鄉(xiāng)村治理論文范文

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第1篇

安徽省緊臨江浙滬等沿海發(fā)達省區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢明顯；作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)資源富集；作為農(nóng)村改革的發(fā)源地，影響頗為深遠。在30余年改革探索的實踐中，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展積累了豐富經(jīng)驗，潛在優(yōu)勢初現(xiàn)端倪，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式迅速轉(zhuǎn)變，農(nóng)民收入構(gòu)成呈多元化發(fā)展態(tài)勢，適應(yīng)高科技發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)初具規(guī)模，從而為安徽順利推進美好鄉(xiāng)村建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。但是，基于傳統(tǒng)因素，安徽村舍空間布局、鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等方面都明顯失衡。村莊的密度和規(guī)模由西北向東南總體上呈減量態(tài)勢，而鄉(xiāng)村環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展卻呈增量態(tài)勢：皖北和皖西北以平原為主，村莊密度高、規(guī)模大，但經(jīng)濟發(fā)展卻相對滯后，降雨量少、氣候干燥，農(nóng)業(yè)發(fā)展的盲目性、無序性對鄉(xiāng)村環(huán)境的破壞相當嚴重；皖中及沿江地區(qū)以丘陵為主，村莊密度較高、規(guī)模較大，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，地勢低平、河流布網(wǎng)，由于工業(yè)“三廢”處理的隨意性、趨利性，對土質(zhì)、水體等的污染面積較大；皖南地區(qū)以山地為主，村莊密度偏低、規(guī)模較小，村民人均可支配收入高于全省平均水平，植被覆蓋率較高，降雨量多、氣候溫潤，工農(nóng)業(yè)發(fā)展對鄉(xiāng)村環(huán)境的破壞程度低，適宜人居?？傮w上看，安徽鄉(xiāng)村發(fā)展分區(qū)差異明顯、村莊村舍規(guī)劃不成體系、基礎(chǔ)設(shè)施配套尚待完善，這些都是鄉(xiāng)村建設(shè)中不盡人意之處，離鄉(xiāng)村“三美”的總體目標還有相當?shù)牟罹?。亦?0世紀30年代初中國鄉(xiāng)村建設(shè)運動的推崇者梁漱溟先生所言，中國社會的基本特征是“以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，并以鄉(xiāng)村為主體的，故鄉(xiāng)村狀況的好壞，是解決中國一切問題的關(guān)鍵和從事其他建設(shè)的根本前提”。安徽美好鄉(xiāng)村建設(shè)不是純粹迎合時展的鄉(xiāng)村重建運動，更不是“返景入深林”的復(fù)古造勢運動，而是在保護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境資源的前提下，充分利用山林水體、民俗文化等鄉(xiāng)土優(yōu)勢資源，推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟快速發(fā)展，提高村居生活的品位和檔次；做到科學規(guī)劃、合理布局，凸顯鄉(xiāng)村山水風貌和人文地域特色，完善中心村道路、電力、供排水、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，有效處理產(chǎn)業(yè)“三廢”和農(nóng)村生活垃圾，不斷優(yōu)化人居生態(tài)環(huán)境，營造一道“綠水藍天、文化和諧”的鄉(xiāng)村美麗風景線。

二、美好鄉(xiāng)村建設(shè)需要政府提供保護環(huán)境的公共物品

公共物品是指在一般情況下，不能或難以有效通過市場機制由個人或企業(yè)提供而主要由政府提供以滿足社會成員共同享用的物品或服務(wù)。從供給方面看，公共物品具有共享性即“非排他性”的特征；從消費方面看，公共物品具有“非競爭性”的特征。依據(jù)滿足公共物品屬性的程度，可以將其分為純公共物品和準公共物品。環(huán)境作為公共物品，相較于其他公共物品而言，有其自身的特殊性。環(huán)境公共物品既是人類賴以生存發(fā)展的基本條件，亦是從事生產(chǎn)經(jīng)濟活動的重要基礎(chǔ)。從供給渠道來看，環(huán)境公共物品可以分為兩大類：或基于“上天恩賜”而形成的自然物，如江河湖泊、高山深谷、海洋空氣、動植物群等，是每個人都可以享用的；或基于特定需要，必須由行為主體（譬如政府）來提供的公共環(huán)境設(shè)施（譬如防洪工程、污水處理器材等“硬件”設(shè)施），環(huán)境“軟件”（譬如環(huán)境制度、環(huán)境信息、環(huán)境文化、環(huán)境政策，等等）。從消費角度而言，有些環(huán)境物品可以看作純公共物品，具有共享性和非競爭性的特征，即一個人消費無法阻止其他人或集體的消費，譬如正常情況下人們對空氣的利用；有些環(huán)境物品是準公共物品或擁擠物品，消費中不排除集體行為，但超過其承載量就會產(chǎn)生負效應(yīng)，譬如過度放牧會造成草場資源破壞，過度抽取地下水會導(dǎo)致水源枯竭，等等。然而，在市場機制尚不完善的初期階段，由于趨利避害的人性使然，環(huán)境資源的配置往往是低效率的。這種低效率主要表現(xiàn)為外部不經(jīng)濟性，“當生產(chǎn)或消費的所有副作用沒有被包括在市場內(nèi)時，外部經(jīng)濟效果就發(fā)生了”，這就是所謂的環(huán)境資源成本的外溢現(xiàn)象。環(huán)境資源成本的外溢扭曲了環(huán)境公共物品的真實價值，也使環(huán)境公共物品變成了一種稀缺資源。就我國而言，市場失靈誘使環(huán)境公共物品成為稀缺資源最早產(chǎn)生于經(jīng)濟發(fā)達省區(qū)或資源富集省區(qū)。而經(jīng)濟發(fā)達相對滯后的省區(qū)則是在模仿和承接發(fā)達省區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進程中，出現(xiàn)了環(huán)境資源稀缺等諸類問題。安徽省緊臨東部沿海的發(fā)達省區(qū)，在中部崛起的戰(zhàn)略架構(gòu)中，始終面臨著跨越發(fā)展的強大壓力。為了趕超東部發(fā)達省區(qū)，切實提高民眾的生活水平，環(huán)境資源的透支消費演化為一種時尚，經(jīng)濟快速增長很大程度上是以犧牲資源、環(huán)境為代價的。在此背景下，鄉(xiāng)村環(huán)境資源保護也被極大地忽略了，片面追求產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對環(huán)境稀缺資源消費遠遠超過了其承載的最大閾值，乃至釀成了諸多環(huán)境問題。無可爭辯的是，鄉(xiāng)村環(huán)境治理作為推進美好鄉(xiāng)村建設(shè)進程中的復(fù)雜工程，解決之尚需要政府提供保護環(huán)境的公共物品。

