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土地管理的主體范文

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土地管理的主體

第1篇

關鍵詞:農村土地管理;公眾參與主體;土地管理;農村土地;公眾參與;公眾;土地

中圖分類號:S63 文獻標識碼:A 文章編號:1674-0432(2012)-09-0053-1

從公眾參與主體的角度來看,農村土地管理中公眾參與機制的建構有賴于政府行為主體和公眾行為主體雙向的加強,但根據吉林省農村實際的發展情況來看,農村土地管理過程中公眾參與的主體積極性不高,參與主體的廣泛性不夠、參與主體的素質和組織程度較低等諸多問題。

1 農村土地管理過程中公眾參與主體的積極性不高

盡管在當前農村土地管理過程中,公眾參與作為一種新式的民主理念和實踐,其重要價值和作用已經成為學術界的共識。然而,我國的公眾參與在農村土地管理中卻面臨著公眾參與積極性不高的困境。公眾特別是農民參與征地過程的心態是錯綜復雜,良莠不齊的。面對征地事件,即有對其相當程度上的不滿和排斥,而又有更深的渴望和依賴思想,因切身利益的驅使,即有參與的沖動或愿望,又有因為參與的困難和低效能而產生冷漠。有專家通過調研指出農民具有傳統的“臣民文化”思想,這種認知的模式直接造成了參與型公民文化的缺失、順從型的“臣民文化”強健,這在一定程度上造成了社會成員在政治生活中的基本原則是服從,而不是積極地參與。由此,在中國民眾心理上積淀了“權威崇拜”、“清官思想”、“與世無爭”等復雜的以小農意識為主體的意識和思想。正是在“臣民文化”的影響和制約下,農民才覺得土地管理的公共事務是政治精英的專利,他們在很大程度上喪失了政治參與的積極性和自主能力。

2 農村管理公眾參與主體的廣泛性不夠

在多元化利益群體構成的社會實踐中,不同社會群體的利益訴求難以相互替代,因而民意代表的產生需要滿足包容性原則,它主要體現于對參與者資格的放寬。因此,公眾參與機制的生命核心就在于能否實現具有廣泛代表性的公眾利益表達,其目的在于,每一位受眾公共政策影響的公民都有機會參與公共商談過程,并表達自己的利益訴求,實現政府對社會利益夙愿和需求動向的理性把握,實現利益的整合與合理表達。因而公眾參與是否具有社會成員利益表達的廣泛性成為這一機制是否有效實現的關鍵所在。

3 農村土地管理公眾參與主體的組織化程度低

在我縣的農村房屋拆遷和土地征收過程中,農民往往處于一種弱勢和非常被動的狀態。現針對此種情況以某縣農民公眾參與主體狀況為例進行說明:某縣有一處政府棚戶區改造項目,開發商為了讓當地的農民及早搬遷,根據不同的人群采取了不同的措施,即對選擇貨幣安置的農民采取的措施是“規定的搬遷期限內,每提前一天辦理交接驗收手續就獎勵200元,超過期限不予獎勵”;對回遷戶的安置則是“抽取選樓序號的順序按照辦理房屋交接驗收的先后順序進行”。毫無疑問,這是開發商有針對性、目的性的開展對農民的誘惑和誘導,旨在對農民進行一一攻破。而正如開發商所想,這些措施也確實對農民有效。有些人為了錢財,有些人為了想早一點辦交接驗收,這樣可能還可以抽到一個好的樓號,因此,在回遷安置的農民中,大家也都沒有說什么,只是在心理打著自己的算盤。所以說,中國農民在涉及到個人利益的時候就容易產生自私的心態,正是由于他們的分散性,使得他們陷入了開發商的誘惑。假想如果他們不為這一點小的利益而蒙惑,而是一起聯合和開發商討價還價,可以在一定程度上維護他們的權益。但是,農民的這種行為也是他們這個弱勢群體的無奈的選擇。他們明白自己在和開發商、政府等組織進行博弈時無法獲得成功,所以盡可能地為自己爭取一些利益,而正是由于他們的這種行為去加重了他們的弱勢群體的地位。

