財政專戶運行管理情況的調查范文

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一、財政專戶的新問題和新特點

（一）增生另類賬戶由于轉移支付資金項目逐年增多，增生另類賬戶在所難免，也隨之出現新問題。一是開戶種類增加。雖然賬戶清理后數量減少，但種類上卻有所增加，增設了諸如“山湖項目開發資金”、“技改專項資金”、“待保管款”等另類賬戶②。由于資金名目繁多，前來瓜分求錢的銀行自然更多，糧食補貼類資金、教育類資金、基建類資金等賬戶只能“一女多嫁”，其中僅基建專項資金專戶就分別在農業銀行、中國銀行、郵儲銀行和農商行開設了14個專戶。二是開戶依據隨意性較大。如某縣4個財政專戶僅憑事業單位法人登記證書開設專戶，區級3個財政專戶未附開戶依據。三是部分停用賬戶未能及時銷戶。如家電下鄉政策已于2011年取消，但和縣、含山財政局在3家銀行開立的11個家電下鄉補貼專戶仍未撤銷。由此可見，賬戶清理整頓雖然使得專戶數量下降，但清理后財政專戶管理和開設的規范性問題依然較為突出。

（二）衍生虛擬賬戶財政專戶數量減少，但虛擬賬戶現象凸顯。據統計，賬戶清理前，馬鞍山市區財政專戶總數達到402個。賬戶清理后，市區財政專戶數量壓縮為74個，在賬戶減少的情況下，財政部門為了細化資金核算，向各開戶銀行提出了在現有賬戶總量不變的情況下，增設子賬戶，虛擬賬戶隨之衍生，滿足了明細核算各類資金的要求。對郵儲銀行的調查顯示，馬鞍山市區財政在郵儲銀行共開設9個專戶，為財政專戶開設虛擬子賬戶共38戶，待開設虛擬賬戶11戶，雖說專戶備案數量減少，但滋生出諸多二級子賬戶，一方面導致實際使用的專用賬戶呈增長趨勢，另一方面財政專戶數量雖有減少，但資金規模不斷擴大。據此次調查顯示，2012年人民銀行國庫中的地方財政收入月度平均余額僅為10.5億元，而各級商業銀行的財政專戶月度平均余額達60.02億元，是國庫的6倍。

（三）專戶功能變異開立財政專戶是財政部門在商業銀行核算和管理專項收入或專項支出的賬戶。按照有關規定，各項財政收支應逐步統一歸并到國庫單一賬戶體系，專戶的設置僅是一項過渡性的安排，但隨著財政金融體制的改革深入以及經濟形勢的變化，不僅財政單一賬戶制度未得到認真貫徹，財政專戶的功能也在逐步演變成財政變相干預銀行信貸、調節預算收支進度、獲取銀行定期存款利息的工具。以非稅收入專戶為例，轄區內，2012年非稅收入專戶月度余額達五億元，占國庫非稅收入的43%，月度總變動頻率2960.87次，平均資金流量1216.33萬元，分別較2011年增長15%和42%。從具體資金流向看月末、季末按照財政指令匯繳至國庫的資金量較大，在財稅壓力持續增長的背景下，開立在商業銀行的非稅收入收繳戶成為完成財政收支任務的“調節器”。非稅收入專戶在市區14家商業銀行的13個銀行開設了專戶。隨著新的金融機構的增設，對財政專戶的競爭將愈發加劇，不惜通過為財政部門免除基本結算費用等方式參與專戶資金市場競爭，極易造成尋租等行為。

（四）憑證使用混亂由于財政專戶資金量大、穩定性高，與企業專戶相比，財政專戶在商業銀行享受著特殊優惠待遇，在憑證使用上尤為明顯。在對商業銀行檢查中發現，財政收入專戶除了使用“非稅收入一般繳款書”以外，還使用已作廢的“預算外資金繳稅憑證”等。在財政支出賬戶中，普遍使用了“預算撥款憑證”。這些憑證無統一編號，隨意印刷，在財政與商業銀行里都未納入重要空白憑證管理。財政專戶收支憑證的混亂使用，不僅加大了財政資金的風險隱患，同時也加大了銀行經營的風險，存在著巨大的資金隱患。