（一）政府需要為環(huán)境公共物品生產(chǎn)提供制度保障諸如環(huán)境公共物品這種“對每個人都有益的事情，只能通過集體行動來完成”，政府擁有龐大的行政資源，無疑是集體行動中最強力的組織單位，如果積極作為是能夠滿足社會民眾對環(huán)境公共物品需求的。站在這個角度來說，政府無疑是環(huán)境公共物品的最佳提供者。安徽鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實踐證明，當前政府最迫切需要做的就是為環(huán)境公共物品的生產(chǎn)提供制度保障。任何一種游戲，要能持續(xù)進行下去，離不開相應(yīng)的游戲規(guī)則，生產(chǎn)環(huán)境公共物品猶如一場游戲，又何嘗不需要規(guī)則呢？誠如奧爾森所言，在提供公共物品的集體行動中，正式約束或外在的制度往往是解決集體行動困難的重要保證?；\統(tǒng)地說，環(huán)境制度體系包括環(huán)境法律法規(guī)、政府行政命令、環(huán)境政策規(guī)章和環(huán)境質(zhì)量標準等一系列帶有強制性、約束力的制度規(guī)則，在維護環(huán)境公共物品正常生產(chǎn)方面發(fā)揮著相當重要的作用。美好鄉(xiāng)村建設(shè)涉及道路硬化、村旁綠化、景觀設(shè)計、垃圾處理等多項舉措，均與鄉(xiāng)村環(huán)境治理有著直接的聯(lián)系，需要大量的環(huán)境公共物品。而這些環(huán)境公共物品牽涉面太大，社會自助、他人自覺又帶有較大的盲目性、趨利性，于環(huán)境問題的解決顯然有些無濟于事。但是，帶有強制力的法律法規(guī)、政策規(guī)章不僅可以引導(dǎo)環(huán)境公共物品生產(chǎn)，而且還可以為環(huán)境公共物品的生產(chǎn)提供制度性保障，從而使其提供變得更加快捷、高效。

（二）純環(huán)境公共物品只能由政府來提供或生產(chǎn)純環(huán)境公共物品具有完全的非排他性和非競爭性的特征，因其內(nèi)容復(fù)雜性、生態(tài)系統(tǒng)性和利益普適性，是不能排除消費上搭便車行為的。況且，有些純環(huán)境公共物品（譬如環(huán)境保護政策、環(huán)境信息等）是個人或社會很難提供的，而有些純公共物品（譬如平衡生態(tài)系統(tǒng)、凈化空氣等）雖然可以由個人或社會生產(chǎn)提供，但卻難以從生產(chǎn)中獲取利潤，甚至連收回成本都存在很大的困難，個人或社會也自然而然沒了生產(chǎn)、提供環(huán)境公共物品的動力。因此，此類環(huán)境公共物品一般是由政府生產(chǎn)或提供的。安徽省在推進美好鄉(xiāng)村建設(shè)進程中，純環(huán)境公共物品的生產(chǎn)、提供，就政府層面而言，需要做到：其一，加大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入。就全省范圍言，除合肥、蕪湖、馬鞍山等城郊和東南部經(jīng)濟條件較好的鄉(xiāng)村以外，絕大部分鄉(xiāng)村沒有實力雄厚的經(jīng)濟實體，也難以為鄉(xiāng)村基層組織提供比較穩(wěn)定的稅收，因此鄉(xiāng)村基層組織的經(jīng)濟自助能力是極為有限的。在這種情況下，鄉(xiāng)村基層組織將大量資金用于純環(huán)境公共物品的生產(chǎn)、提供是不現(xiàn)實的。其二，產(chǎn)、學、研相結(jié)合，加大對純環(huán)境純公共物品的科研投入。提供純環(huán)境公共物品是利國利民的大好事，也有助于美好鄉(xiāng)村建設(shè)的順利推進。但是純環(huán)境公共物品是關(guān)系到能否合理利用資源和科學保護環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展的問題，涉及到生態(tài)學、環(huán)境學、心理學、社會學等多學科技術(shù)知識。因此，生產(chǎn)或提供適合美好鄉(xiāng)村建設(shè)的純環(huán)境公共物品，需要將產(chǎn)、學、研結(jié)合起來，充分發(fā)揮其優(yōu)勢，避免單向度作業(yè)。其三，制定適宜美好鄉(xiāng)村建設(shè)的環(huán)境監(jiān)測標準和環(huán)境政策。與城市相比，鄉(xiāng)村環(huán)境承載量大、自我恢復(fù)能力強，將適合城市的環(huán)境監(jiān)測標準、環(huán)境政策和環(huán)境治理模式原樣套用于鄉(xiāng)村環(huán)境的治理，無疑是不適合的。如果這樣，只能導(dǎo)致鄉(xiāng)村更大的資源破壞和環(huán)境污染。