在現代社會里,有序、高效的公眾參與一定是通過一定組織化的參與來實現的。社會組織是社會溝通的主體,它將各種分散的社會群體與個體組織起來,將各種力量整合到參與的框架體系中,將可以發生的政治對抗消融在公共生活中,實現國家與社會之間的良性循環。因此,公眾參與應當是有組織的,在這個組織內部,集體成員能夠進行有效的溝通和協調,使之一致對外,從而增強該集體的談判能力。農民屬于弱勢群體,在遇到問題需要解決時,只有組織起來,其力量才更加有效,可是目前農民們卻沒有一個能代表他們的利益的組織來參與土地管理活動。農村中大多數農民仍然處于分散、獨立的小農經濟狀態,小農經濟的孤立性和分散性使農民在思想行動上都表現出自由散漫、各行其是的特征,帶有明顯的封閉性和自我循環的特征。在個人的利益只有通過團體的渠道才能真正表達的現代社會里,農民的非組織性往往使他們的利益得不到應有的維護,他們的呼聲也難以通過正常的渠道直接上達到決策者。這樣一來的結果是導致參與的成本高,參與的力度小,參與行為的隨意性大,參與的層次低,參與的零散性容易使農民被強勢群體各個擊破。在農村的土地管理的過程中,無論是土地規劃、流轉,還是征收過程,原子化的農民始終都是弱勢群體,不具備與政府以及其他群體進行博弈的力量,不團結使他們的力量和話語權更加薄弱無力,所謂的“一個巴掌拍不響,十個巴掌震天響”就是這樣一個道理。由于農民缺乏組織,盡管在形式上參與了,但難以形成強大的力量保護耕地和自己的權益。

參考文獻

[1] 李圖強.現代公共行政中的公共參與.北京:經濟管理出版社,2009年.

[2] 朱啟臻.農民參與土地管理的理論與實踐.北京:中國農業大學出版社,2011年.

第2篇

【關鍵詞】 土地利用;總體規劃;功能建設

1土地利用總體規劃編制和實施中存在的主要問題

1.1基礎數據難統一

編制土地利用總體規劃時,涉及到的數據和資料很多,數據在審核時,也需要通過多個部門,再由低一級部門向上級部門遞交數據,以此類推,由最高級部門來進行最終數據的統計和審核。在這個過程中,會存在一些虛假的數據編排。如在過去,農民需要交納一定的農業稅,使得賬戶上記載的耕地面積小于實際耕地面積。此外,土地在編制過程中,程序較為復雜,需要多個部門的審批,經歷的周期也比較長,導致一些數據的統計錯過了時點,數據的有效性缺失也是造成基礎數據難以統一的一大問題。

1.2不確定因素難以把握

為了更好地實施制度,人們會事先確立一個相對完善的計劃。但是,俗話說:“計劃趕不上變化”。在計劃實施的過程中,會有諸多的不確定性因素。如在土地規劃過程中,氣候條件是主要影響因素之一。對土地的年產值進行評估時,尤其是農業用地。它的主要經濟產值是農作物的產量,而作物的產量在絕大多數條件下都受到氣候的影響,因此,在對其進行評估前,氣候因素是較難把握的。此外,任何一個計劃的實施在預測范圍內的情況少之又少。在土地利用總體規劃以及編制方面也是同樣的道理。

1.3產業建設用地指標被截留

隨著社會的發展,統籌城鄉規劃,促進城鄉共同發展被提上新的議程。然而,在實際操作過程中,政府總是較多地將目標放在中心城市的發展軌道上,一幢幢豪華辦公樓的興起就是代表性特征之一。所以說,在土地的利用上,優先滿足城鎮建設用地,對于產業用地的指標,則有所截留。產業是一個地方發展的特色甚至是一種經濟上的支柱,離開了產業,區域性的經濟發展就受到了限制。顯然,產業建設用地指標的截留對于當地的發展是有不利影響的。

1.4規劃缺乏應變性

土地在利用和建設過程中會有一些突況的發生,如政策的改變以及外來文化的影響等,而這些影響往往是無法預測的,這就要求土地字啊規劃和應變過程中具備靈活應變的能力。但是,在現有的土地規劃中,一般是按照《土地管理法》的要求進行的,對于建設用地以及宅基地利用等方面都進行了相對完善的分析。但是,不足之處在于這些指標是定性和定點地分析,以至于在實施過程中太過具體,缺乏靈活性和應變性。

2對土地利用規劃的相關建議

2.1有效控制城市建設用地規模

隨著城市人口的增多,人們對于城市房產的需求也越來越大。近年來,城市建設用地正在以城市中心為一個點,向著四周擴張。一幢幢高樓大廈拔地而起,這種無限制式的擴張對于土地的合理利用而言,失去了土地原有的價值,也損害了農民的利益。此外,城市發展速度過快,使得農村和城市建設之間完全脫節,不利于城鄉的統籌化發展,情節嚴重時,還會產生泡沫。所以,相關部門應該嚴格控制城市建設用地規模,平衡農村和城市的協調化發展。

