屬于中央政府，哪些屬于地方政府，以此劃分權(quán)力的使用范圍，確保地方在其權(quán)力范圍內(nèi)有足夠的財政自主權(quán)。第三，建立事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的財政體制，事權(quán)大的政府應(yīng)保持較大的財權(quán)，財政收入能力與財政支出的負擔(dān)應(yīng)取得相應(yīng)的平衡，以此來解決政府財政的緊缺問題。財政自主權(quán)對于現(xiàn)代國家具有重要的意義，現(xiàn)代國家是一個權(quán)力制約與平衡的民主國家，財政縱向分權(quán)的實現(xiàn)，有利于我國政治民主化水平的提高，也能增強地方政府能力。任何情況下，任何權(quán)力的絕對集中都將帶來一定的專制和權(quán)力腐化。現(xiàn)代國家體制要求中央與地方在權(quán)力關(guān)系上保持某種制約的態(tài)勢，以確保權(quán)力的正常運行。“中央與地方關(guān)系法治化的核心問題是通過中央與地方的有限分權(quán)實現(xiàn)對中央和地方權(quán)力的有效制約。”［5］因此，財政分權(quán)的實現(xiàn)，無疑是我國民主政治的一個重大進步。

(二)完善稅收體制，建立差額個稅征收制度，促進公民社會的成長與穩(wěn)定國家現(xiàn)代化的發(fā)展需要增強地方財政的自主權(quán)。然而，這種權(quán)力的增長不能無所限制，必須建立監(jiān)督地方稅務(wù)制度的中央裁定機關(guān)，以評定地方征稅的合理性和協(xié)調(diào)各地區(qū)的征稅情況，將類似地區(qū)的稅種和稅率進行統(tǒng)一。合法合理的稅收體制是確保公民經(jīng)濟權(quán)利和私有產(chǎn)權(quán)的重要制度保證，而這可以從以下兩方面入手:第一，制定完善的法律和制度限制政府的征稅行為。稅收的制度化是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然要求，只有實現(xiàn)法制化，才能保證稅收的穩(wěn)定，保證公民生活健全的成長。“憲政下財政問題的實質(zhì)，是公民財產(chǎn)權(quán)與政府財政權(quán)的博弈互動。”［6］因此，政府的課稅必須以保護公民私有產(chǎn)權(quán)為價值導(dǎo)向，將其行為嚴格限定在合理的體制范圍內(nèi)。這樣才能保障公民的民主權(quán)利，使得市場經(jīng)濟蓬勃有序發(fā)展，促進公民社會的壯大，改變過去“國進民退”的局面。民主的進步正是隨著市民社會的逐漸壯大而不斷發(fā)展的，從而改變過去國家權(quán)力凌駕于社會之上，控制一切的局面。“公民社會的興起意味著國家的后退，而國家的后退則無疑會推動民主化的進程。”［7］第二，建立差額個稅征收制度。由于全國各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，東西部經(jīng)濟發(fā)展差距很大，即使在同一地區(qū)，社會不同階層的人群的收入也有著明顯的差別。所以，針對不同地區(qū)和群體如果實行“一刀切”的個稅方法，顯然不利于低收入群體，造成社會兩極分化。因此，為了促進公民社會的平衡和穩(wěn)定，首先需要建立不同的個稅起征點，以平衡各地區(qū)發(fā)展，保護低收入群體的利益。其次要加大對投資所得稅的征收比例。因為投資者往往是中國的富人集團，對他們加大征稅比例，在不威脅他們生存的情況下，可以緩解國家與工薪階層之間的矛盾，壯大中間階層，維護社會穩(wěn)定。

(三)鼓勵新興企業(yè)的發(fā)展，促進新興產(chǎn)業(yè)的形成，擴大財政來源地方政府的財政困境是我國財政體制中的一大難題。解決財政緊缺問題，除了要增強地方政府的財政自主權(quán)，更重要的是要促進經(jīng)濟發(fā)展，拓展稅收來源。財政收入的增長從根本上說依賴于經(jīng)濟的發(fā)展。在正常情況下，國家強大與社會富有成正相關(guān)關(guān)系，社會的富足是國家強大的基礎(chǔ)，而國家的強盛轉(zhuǎn)而又促進社會的進一步發(fā)展。因此，要大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，促進市場力量的壯大，特別是新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和壯大。新興產(chǎn)業(yè)不僅是適應(yīng)時展、推動我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、促進社會發(fā)展的重要力量，同時由于新興產(chǎn)業(yè)多為政府未涉足的行業(yè)，私人資本和市場力量在此較為活躍，因此，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也能在某種程度上改變傳統(tǒng)意義上國家與社會的關(guān)系，促進社會的壯大。經(jīng)濟的發(fā)展能改變傳統(tǒng)政治經(jīng)濟集中的局面，制約國家權(quán)力的極端增長，從而提高社會的自主性，增強民主的力量。在現(xiàn)代文明的發(fā)展進程中，正如埃利亞斯所說，要促進經(jīng)濟與政治的分離，推進社會分工的專業(yè)化，促進新興產(chǎn)業(yè)的形成，以加強對國家權(quán)力行使的約束力，減少權(quán)力的濫用。由此，政府可以在鼓勵新興產(chǎn)業(yè)上下功夫，以形成新的經(jīng)濟力量，從而通過外部力量來約束政府行為，減少權(quán)力濫用，合理利用稅款，緩解地方財政不足的問題。“市場經(jīng)濟與民主政治之間存在邏輯上的一致性。”［8］，在我國現(xiàn)代國家建構(gòu)的過程中，實現(xiàn)國家與社會在財政關(guān)系上的和諧，必須以推動社會主義市場經(jīng)濟為前提。

三、小結(jié)

“現(xiàn)代國家的建構(gòu)是一個民族－國家和民主－國家的雙重化建構(gòu)過程”［9］，而中國的現(xiàn)代國家構(gòu)建則是不同步、分階段進行的。在“民族－國家”建構(gòu)完成后，我國面臨著國家轉(zhuǎn)型以及建構(gòu)民主－國家的任務(wù)。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，在民主化潮流之下，國家發(fā)展出現(xiàn)了許多問題，急需調(diào)整改革。我國的國家財政關(guān)系在此方面亦凸顯其疲態(tài)，在中央與地方、國家與社會之間存在一定的財政張力，財政現(xiàn)代化沒有實現(xiàn)，阻礙國家和社會發(fā)展。在現(xiàn)代國家建構(gòu)的視角下，現(xiàn)代財政制度需要的是建立一種平衡穩(wěn)固的權(quán)力關(guān)系體系，這包含在兩大方面:其一是中央政府與地方政府之間，實現(xiàn)財政的縱向分權(quán)，地方具有一定的自主權(quán)，形成對中央政府的有效制衡。其二是國家與社會之間，政府的財政稅收行為嚴格遵守法制原則，保障公民權(quán)利和私有產(chǎn)權(quán)，促進社會的發(fā)展，從而使國家權(quán)力受到有效控制。因此，在財政關(guān)系調(diào)整中，國家應(yīng)給予地方政府與事權(quán)對應(yīng)的課稅權(quán)利，建立差額個稅征收體制，鼓勵形成新興產(chǎn)業(yè)以促成新的政治力量，以此來增強地方政府自主性，解決財政緊缺問題;同時要維護公民權(quán)益，實現(xiàn)國家與社會的和諧共生。

作者：劉宇 單位：華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院