（三）生產(chǎn)或提供準環(huán)境公共物品也離不開政府協(xié)作準環(huán)境公共物品具有有限的非競爭性和局部的排他性的特征，只有達到了某個臨界點，才會出現(xiàn)擁擠的現(xiàn)象。也只有在此情況下，繼續(xù)消費才會導(dǎo)致低效率。換句話來說，準環(huán)境公共物品如果利用得當就有利潤空間，也自然能夠激勵個人或企業(yè)生產(chǎn)或提供。當然，這需要政府借助法律法規(guī)等制度體系給予適當?shù)陌才?，才能調(diào)動社會力量生產(chǎn)或提供準環(huán)境公共物品的主動性、積極性。退一步說，政府部門作為利益階層中“相對獨立的一元，產(chǎn)生了獨立的利益訴求。這就導(dǎo)致了政府及政府官員可能在理性經(jīng)濟人的支配下，進行權(quán)力設(shè)租、尋租現(xiàn)象，使公共產(chǎn)品的供給違背初始目標”，繼而在提供準環(huán)境公共物品上出現(xiàn)“政府失靈”。因此，就準環(huán)境公共物品生產(chǎn)或提供而言，適當引入市場競爭機制，讓社會力量積極參與其中也是十分必要的。而政府與社會力量協(xié)作即是其間最有效的運行方式：政府可以通過契約形式，對準環(huán)境公共物品（譬如美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的村莊規(guī)劃、排灌河渠維護、村旁綠化和垃圾處理等）的數(shù)量和質(zhì)量作出明確要求，同時將其生產(chǎn)權(quán)讓渡給企業(yè)或非營利性組織，由其在規(guī)定時間內(nèi)保質(zhì)保量完成；政府也可以通過財稅補貼的形式，對利潤空間較小的項目給予適當減免或優(yōu)惠。尚需要提及的是，合資共建也是值得探討的協(xié)作方式。在此方面，浙江臨安市美好鄉(xiāng)村建設(shè)中合資共建項目的一些成功做法，其經(jīng)驗有借鑒價值。

三、美好鄉(xiāng)村環(huán)境治理，“有所作為”是政府義不容辭的責任

當前，鄉(xiāng)村環(huán)境不容樂觀已經(jīng)成為社會各界的一致共識。鄉(xiāng)村環(huán)境治理的難度不亞于城市環(huán)境治理，此即是一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭。況且，基于鄉(xiāng)村環(huán)境法規(guī)不完善、民間環(huán)保組織嚴重缺失、民眾環(huán)保意識整體性不高以及鄉(xiāng)村環(huán)境治理的強外部性特征等復(fù)雜因素“決定了政府在環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位，農(nóng)村環(huán)境的地域性特征進一步要求地方政府尤其是縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該成為農(nóng)村環(huán)境治理的重要作用”。美好鄉(xiāng)村環(huán)境治理作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各級政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府需要切實履行職能，準確定位并扮演好自己的角色，做到有所作為、善于作為。

（一）進一步明確并適度強化基層政府的環(huán)境治理職能理論上言，中央和地方環(huán)境管理權(quán)限的合理劃分，既利于環(huán)保主管部門的集中統(tǒng)一管理，又助于各級環(huán)保部門結(jié)合自身地方實際，充分實現(xiàn)優(yōu)勢資源互補。但由于縣鄉(xiāng)等基層環(huán)境管理權(quán)限散落于多個行政部門中，權(quán)、責、利等權(quán)限的劃分也較為籠統(tǒng)，多地環(huán)保部門形同虛設(shè)，實際職權(quán)卻被發(fā)改委、水利局、林業(yè)局、住建局、農(nóng)資委等肢解了。一旦出現(xiàn)較為嚴重環(huán)境問題，必然導(dǎo)致部門間相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境有效治理，明確各行政部門職能并適度強化環(huán)保部門職能就顯得尤為重要。而且，明確政府環(huán)境管理職能，有助于發(fā)揮政府的征稅權(quán)、禁止權(quán)、處罰權(quán)和節(jié)省交易費用等優(yōu)勢。政府在作出決策時才能將資源環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展綜合起來考慮，盡量做到統(tǒng)籌兼顧、適當安排；反之，如果行政部門充當?shù)胤浇?jīng)濟利益的代表和執(zhí)行人，作出的決策就可能是以犧牲資源環(huán)境為代價的，即便結(jié)果帶動了地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，對鄉(xiāng)村環(huán)境治理也是絲毫無益的。具體而言，在推進美好鄉(xiāng)村建設(shè)的進程中，縣鄉(xiāng)等基層行政部門在決策系統(tǒng)中應(yīng)當增加環(huán)境權(quán)重，通過制定嚴格的環(huán)境標準加強環(huán)境監(jiān)管，重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力引進“三低一高”（即低投入、低能耗、低污染、高效益）新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步引導(dǎo)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展走可持續(xù)發(fā)展道路。

（二）堅持規(guī)劃引領(lǐng)、示范帶動，穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村環(huán)境改善長期以來，由于鄉(xiāng)村建設(shè)缺少權(quán)威性的指導(dǎo)文件，也沒有村莊建設(shè)的整體規(guī)劃，隨心所欲地盲目建設(shè)弄得鄉(xiāng)村千瘡百孔、滿目瘡痍，極大地改變了鄉(xiāng)村的原貌。20世紀70年代末至90年代初，修建的灌溉渠、預(yù)留的可耕地、承載生物多樣性的濕地或沼澤地等資源在注重效率、“增產(chǎn)增收”的運動中，一批批地變成了良田；21世紀伊始，隨著經(jīng)濟條件的改善，一棟棟高樓在良田中拔地而起。隨著時間流逝，美麗的田園風光正在消逝，也警示著人們：鄉(xiāng)村環(huán)境治理需要權(quán)威性的規(guī)劃引領(lǐng)，需要樹立示范村、“樣板村”，發(fā)揮其示范帶動效應(yīng)?！栋不帐∶篮绵l(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃（2012—2020）》的應(yīng)時而生，為美好鄉(xiāng)村建設(shè)提供了指導(dǎo)性文件。丘陵平原各領(lǐng)千秋，山寨村郭各具特色。中國鄉(xiāng)村，“政府機構(gòu)在環(huán)境污染的控制與整治方面起到了主導(dǎo)性的作用”。為此，鄉(xiāng)村環(huán)境治理中要果斷地摒棄奇思妙想，而應(yīng)當充分發(fā)揮政府“強制性地規(guī)定人們必須做什么、不得做什么”，以《規(guī)劃》為引領(lǐng)，規(guī)劃建設(shè)中仿效云南麗江古城、湖南湘西鳳凰古城，充分借助山勢水體走向，在保持鄉(xiāng)村田園風光的前提下，體現(xiàn)濃郁的鄉(xiāng)土氣息。村口環(huán)境治理重在綠蔭成行、植物造景；河道整治旨在疏通水系、改善水質(zhì)；庭院環(huán)境設(shè)計講究特色、營造和諧。具體實施當中也要堅持試點先行、量力為之，在試點取得顯著成效以后才能逐步推廣，切忌脫離實際、盲目蠻干。