2.2合理評價城市建設用地規模

城市建設用地的規模應該做到集約高效,從土地利用的實質出發,使得土地得到有效利用。從科學的角度來說,一個城市的土地利用是否合理和該城市的規模并不直接掛鉤,和城市的用地量也沒有直接的關系,而是看該城市的土地利用是都集約高效。如果一味地擴大城市建設用地,造成土地在城市中處于閑置的狀態,而農民也失去了土地的使用權。顯然,這是極不協調的狀態。所以說,城市發展建設用地的合理性是和城市的經濟發展關系有關的。評價一個城市的建設用地,必須從整體性出發,統籌該城市的文化、經濟以及政治發展狀況。

2.3統籌主體功能區規劃和土地利用總體規劃以及城市發展規劃之間的關系

主體功能區規劃、土地利用總體規劃以及城市發展規劃應該是統一協調的關系,三者之間都由政府統一編制,其大體的方向和目標也是一樣的,必須建立在科學發展觀的基礎上。在土地利用上,還需要充分考慮區域性的建設對于當地環境的影響,建立環境集約型社會。同時,在加強城市功能區建設,完善各項設備時,還應該考慮當地經濟建設的發展狀況。

2.4強化規劃的科學意識

城市的建設是一個操作性的實踐過程,實踐過程的實施需要以科學的理論作為依托。此時,規劃的科學意識就是一種理論的概念。在土地規劃前,必須認清事物的本質,從基礎入手,政府在編制過程中,尤其要注重實驗數據的分析,并且在總結經驗和教訓的基礎上做出強有力的判斷,尋找出城市發展的自然規律和本來面貌。同時,還應該注重成本和利益之間的關系,在規劃過程中,符合各項法律規章制度,降低產業成本。在保障建設質量的同時考慮成本效應。

小結:

土地的利用和總體功能區的規劃是一個循序漸進的過程,不是一朝一夕能夠完成的。作為政府相關部門,應該在編制過程中注重科學發展觀,平衡城市和農村之間的差異性,進一步縮小城鄉一體化建設的差距,使兩者統一、協調發展。

參考文獻:

[1]樊杰;我國主體功能區劃的科學基礎[J];地理學報;2009年04期

第3篇

城市居民住宅難,根源在于《土地管理法》有問題

在現階段,國家需要保障的是城市居民的住房,農村居民的住房似乎是不存在問題的;事實上,中國所謂房地產市場只存在于城市,農村根本就沒有房地產這一說法。這一現象表明,現階段城市居民住房問題與中國政府的城市化政策密切相關:進一步說,中國現代化戰略的偏頓造成了這一問題。

中國的現代化是以所謂城鄉二元體制為基礎的現代化,城市是現代化的中心,農村地區基本上被排除在現代化之外,現代化的推進主要表現為城市地區工業化的發展和城市居民物質文化生活水平的快速提高,而城市以外的農村地區則基本上停滯不前,以致于現代化成就越大,城鄉差距就越大,經濟社會發展的各種資源也就愈加集中到城市,農村也就愈加落后。

這種城市中心現代化的一個明顯后果是,隨著城市規模的擴張,城市人口越來越多,居民對住房的需求也就越來越大。而隨著城市越來越繁榮發展,人們的收入水平也在不斷提高,各種各樣的原因使得一部分城市居民保持了對住宅的強勁購買力,從而使作為稀缺商品的住宅的價格快速上漲,導致只有少數富人能買得起房,大多數中低收入的居民一旦買房就成為脖子上套了緊箍咒的“房奴”。從宏觀來看,正是這樣一種以城鄉分隔為顯著特征的城市化進程,導致了城市人口快速膨脹和住房短缺的惡性循環。

在分隔城鄉社會的制度安排中,土地管理法對城鄉土地制度的規定是一個關鍵。按照這一法律的規定,國家將土地分為農用地、建設用地和未利用地,其中,建設用地就是國有土地,為城市建設和工業化所用,那里是城市居民的“地盤”,在農業用地上就只有農民。農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設,農村村民一戶只能擁有一處宅基地,一旦出賣、出租住房后,再申請宅基地的,就不予批準。也就是說,城鄉居民之間在居住區上涇渭分明,不可越雷池一步。是土地把城鄉社會分隔開來,土地制度成了城鄉二元體制的主要實現形式。在2006年國家制定《物權法》的時候,“禁止城鎮居民購買農村宅基地”的條款在幾經爭論之后,還是把球踢給了《土地管理法》:“宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定。”