二、財政專戶新問題產生的影響

（一）另類賬戶和虛擬賬戶的出現擾亂了賬戶管理秩序，加大了財政資金的隱性風險由于賬戶清理撤銷了部分違規賬戶，為滿足不斷增加的資金種類和資金需求，規避銀行賬戶管理，另類賬戶和虛擬賬戶應運而生，易出現資金混戶、串戶現象，影響到賬戶核算的真實性和準確性。另一方面，虛擬賬戶的設置表面上是同一個專用賬戶的分級核算，實質上是多個專用賬戶并存，資金分賬核算、分散管理，與另設專用賬戶無本質區別。這一核算模式，應對了上級管理部門的監督檢查，規避了銀行賬戶管理，但帶來的風險卻難以管控。虛擬賬戶的增設帶來了隨意劃撥、挪用、轉移資金的可能，對財政資金構成極大風險。

（二）新增問題使得監督的難度加大，增加了國庫資金監管風險首先，財政專戶資金管理分散在財政內部各職能部門，缺乏有效的外部監管，容易引發資金案。例如鄱陽“2.11”財政資金案件、江蘇省財政廳原副廳長張美芳被“雙規”案件等。其次，財政專戶管理制度缺失，導致清理后監管缺位。雖然《國家金庫條例》及其《實施細則》賦予了國庫監督財政存款開戶的職責，但過于籠統也無可操作性規定，制度缺失使得財政專戶監督缺位。再次，虛擬賬戶的開設從表面上看符合財政專戶開設的要求，但實質上是變相的違規開立賬戶行為。此類賬戶的開設既未經人民銀行核準，也未向人民銀行國庫備案，完全游離于賬戶管理之外，造成賬戶管理上的失控，擾亂了正常的賬戶管理秩序。除此之外，財政專戶的資金絕大部分來源于國庫撥款，而國庫部門在審核財政專項撥款憑證時主要審核撥款用途，對收款單位的真實賬號、戶名與財政提供的是否一致無從核對。至于收款單位賬戶是否經人民銀行核準、是何種性質的專戶、與撥款用途是否一致等，國庫人員無法判斷，更無法從資金撥付的源頭把好“專款專用”關，給國庫資金流向監管帶來了一定的難度。

（三）巨額的資金沉淀影響財政資金的運行效率，影響國家收支數據的真實性和宏觀調控的效率財政專戶分散在不同的商業銀行，不利于資金的集中調度和統籌安排，且部分財政專戶的月度資金變動不到一次，影響財政資金的管理效率。其次，財政資金的巨額沉淀不利于國家收支數據的統計，影響財政收支數據的真實性，有些列入上級財政考核的財政支出表面上看已列支，其實并未實際支出，大多滯留在財政專戶。再次，增大了人民銀行基礎貨幣的投放，并通過基礎貨幣的擴張效應增加了全社會的貨幣供應量，削弱了人民銀行實施貨幣政策的效力，不利于國家對各項財政政策的制定及執行的判斷，影響國家貨幣政策和財政政策的制定和協調。

三、財政專戶后續可持續性監管的對策建議

（一）分行設戶，改革財政專戶的設立為從源頭上清理資金的體外環流，并遏制專戶資金性質的隨意變異，將目前分散在財政各職能部門和有關主管部門手中的專戶資金進行清理和組合，分為專項資金和轉移支付資金，將其逐步規范為“整塊撥款”和“配套撥款”兩部分，財政部門和人民銀行牽頭與各金融機構據此“分行設戶”，根據機構的撥付環境和網點位置及覆蓋率，獲得對應的資金管理權。如社會保險基金財政專戶，同一家商業銀行或信用社只允許開設1個社?；饘?，并對各項社會保險基金實行分賬核算，按政策規定分別計息；轉移支付資金分公用和民生兩塊，同一家商業銀行只允許開設1個種類的財政專戶；納入預算管理的資金要在規定期限內繳入國庫；結合鄉鎮集中支付改革要求，設立鄉鎮專戶資金往來專戶。