（三）完善基層政府的鄉(xiāng)村環(huán)境考核激勵機制2005年11月23日，國務(wù)院通過了《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，指出“建立科學評價發(fā)展與環(huán)境保護成果機制，將環(huán)境保護納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，定期公布考核結(jié)果，嚴格責任追究制”。盡管國家層面明文規(guī)定將環(huán)境保護納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，但是基于鄉(xiāng)村環(huán)境治理初始化投資量大、盈利空間較小，短期內(nèi)對經(jīng)濟增長的促進作用相對有限，地方政府在考核具體操作中，GDP的權(quán)重仍然有些偏高，環(huán)境保護、能源消耗等作為考核體系中的軟性指標，基本上沒有落到實處。如此以來，鄉(xiāng)村環(huán)境治理反倒成了基層政府唱起的“高調(diào)”進行曲，濫用環(huán)境資源的丑惡現(xiàn)象卻是屢禁不止。因此，鄉(xiāng)村環(huán)境治理需要省市行政部門通過有效制度安排，設(shè)計出一套關(guān)于環(huán)境考核的激勵機制，才能使縣鄉(xiāng)基層政府、環(huán)保局等部門有足夠的動力去加強保護環(huán)境、履行環(huán)境監(jiān)察等職能。

（四）加大環(huán)保宣傳力度，著力提升民眾的生態(tài)環(huán)保意識美國學者托夫勒在《第三次浪潮》中寫道：“沉重的決策擔子，最后將不得不通過廣泛的民主參政來分擔解決，否則政治制度無法維持?！编l(xiāng)村環(huán)境治理又何嘗不是如此呢？鄉(xiāng)村環(huán)境治理若沒有民眾的主動參與、積極行動，其效果是可想而知的。為此，政府要有效推動鄉(xiāng)村環(huán)境治理，提高民眾環(huán)保意識就顯得尤為重要了。縱向比較，民眾的環(huán)保意識的確有明顯的提高。但是，由于傳統(tǒng)觀念根深蒂固，徹底改變尚是一個漫長的過程。加之民眾普遍缺乏環(huán)保知識，客觀上也需要縣鄉(xiāng)基層政府做好環(huán)保知識的普及工作。為此，需要基層政府結(jié)合地域特色，精心策劃，擬定出操作性強的宣傳方案。譬如，開展以環(huán)保宣傳標語上墻、環(huán)保觀念入腦為內(nèi)容的“環(huán)保知識下鄉(xiāng)”活動，舉辦環(huán)保知識培訓或環(huán)保知識競賽，指導(dǎo)“綠村化林”創(chuàng)建活動，播放警示環(huán)境影片或展示“震撼性”的環(huán)境宣傳畫，等等。為了便于宣傳活動的開展，凸顯環(huán)保宣傳的效果，可以采取“傳、幫、帶”，或“傳接力棒式”等多種方式進行。“傳”即由資深環(huán)保專員將環(huán)保知識以通俗易懂的形式傳授給覺悟相對較高的鄉(xiāng)村干部，然后由鄉(xiāng)村干部帶著環(huán)保知識去做廣大村民的工作；“幫”即由接受能力較強的村民或充分發(fā)揮中小學的教育職能幫助環(huán)保意識較差的所謂“后進者”；“帶”即充分發(fā)揮環(huán)境治理成效顯著鄉(xiāng)村的示范帶動作用，逐步形成保護環(huán)境的良好氛圍，繼而以點連線、以線筑面，有序地帶動更多的民眾參與其中，在親歷生態(tài)環(huán)境變化的實踐中提升其生態(tài)環(huán)保意識。

第2篇

（一）目前大龍山鎮(zhèn)的環(huán)境現(xiàn)狀隨著近年來經(jīng)濟的迅猛增長，城市化、工業(yè)化進程不斷推進，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了天翻地覆的變化，城鄉(xiāng)差距也呈縮小的發(fā)展態(tài)勢。但就環(huán)境的角度言之，農(nóng)村與城市相比，差距依然明顯，農(nóng)村的生活垃圾、生活污水、工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)廢棄物等亟待治理，也應(yīng)當引起相關(guān)部門的高度重視。隨著安慶師范學院、安慶醫(yī)藥高等?？茖W校、安慶黃梅戲?qū)W校、安慶技師學院和宜秀區(qū)政府等行政教育單位整體搬遷至大龍山鎮(zhèn)，這里已經(jīng)成為安慶市的高教園區(qū)和宜秀區(qū)的政治、文化中心；隨著新城明都、大地鳳凰城、宜秀山莊、大龍山水等房地產(chǎn)項目的動工建設(shè)和相繼開盤，這里正逐步成為安慶市的高端住宅區(qū)；隨著一批文化旅游項目和商貿(mào)物流項目的引進建設(shè)，這里又必將成為安慶市的環(huán)保經(jīng)濟區(qū)。不知不覺中，大龍山鎮(zhèn)村民賴以工作或生活的這片美麗鄉(xiāng)村已經(jīng)由傳統(tǒng)的以農(nóng)耕為主的城郊小鎮(zhèn)演變成如今的安慶北部城市組團。不可否認，城市的改建擴容帶來了高聳入云的高樓大廈、縱橫鋪陳的寬廣馬路、川流不息的車水馬龍和喧囂涌動的繁華人氣。但是，也應(yīng)當看到，城市管理、環(huán)境治理等現(xiàn)實課題孕運而生，譬如垃圾亂倒亂扔、污水亂流亂排、車輛亂停亂放、路邊亂挖亂種、商鋪亂布亂擺等種種不文明現(xiàn)象。這些與鄉(xiāng)村“三美”（即“生態(tài)宜居村莊美、興業(yè)富民生活美、文明和諧鄉(xiāng)風美”）的總體目標是背道而馳的，已經(jīng)嚴重影響了安慶新城的美麗。由此觀之，大龍山鎮(zhèn)的環(huán)境治理是美好鄉(xiāng)村建設(shè)進程中極為重要的一環(huán)，也是一項惠及鎮(zhèn)區(qū)居民、造福子孫萬代的宏偉事業(yè)，使命崇高，任務(wù)艱巨。建設(shè)“美好鄉(xiāng)村”需要大家攜手共同完成，樹立起堅定的信心和迎難而上的決心，積極開拓進取，以期扎實有效地推進工作。

