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——新農村建設面源污染問題的研究與對策

加強農村環境保護是推進社會主義新農村建設的一項重要內容，也是廣大農村干部群眾十分關注的一個焦點問題。民革六安市委員會將新農村建設面源污染問題的研究與對策列為今年重點調研課題，并于10月下旬開展了專題調研。先后實地察看了我市江淮分水嶺、淮河流域、巢湖流域的三個村，召開了由有關部門、鄉村和村民代表參加的座談會。這三個村均為我市新農村建設的示范村，其情況基本反映了六安市新農村建設的面貌。在此基礎上，也對我市新農村建設中的農村面源污染問題進行了研究與探討：

一、我市新農村建設污染物排放及農村面源污染的現狀

2006年我市工業和城鎮生活主要污染指標COD排放量為32000噸，農村面源污染COD排放量為17800噸，兩者比為1．8：1，農村面源污染產生的水污染物排放量不可忽視。近年來，市委、市政府高度重視農村環保工作，通過完善政策，加大投入，強化保障等一系列措施，使我市農村環境保護和生態建設得到了長足發展。但同時也應清醒地看到，伴隨著工業化，城鎮化進程加快，農村生活污水、垃圾處理、農業生產及畜禽養殖廢棄物排放量增大，廣大農村地區環境狀況日益惡化，農村環境質量明顯下降，威脅著廣大農民群眾的生存環境與身體健康，制約了農村經濟的健康發展。主要表現為以下幾個方面：

一是農業投入品使用不合理，農業面源污染有增無減。農業化肥、農藥、農用薄膜使用逐年增大，有機肥施用量不到總施肥量的10％，而且肥料利用率低；農藥年使用量較高，其中高劇毒農藥用量占15％左右；農用薄膜亂放現象較為普遍，其回收率在40％以下。

二是伴隨著養殖業的快速發展，畜禽糞便污染問題尚未解決。我市年畜禽糞便產生量約110．6萬噸，通過沼氣池處理的不到20萬噸，通過簡易堆漚處理的不到10萬噸，70％以上未經處理直接向外排放。

三是作物秸稈資源浪費現象較為普遍。我市秸稈年產生量53萬噸左右，近幾年來，雖然推廣應用了秸稈粉碎直接還田、秸稈氨化過腹還田等技術措施，但綜合利用率不高，我市仍有近30％左右的秸稈沒有得到資源化利用。

四是農村生活垃圾亂堆亂放和生活污水隨意排放，導致部分農村環境衛生狀況較差。我市農村生活污水排放量為826萬噸，這些生活垃圾和污水絕大部分未經任何處理，隨意丟棄或排放，有的雖然采取了掩埋措施，但二次污染隱患未從根本上排除。農民對生活污水給地下水源和農村生活環境造成的污染缺乏足夠的認識，生活污水隨意排放現象較為普遍，污水處理工作嚴重滯后。農村原有生活污水、生活垃圾處理方法如一家一戶的沼氣池、堆肥等在新居民點中也無法使用。

上述問題嚴重影響了我市農業生產環境和農村人居環境的改善和提高，不僅給農業生產和人民群眾健康文明生活產生不利影響，更是實現新農村建設目標的巨大障礙。

二、我市農村面源污染生產的原因分析

1、思想認識上存在偏差。從領導層面看，由于生態效益無償使用和現有體制、機制等方面的原因，有些鄉鎮領導尚未真正確立“環保優先”、“可持續發展”、“保護環境、改善生態也是政績”的理念，對農村生態環境保護的責任感、危機感和使命感尚未達到應用的程度。一是存有畏難情緒。農村環保工作牽涉千家萬戶，面廣量大，因而覺得無從著手，沒有抓手，難以落實，難以見效，出現“等一等、讓一讓、放一放”的現象。二是舍不得投入。認為投入農村環保，是把錢扔在地下、水里，見效慢、不劃算，不像工業項目那樣，能夠看得見、摸得著、有產出。長此以往造成了農村地區的環保設施落后于城區、投入總量不足的狀況。三是統籌力度不大。當發展經濟與治理環境發生矛盾時，往往重經濟、輕環保，重眼前、輕長遠，重局部、輕全局。從農民這一層面來看，由于農村環保宣傳教育的廣度、深度不夠，廣大農民的日常生產、生活行為還缺乏必要的環境知識作指導，傳統生產、生活方式的積弊根深蒂固。一是缺乏主體意識。一些農民對自身居住的小環境甚為關心，而對農村大環境卻時常漠視，出現所謂“室內現代化，室外臟亂差”的現象。二是缺乏參與意識。一些農民自覺參與環境保護、生態建設的熱情不高，習慣于對政府提要求而不講自己的責任和義務，甚至一邊損害環境，一邊要求治理。

2、規劃的制訂和實際執行存在的缺陷。在大力發展鄉鎮企業的過程中，一些地方難以更多地顧及工業區和居民區的功能分開和合理規劃，因而出現了企業包圍民居的“廠夾居”和民居包圍企業的“居夾廠”現象；一些集鎮、村莊建設沿公路發展呈帶狀分布，給垃圾收集與污水處理增加了難度。有的村鎮規劃雖已注意把工業區和居住分開布局，但由于資金缺乏，無力對工業區內的住宅進行全面拆遷；有的由于管理的疏漏或缺失，村鎮居民自行在工業區建居住房，造成現實與整體規劃不完全相符。

3、農村環保基礎設施建設差距較大。從調研的情況看，目前我市的農村環保基礎設施建設，對照新農村建設的“二十字方針”和廣大農民改善環境的強烈要求，仍有較大的差距。主要是：工業污染治理設施標準不一。許多工業企業雖有排污處理設施，但有的設施并沒有達到技術要求，一些企業污染治理設施建設起步晚、周期長，絕大部分村、組沒有也難以在短時期內進行污水集中有效處理。大量生活污水直接進入各類水體。