（二）加強專戶憑證管理，規范憑證使用人民銀行是銀行票據的管理部門，對于財政專戶憑證使用的亂象要切實加強管理。一是取締過期作廢了的“預算外資金繳款憑證”等不合規憑證在銀行的使用，政府非稅收入一律使用“非稅收入一般繳款書”；二是財政專戶付款憑證制作應符合《支付結算辦法》的規定，對財政支出賬戶中必須使用專用撥款憑證的，由人民銀行總行會同財政部進行設計，統一編號，指定印刷廠家印刷，財政部門統一管理重要空白憑證，憑證名稱不得使用“預算撥款憑證”。同時財政部門與商業銀行應簽訂賬戶管理補充協議，明確“專用撥款憑證”在使用中雙方的權利、義務和責任。

（三）完善國庫單一賬戶制度，加強財政專戶的開戶審批一是人民銀行國庫與支付結算部門內部達成共識，加強專戶開戶依據審查管理。在賬戶審批上，堅持國庫先行審核、支付結算后續審批的操作程序，促進財政賬戶管理工作的規范化、制度化。國庫審核后，向會計賬戶開設經辦人提供開設專戶的涉及國務院、財政部、省級人民政府或省級財政部門等相關的正式有效文件，凡是沒有上述有效文件依據的，一律不予開設。二是嚴格控制專戶數量。同一類型資金只允許開設一個戶，其余賬戶全部撤銷。資金性質相近的賬戶要進行合并，實行分賬核算。三是所有的專用賬戶開設許可證上除了有“賬戶管理專用章”，還必須蓋有“國庫業務專用章”，兩章缺一不可，全面提升專戶設立許可級別。

（四）跟蹤監督，建立健全財政專戶管理監督檢查機制為切實消除財政職能部門對資金存放的自主權，從根本上規范財政專戶設立，遏制財政專戶的數量擴張，要對財政專戶進行跟蹤監督。一是開展專戶年檢，依照《人民幣賬戶管理辦法》規定，國庫要與財政部門在信息共享基礎上，聯手實施賬戶年檢。重點查詢年檢信息，對信息變更、撤銷的，沒有報經人行國庫審核批準的視為違規侯處理；對一年內未發生資金往來業務的資金要求財政立即收回，及時納入預算內統籌安排；年檢合格的加注合格標示。二是全面加強對商業銀行財政性資金的監督檢查，嚴格要求商業銀行按會計制度規定正確使用財政性存款科目。三是借力地方政協人大、審計等部門，形成合力監督制度，把財政專戶清理整頓列為財政系統反腐倡廉建設重點工作，對財政部門進行廉政考核，確保專戶資金使用透明、公開、安全、有效率，切實防止財政資金游離于監管之外。

（五）加強對商業銀行繳存財政性存款的監管按照規定，商業銀行吸收的財政性存款是人民銀行存款準備金的重要組成部分，應當100%劃收當地人民銀行，但是由于監管上存在難度，此項工作一直沒有得到有效的監管。由于利益的驅動，商業銀行占用財政性準備金的現象非常嚴重，并在一定程度上助長了商業銀行互拉財政開戶、存款的沖動，造成了財政專戶越清越多的亂象。各人民銀行應加強監督，對財政性存款違規使用科目，不按規定劃繳財政性存款等違規情況，根據《金融違法行為處罰辦法》《信貸資金管理試行辦法》③等從嚴處罰，從根本上切斷財政性存款對商業銀行的利益誘惑。

作者：陳燕燕李愛華單位：中國人民銀行馬鞍山市中心支行中國人民銀行含山縣支行