（二）調(diào)查對象及問卷回收的基本狀況本次實地調(diào)研的重點對象是大龍山鎮(zhèn)中心、燎原、總鋪、桃元等4個社區(qū)的居民。對大龍山鎮(zhèn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的相關(guān)環(huán)境問題采取了問卷和現(xiàn)場走訪等形式展開調(diào)查，力求能夠客觀真實地反映廣大村民對美好鄉(xiāng)村建設(shè)的心理需求和良好愿望。調(diào)研采取隨機入戶訪談、匿名填寫問卷的方式，共發(fā)放問卷1000份，有效回收率為94％（為便于調(diào)研數(shù)據(jù)的處理和分析，均以10人作為制圖的標準單位）。同時，就調(diào)研對象的性別、年齡、村莊、職業(yè)、文化程度等也進行了綜合考慮，做到重點突出、總體均衡。

（三）統(tǒng)計數(shù)據(jù)的整理與分析1．居民對美好鄉(xiāng)村建設(shè)的看法從調(diào)查中了解到大龍山鎮(zhèn)的居民對美好鄉(xiāng)村建設(shè)知之甚少，大部分人也只是了解一點或只是聽說過而已，占總調(diào)查居民的83％。而對對美好鄉(xiāng)村建設(shè)非常了解的也僅占10％（見圖6）。從調(diào)查數(shù)據(jù)中可以看出，大部分被調(diào)查居民認為美好鄉(xiāng)村建設(shè)在經(jīng)濟、生態(tài)、文化等方面仍然存在不足方面（見圖7），當然居民也認為在美好鄉(xiāng)村建設(shè)過程中變化最大的是生態(tài)環(huán)境和公共設(shè)施方面（見圖8）。另外，對于經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的調(diào)研主題，90％的居民認為既要抓經(jīng)濟發(fā)展又要重視環(huán)境保護，堅持兩手抓、兩手硬；僅3％的居民認為要先搞好經(jīng)濟再發(fā)展環(huán)境；7％的居民認為應(yīng)當在環(huán)境優(yōu)先的前提下發(fā)展經(jīng)濟（見圖9）。總體看來，大龍山鎮(zhèn)的美好鄉(xiāng)村建設(shè)與經(jīng)濟、環(huán)境等關(guān)系較為緊密，需要從多方面進行分析才能更好地推進建設(shè)進程，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護“雙贏”。2．居民對鄉(xiāng)村環(huán)境問題的看法根據(jù)調(diào)研資料獲悉，大龍山鎮(zhèn)的環(huán)境問題有些不太樂觀，總體仍呈現(xiàn)“臟、亂、差”的局面。從圖10可以看出，居民最關(guān)心的環(huán)境問題是環(huán)境衛(wèi)生的改善，占到調(diào)研總量的50％。從圖11可以看出，只有20％的被調(diào)查者認為大龍山鎮(zhèn)各社區(qū)的環(huán)境總體質(zhì)量較好，80％的調(diào)研對象認為環(huán)境總體質(zhì)量一般、較差甚至非常差。3．居民環(huán)境法律意識薄弱，參與環(huán)境治理的意愿偏低問卷與訪談的調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果均表明：居民文化素質(zhì)相對較低，對環(huán)境知識獲取的渠道較少，無法熟知環(huán)境保護法律法規(guī)的具體條款，造成了他們環(huán)保意識總體偏低，環(huán)?；顒又鲃有暂^差，導(dǎo)致村民環(huán)保參與能力不足。依據(jù)圖12所示，只有1％的調(diào)查對象非常了解與環(huán)境保護密切相關(guān)的法律法規(guī)，17％的居民有某種程度的了解，另外76％的調(diào)查對象停留在聽說過或者一點都不了解的狀態(tài)，不僅環(huán)保知識極度匱乏，而且參與環(huán)保活動的意愿也處于偏低水平。同時，從圖13所示，約有24％的調(diào)查對象表示愿意參加政府開展的環(huán)保公益活動，另外還有75％的調(diào)查對象表達了不會或者視具體情況而定的思想傾向。座談中還進一步了解到，居民參與環(huán)?；顒拥膭訖C主要出于個人利益需要，出于環(huán)保責任促動的甚是寥寥。居民參與環(huán)境保護的上述態(tài)度，無疑成為當?shù)丨h(huán)境衛(wèi)生改善與生活環(huán)境質(zhì)量提高的又一“攔路虎”。4．鄉(xiāng)村環(huán)境問題是諸多因素合力導(dǎo)致的，且治理中障礙性因素亦是交叉錯置調(diào)查結(jié)果顯示，造成大龍山鎮(zhèn)環(huán)境問題復(fù)雜的污染物來源廣、種類多（見圖14）。其中，生活垃圾與污水排放占29％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢棄物任意堆放占36％，農(nóng)藥化肥、塑料等占12％，畜禽養(yǎng)殖的污染物占10％，城市轉(zhuǎn)嫁的污染物占36％，噪音、粉塵、震動等污染占2％。不僅如此，對調(diào)查數(shù)據(jù)進一步分析獲知，在940位有效調(diào)查對象中，認為科技發(fā)展水平低阻礙環(huán)境改善的占13％，居民文化素質(zhì)低、環(huán)保意識較弱的占18％，經(jīng)濟發(fā)展水平低的占13％，當?shù)卣芾聿簧?、環(huán)境宣傳力度偏弱的占6％，交通滯后因素占11％。另外，缺乏專業(yè)人士指導(dǎo)和法律法規(guī)執(zhí)行不到位也是重要的影響因素，分別占16％和22％（見圖15）。此即表明，大力發(fā)展教育，提高經(jīng)濟、科技發(fā)展水平，提高當?shù)鼐用竦奈幕刭|(zhì)、環(huán)保意識以及加強政府主導(dǎo)、擴大環(huán)保宣傳治理力度、加強執(zhí)法等措施勢在必行。5．居民生活垃圾種類多且處理方式欠妥調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居民生活垃圾主要為“廚余”垃圾、可回收垃圾、有毒有害物質(zhì)以及其他方面。依次所占比例為38％、35％、6％、21％（見圖16）。另一方面，居民對生活垃圾處理方式復(fù)雜多樣，其中廢品回收占25％、填埋地下占19％、堆放地表占35％、倒入低洼地段或河道路旁占24％、焚燒后堆肥占4％、其他占3％（見圖17）。由于缺乏環(huán)保專業(yè)人士指導(dǎo)以及自身環(huán)保意識偏低等因素限制，居民生活垃圾處理存在著不規(guī)范、隨意化的現(xiàn)象。例如，部分當?shù)鼐用駥⑸罾苯佣逊诺孛婊虻谷牒油葜?，嚴重破壞了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，成為環(huán)境質(zhì)量改善的制約性因素。6．污染環(huán)境的潛在因素凸現(xiàn)，生態(tài)破壞呈惡化態(tài)勢隨著大龍山鎮(zhèn)及其周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起引發(fā)的資源、環(huán)境等壓力增大，另一方面各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)材料需求量也急劇增加，又進一步加大了環(huán)境壓力。為了滿足市場需求，各類相關(guān)的工礦企業(yè)數(shù)量不斷上升，如水泥廠、發(fā)電廠等。而且由于政府相關(guān)部門管理不善或者管理不到位，企業(yè)缺乏相關(guān)環(huán)境保護管理條例以及企業(yè)附近居民對各種污染物的漠視態(tài)度等等，使得各類污染以企業(yè)生產(chǎn)地為中心，如野火般向周邊蔓延。這些都是造成污染環(huán)境的潛在因素，是人居環(huán)境變差變壞的又一原因。另一方面，企業(yè)為了解決擴建中所需要的空間、土地等資源，也采取砍伐樹木、挖走山體等極端方式進行處理，在一定程度上破壞了當?shù)氐纳鷳B(tài)植被，導(dǎo)致部分水土流失和生態(tài)的破壞。