4、扶持政策尚不配套。大面積的農作物秸稈，加工利用有限。治本之策是要靠配套大中型耕作機械來對秸稈進行切碎、深翻、還田，這就相應增加耕作成本，大多數農戶難以接受，亟待政策扶持措施跟進。垃圾的分類、回收、利用缺乏可操作性強的實施方案，實現“資源化、減量化”也步履艱難。

5、監管制度和監管力量的缺乏。首先，農村環境管理法律法規滯后、不配套。我國目前諸多環境管理法律法規是針對工業和城市來制定的，農村環境管理法律法規及其細則相對缺乏，現行法律法規中的一些規定針對性和可操作性不強，給農村環保執法和解決環境問題造成了一定的困難。其次，農村環境管理體系不健全。由于農村原有的具有強大環境自凈能力的自然生態循環受到破壞，原本可以自然消納的生活污染物因超出環境自凈能力而成害，導致農村環境管理體系、監管力量難以覆蓋廣大農村地區。總體而言，目前的農村環境管理體系建設仍相對滯后于農村現代化進程。部門分工不明確、協同配合不夠，在農村面源污染治理和養殖污染治理上，環保、農業等部門職責劃分和分工不明確，這也是解決農村面源污染問題的不利因素。

三、加快推進新農村建設中的農村面源污染工作的對策與建議

1、實施分類指導，著力提升生態環境。我市新農村建設在地理條件上、經濟條件上、公共基礎設施和環境綜合治理標準上的差異性，決定了農村環保工作在推進過程中必須分類指導，因地制宜，不能一個模式。比如，農村集居區的基礎設施和配套設施建設必須適當超前，提高承載能力；非保留村莊在基礎和配套設施投入上則要慎重，宜在保持自然風貌和個性形態的前提下，以村莊環境衛生整治為主，防止短期內“以建代整”、“大拆大建”，造成不必要的損失。

2、科學修編完善規劃，有效發揮調控作用。建議編制出臺相關控制性規劃，對農村地區的村莊、耕地、河道等重要的敏感性目標進行保護，明確各地生態保護和修復的方向、范圍、重點和保障措施，從規劃上確保發展和保護并重。一是協調性。注重農村環保規劃與鎮、村工業發展結構和布局，村鎮建設規模與基礎設施建設水平以及區域功能定位等互相銜接、配套、適應。在完善村莊布局規劃和建設規劃的基礎上，把農村廢棄物資源化、農業生產清潔化、城鄉環保一體化等內容納入規劃之中。二是可操作性。注重農村環保規劃和居住點、農田規劃的結合，注重市、鎮、村各項基礎設施工程的配套整合、共建共享，并驅動城鎮環保基礎設施、公共設施功能向農村地區輻射和延伸，避免重復建設造成浪費。三是合理性。要注重以功能分區避免環境污染，根據環境污染最小化的原則，合理布局生產、生活、生態等功能區，形成合理的功能區域，有效改善村容村貌和農民生產生活條件。四是可選擇性。要針對我市村莊規模、地形、人口聚集程度等情況，制訂和修編可供選擇的村莊環境綜合整治規劃。

3、加強水環境整治，及時處理污染源。突出抓好農村生活污水的處理，在加強鎮區生活污水處理的同時，探索分散村落的生活污水處理方式。結合村莊布局規劃和有關專業規劃，根據農村地形地貌、風俗習慣以及經濟與社會狀況，探索建立多元化的污水處理模式。對城鎮周邊村莊的生活污水，納入市鎮污水廠管網統一處理；大多數沒有條件處理的村莊，則可借鑒安吉等地做法，根據各村實際，探索應用人工濕地凈化技術、厭氧發酵技術等適合農村特點、成本低廉的生活污水處理新模式、新方法。對源頭上減少垃圾總量，降低總體處理費用。在工業污染源控制方面：實施更加嚴格的環境準入與環評制度，對批辦項目繼續實行“總量指標”和“容量許可”雙重控制，努力實現生態農業的回歸。

4、要全力推進農村環保產業化、專業化、市場化。在完善扶持補償、獎勵、補助政策體系的同時，通過體制機制創新，鼓勵農民投資投勞參與環境整治，吸引社會資金投入秸稈綜合利用、有機肥生產加工等農村環保項目；逐步在農村垃圾處理、污水處理供水管網等基礎設施建設、運營中引入市場化機制，把有回報的環境項目推向市場，引導社會資本進入農村環保領域；加大企業的資金投入，逐步建立和完善自然資源有償使用和生態環境恢復補償機制；鼓勵和支持企業履行環境責任，加快建立資源循環型運營體系；制定有利于農村環保的財稅政策，引導和促進環保產業發展，逐步形成“政府引導、企業為主、社會參與”的多元投入機制。

5、強化監管責任，落實長效機制。完善農村環保的監管體制。規劃、環保、農業、水利、建設、城管等部門要進一步將工作范圍從城鎮向農村拓展，加大對農村環境建設管理的力度。既要重視農村環保示范點建設，更應注重農村環保工作的整體推進和難點突破。加強鄉鎮級環保機構，科學配備村專兼職環保人員，健全完善環保管理網絡，以此保證農村環保工作“重心下移”。提高農村環保監督能力。健全公眾監督機制，設立農村環保監督員、信息員，并充分發揮“12369”環保投訴熱線作用，強化公眾對農村環保的監督，確保新農村建設面源污染問題得到徹底的根治。