二、大龍山鎮(zhèn)環(huán)境治理的對策建議

大龍山鎮(zhèn)基于自身實際，針對美好鄉(xiāng)村建設(shè)提出的總體建設(shè)目標是“一年起好步，兩年見成效，三年大變樣，五年全覆蓋”，力爭通過五年左右的努力，把大龍山鎮(zhèn)打造成居民的美好家園、市民的休閑游園、客商的興業(yè)樂園①，而其間環(huán)境治理是重要突破口。要結(jié)合農(nóng)村清潔工程、農(nóng)村危房改造、集鎮(zhèn)環(huán)境整治等各類工程的推進，突出抓好環(huán)境整治工作和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緊緊圍繞“路通起來、樹栽起來、垃圾收起來、溝塘清起來、秩序管起來”的目標，集中開展農(nóng)村環(huán)境整治。就大龍山鎮(zhèn)的環(huán)境治理，建議從以下幾方面著手：

（一）以“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)為契機，增強村民環(huán)保責任意識上述分析獲知，大龍山鎮(zhèn)的絕大部分居民認為其居住的環(huán)境存在問題，需要采取切實措施，在改善中逐步提高。然而，美好鄉(xiāng)村建設(shè)對于大部分村民而言并不十分熟悉，其中的利弊得失也只是憑個人主觀感覺、好惡而定。當前，大量陋習仍然在居民生活中揮之不去，并且成為鄉(xiāng)村環(huán)境治理中難有根本成效的最大障礙。譬如固體廢棄物亂棄亂放，秸稈焚燒還田的現(xiàn)象屢禁不止，極端行為甚至將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中有害的殘留物不作處理而直接傾入池塘、河道等低洼之地。這充分表明，廣大村民的環(huán)保意識尚需要大幅提高。就此，大龍山鎮(zhèn)需要以“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)為契機，徹底改掉村民的一貫陋習，提高他們環(huán)境環(huán)保責任意識。提高村民環(huán)保意識，宣傳作用不可小視。宣傳部門要利用好報紙、網(wǎng)站、宣傳欄、橫幅、簡報等各類宣傳載體，加大“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的宣傳力度，強化村民對“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)和鄉(xiāng)村環(huán)境保護的知曉度、認可度、參與度，鼓勵和引導(dǎo)廣大群眾自助自愿投工投勞投資，建設(shè)美好家園。對廣泛宣傳“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)和環(huán)境保護工作中涌現(xiàn)出來的先進典型或先進經(jīng)驗，要加大宣傳，積極推廣，以營造“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)人人有責、人人參與的社會氛圍。值得一提的是，鄉(xiāng)村環(huán)境治理中亦可以學習和借鑒日本、韓國等周邊發(fā)達國家的經(jīng)驗，將環(huán)境教育納入九年義務(wù)教育的系統(tǒng)中［1］。通過建設(shè)環(huán)境教育設(shè)施、編制通俗環(huán)保讀物等多種方式來提高公民環(huán)保意識，鼓勵公眾參與環(huán)境保護和管理。同時，實行環(huán)境行政管理政務(wù)公開，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，發(fā)展民間環(huán)保組織，動員工會、婦女組織、青少年團體積極參與環(huán)境保護活動等都是提高居民環(huán)保意識的有效方式。

（二）建立健全環(huán)境治理的法規(guī)制度，有效規(guī)范、約束村民行為當前，鄉(xiāng)村中絕大部分居民的環(huán)保素養(yǎng)仍然不夠高，對環(huán)境知識獲取的渠道少而單一，無法深入了解各類環(huán)境保護法規(guī)制度，造成了他們環(huán)保意識偏低，環(huán)保活動主動性較差，參與能力不足。如此狀況，無疑給當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善和居民生活質(zhì)量提高帶來了壓力。也就是說，建立健全鄉(xiāng)村環(huán)境保護的法規(guī)制度，加強環(huán)保法規(guī)知識的宣傳教育，規(guī)范并有效約束村民行為是“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)中迫在眉睫的任務(wù)。農(nóng)村環(huán)境保護，事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益，事關(guān)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會宏偉目標的實現(xiàn)，事關(guān)全國人民的福祉和整個國家的可持續(xù)發(fā)展，必須切實把農(nóng)村環(huán)境保護放到更加重要的戰(zhàn)略位置，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展［2］。就大龍山的環(huán)境實景而言，建設(shè)鄉(xiāng)村文明，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，改善民生，也迫切需要加強鄉(xiāng)村環(huán)境的保護工作。鄉(xiāng)村環(huán)境治理作為一項長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要以建立健全農(nóng)村環(huán)境法規(guī)制度、變革農(nóng)村環(huán)境法律理念、健全農(nóng)民環(huán)境權(quán)利法律保障機制等為重要途徑，推動鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量逐步改善。

（三）遵循“拆遷與整治并舉”原則，積極開展村莊環(huán)境治理針對影響當?shù)丨h(huán)境的因素復(fù)雜及居民生活垃圾多樣、整體環(huán)境“臟、亂、差”的現(xiàn)象，并結(jié)合潛在因素的影響，鄉(xiāng)村環(huán)境治理任重而道遠。首先，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善水、電、路、通訊、文化休閑廣場、生活垃圾處理等配套設(shè)施服務(wù)功能。爭取實現(xiàn)所有建成中心村各項基礎(chǔ)配套設(shè)施全覆蓋，廣電網(wǎng)、電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等通村到戶，并逐步實現(xiàn)生活污水收集處理、衛(wèi)生改廁等全面覆蓋。其次，美化綠化村莊，開展以“干凈、整潔、有序、美觀”為主要目標的整潔行動。在村莊整治的行動中，建立并完善違法建設(shè)的三級防控體系，依法拆除違法亂搭建筑物，對可視范圍內(nèi)有礙觀瞻的殘垣斷壁、破舊房屋，秉持“能拆則拆，不拆則改”的原則，使其更換新顏、展現(xiàn)新貌。同時，積極開展以村莊道路、家庭院落等為主要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實施村內(nèi)主干道、公共場所、人行道等公共場地的美化綠化工程。再次，加大農(nóng)村環(huán)境綜合整治力度。在規(guī)定期限內(nèi)，清理村內(nèi)、村外生活垃圾，清除河道、溝塘內(nèi)廢物渣土；治理村內(nèi)柴草、雜物亂堆亂放，村道兩側(cè)的私搭亂建；加強村莊環(huán)衛(wèi)專業(yè)隊伍建設(shè)，采取“戶集、村收村運、鎮(zhèn)處理”的模式，實行垃圾集中處理。每個行政村垃圾處理要有保潔隊伍、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、經(jīng)費保障、工作制度，確保農(nóng)村垃圾處理實現(xiàn)全覆蓋。努力將所有村莊建設(shè)成村容潔凈、生態(tài)良好、空氣清新的美好鄉(xiāng)村。最后，規(guī)范畜禽養(yǎng)殖工作，控制畜禽污染，鼓勵廢物綜合利用。鼓勵發(fā)展大型畜禽養(yǎng)殖工廠，實現(xiàn)動物糞尿、沼渣、圈舍廢棄物制肥的規(guī)模化；嚴格控制農(nóng)村地區(qū)工業(yè)污染，防止城市污染向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移；有效控制農(nóng)業(yè)面源污染，積極引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民使用生物農(nóng)藥或高效、低毒、低殘留農(nóng)藥等。

（四）規(guī)范、引導(dǎo)基層政府財政使用，加大鄉(xiāng)村環(huán)境治理的資金投入影響美好鄉(xiāng)村建設(shè)及環(huán)境保護工作的開展，經(jīng)濟來源不充分是重要制約因素。各項建設(shè)的有效展開需要到位的資金，否則再美好的規(guī)劃、設(shè)計只能是無源之水、無本之木。鄉(xiāng)村環(huán)境整治要見到實效，資金投入尤為重要。為此，市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府必須加大資金的投入力度，進一步整合涉農(nóng)項目資金，按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各司其職、各記其績”的原則，整合財政、發(fā)改、住建、國土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、交通、體育、文化等部門涉及的農(nóng)項目資金，集中投放到農(nóng)村環(huán)境的治理活動中。環(huán)境治理中，要從改水改廁、垃圾處理、綠化美化等廣大村民最關(guān)心、最直接的現(xiàn)實問題著手，本著“積極而為、量力而行”的原則，有計劃、有步驟地推進鄉(xiāng)村環(huán)境整治。與此同時，各級政府還應(yīng)當安排一定的配套資金，待環(huán)境整治工程驗收合格以后，通過“以獎代補”等方式，再次注入適當資金，以提高社區(qū)單位環(huán)境治理的積極性、主動性。值得一提的是，考慮到鄉(xiāng)村各項資金使用存在不規(guī)范等問題，在規(guī)范資金撥付程序的同時，進一步明確涉農(nóng)資金的用途，加強環(huán)境治理資金的監(jiān)管，以確保?？顚Ｓ?。

第3篇

[關(guān)鍵詞]公共選擇鄉(xiāng)村關(guān)系治理

在社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)浪潮的推動下，中國鄉(xiāng)村社會正處于急劇的社會變遷之中，經(jīng)濟發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)大國的轉(zhuǎn)型期，建設(shè)一個和諧的鄉(xiāng)村社會是促進和諧社會建設(shè)的重要因素之一，然而，在鄉(xiāng)村關(guān)系治理的現(xiàn)實實踐中，鄉(xiāng)村關(guān)系到卻出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)和村委會的過渡行政化是當前鄉(xiāng)村關(guān)系改革和發(fā)展的難題，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。

一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關(guān)系失范

公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經(jīng)濟學理論的一個重要流派，是將經(jīng)濟學應(yīng)用于政治科學；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在，它將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域，關(guān)注的重點是政府的管理活動及各個領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經(jīng)濟人模式。

公共選擇理論的基本行為假定是：人是關(guān)心個人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經(jīng)濟人。公共選擇理論家基于這個出發(fā)點，分析了公共管理組織的行為，他們認為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區(qū)別，都是個人效用最大化的理性經(jīng)濟人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個人利益和組織機構(gòu)的利益，然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要表現(xiàn)在兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)，具體說主要集中在對村委會人事權(quán)、財政權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自的非法干預(yù)上，體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)之中；二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個下屬辦事機構(gòu)或一級“準政權(quán)組織”，后者指村委會單純從本社區(qū)利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo)，對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態(tài)度。

從鄉(xiāng)村關(guān)系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出，作為兩個緊密聯(lián)系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權(quán)益影響或擴展到對方。當然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅(qū)動、追求個人效用最大化，從而造成鄉(xiāng)村關(guān)系失范。

二、鄉(xiāng)村關(guān)系失范的影響因素

公共選擇是相對于市場選擇而言，一般來說，在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時，經(jīng)濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化，抑或投機，而不是靠公平競爭獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。

(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權(quán)組織，處于我國權(quán)力運作體制中的最末環(huán)節(jié)。長期以來我國權(quán)力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經(jīng)濟趕超指標，采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績效評價體系。這決定了國家在農(nóng)村的各項發(fā)展目標、計劃、任務(wù)最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實，也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法去完成上級部署的各項任務(wù)，如計劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對村干部的去留決定權(quán)和工資報酬權(quán)將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會，并利用強有力的行政命令手段督促其執(zhí)行，這就造成村民自治組織自治權(quán)限大大縮小，從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關(guān)系扭曲。

(二)鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)存在缺陷

實行村民自治之后，理論上說村民自治委員會與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無行政隸屬關(guān)系，二者只是工作上指導(dǎo)與合作關(guān)系，根據(jù)《村民委員會組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒有對“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對村民自治的領(lǐng)域給以明確表述，這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟、文化和組織資源，再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間，他們能較便利的利用制度空間去對村民實現(xiàn)制度侵權(quán)。

(三)村委會雙重角色失衡

村委會作為法定的村民自治組織，是經(jīng)過村民授權(quán)來控制與管理社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護村民利益并通過為村民服務(wù)來贏得他們的支持和信任，但是在實際中村委會又承擔了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣，村委會便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作，分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民的國家內(nèi)根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因為中國所要實現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強制的現(xiàn)代化，它要求村民在較短的時間內(nèi)即適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國家在很長的時間內(nèi)所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務(wù)和要求要通過村委會去強制執(zhí)行，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會搭上制度化轉(zhuǎn)型的便車進行擴張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對策，一方面村委會順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機構(gòu)執(zhí)行命令或進一步搭便車“自我擴張”，另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制，村級反控制力量的成長使鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊張狀態(tài)。

三、對鄉(xiāng)村關(guān)系失范的治理

公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會的關(guān)系，通過在公共部門中恢復(fù)競爭，引入市場機制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看，鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會合法權(quán)益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動：

(一)完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的職責權(quán)限

要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會良性互動，首先要確立二者是相對獨立的利益主體，是無直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國農(nóng)村社會正處于急劇轉(zhuǎn)型期且地區(qū)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊的、變動的，現(xiàn)行的法律只是設(shè)計較為寬限的法律框架，并沒有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位，首先要理清二者的職責權(quán)限，一是根據(jù)憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神，各級人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實體性法規(guī)，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權(quán)限，哪些事項需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”，哪能些事項需要村委會“協(xié)助工作”。明確的外延和內(nèi)涵使國家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認可擁護，違法施政被村民合理拒絕，同時村委會的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機銜接起來。

(二)重塑政府形象，建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織

改變政府形象，規(guī)范政府作為，首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標任務(wù)中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡，因為現(xiàn)有框架下精簡已經(jīng)走到末路，改革的目的在于提高績效而不是裁減人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會事務(wù)管理功能，如土地管理、治安管理、救災(zāi)、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該對經(jīng)濟增長目標負責，也不應(yīng)該對自身財政負責，更不應(yīng)有自我擴張和資源掠奪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會福利事業(yè)領(lǐng)域，提高服務(wù)能力。

(三)培育自治組織，增強村委會自治能力

民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協(xié)調(diào)，一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉(zhuǎn)達給政府，另一方面又把政府的政策意向和對相關(guān)問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構(gòu)成強有力的制約，適應(yīng)了農(nóng)民豐富多彩的社會需要，民間自治組織大量成長，政府就會受到來自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應(yīng)從體制上消除對民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農(nóng)村民間自治組織有寬松的成長發(fā)育環(huán)境，如村委會、各種農(nóng)民協(xié)會、養(yǎng)殖協(xié)會等。在民間組織發(fā)展過程中，不斷探索實施規(guī)范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動關(guān)系。村委會作為村民法定的自治組織，在村務(wù)管理方面更應(yīng)擔負起責任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國家法律法規(guī)，對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監(jiān)督，加強自我決策和自我管理能力，增強村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系。

(四)提高鄉(xiāng)村人員素質(zhì)，實現(xiàn)由經(jīng)濟人向社會人轉(zhuǎn)變

在處理鄉(xiāng)村關(guān)系過程中，人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低下，農(nóng)民覺悟不高有關(guān)。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、，表現(xiàn)在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉(xiāng)村社會樹立現(xiàn)代民主觀念、法制意識和契約精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個代表”要求，提高認識，改進方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責，充分認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，對鄉(xiāng)村管理應(yīng)更多的采取法律的、經(jīng)濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令，應(yīng)尊重村民自治權(quán)和村委會的相對獨立性，增強服務(wù)意識、公仆情結(jié)；村干部要依法履行“村治”職責，加強自身建設(shè)、增強自治能力，自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項工作，引導(dǎo)農(nóng)民用好民利，做好村民的“當家人”。從根本上說，要在市場經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上實現(xiàn)由理性的“經(jīng)濟人”向為民服務(wù)的“社會人”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動，共同建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會。

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