要害在于未能統籌城鄉

立法者的初衷是要通過這些法律來保護農村屬于農民的土地。可是,在城鄉分隔的條件下,城市自身的發展是難以為繼的。在城市小、農村大,城市富、農村窮的條件下,國家以法律固化、強化城鄉分隔,后果是多方面的,而在現階段一個最明顯、最突出的后果,就是城市房價高得讓城市居民無法承受,從而使城市居民的住房問題成為一個影響社會穩定、發展的重大社會問題。原因很簡單,第一,住房是建在土地上的,原來城鄉分隔的格局使城市土地供應越來越少,無法滿足城市人口越來越多的情況下的土地需求;第二,土地供應越少,政府越需要管制,而限制土地供應,土地價格就越來越高:二者形成惡性循環:三是按照土地管理法以及其他相關法律政策,城市居民只能在城市里居住,沒有別的解決問題的可能。

目前城市政府采取了許多居民住房保障政策,諸如學習香港的做法,政府為低收入家庭提供廉租房、經濟適用房等。這樣的政策應該是有一定的效果的,但內地城市和香港是不一樣的,因為香港相對而言是一個“孤島”,雖然它由于發展的需要人口也在增加,但畢竟人口來源有限。而內地即使有一個戶籍制度攔著,城市人口增長的趨勢也是無法阻擋的。像北京、上海這樣的特大城市,在最近20年內人口增長的速度是驚人的,但更驚人的還是所謂的“二線”、“三線”城市。筆者看到過一個地級市的政府工作報告,這個市政府所在城市5年內人口由40萬增加到70多萬,而且還在快速增長之中。在這樣的大趨勢下,政府的廉租房提供得越多,人口增長就可能越快,住房問題也就會越嚴重。中國有7.45億農村人口,在城鄉分隔的條件下,他們都希望到城市里來分享現代化建設的成果,而“減少農民”正是政府的一個“大政策”,城市化的步伐正在進一步加快,城市住宅問題怎么可能是廉租房所能夠解決的呢?

當然,城鄉分隔的后果遠遠不止一個住房問題。在許多城市特別是像北京、上海這樣的特大城市人口高度密集的情況下,因為人口高度密集,城市交通的壓力越來越大,人們不得不每天長時間在上下班路上疲于奔命。而人口集聚導致就業機會的不足,使得競爭壓力越來越大,“工作著是美麗的”的境界再難尋覓,人們的生活質量無法提高,對一部分居民來說很可能是每況愈下。2007年9月11日,在北京召開的中國城市論壇北京峰會了《中國城市品牌報告》及2007中國城市品牌價值排行榜,中國的四大直轄市全部進入“不宜居”城市行列。這樣的城市化哪里談得上“以人為本”呢?

當然,城鄉分隔對于農民則更為不利。因為中國現代化建設的成果都在城市里,現代化的物質生活方式和條件,優質的資源,包括教育、醫療、社會保障、現代化的公共設施等,基本上只為城市居民所享有,農村居民因為出生在農村只能干瞪眼。農村居民可以到城市里工作,為城市建設、為城市居民生活服務,但他們只是城市的匆匆過客,他們每年都必須像候鳥一樣從城市回到農村,再從農村飛到城市,形成中國鐵路的所謂“春運”。

所以,僅就住房問題而言,更加應該打破城鄉二元體制、統籌城鄉建設。試想,如果統籌城鄉居民住宅用地規劃,突破農村區域不能為城市居民提供住宅的限制,在城市郊區或適當距離內的農村地區開拓“農村房地產業”,在允許進城務工的農民居住在城市的同時,讓愿意到農村居住的城市居民到農村去,會不會更好地調節城市房價呢?

城鄉居民“混居”是城市化的必然趨勢

在工業化達到相當程度后工業反哺農業、城市支持農村成為一個普遍趨向的時候,城里人到農村居住也是一個“普遍的趨向”。在許多人口眾多的工業化國家,都有相當數量的城市人口居住在農村,特別是那些富裕的城里人。在日本農村,普遍存在著城鄉居民“混居”的現象。在美國許多城市,在“市中心”居住的多是“低收入人群”,而中產階級和高收入者大多住在郊區或鄉

下。白天到城里上班,晚上回鄉下,被稱為“鐘擺運動”。在最繁華的紐約曼哈頓、芝加哥也是如此。

事實上,在我國,城鎮居民擇居農村也已經成為一種日漸強勁的需求,全國許多地方,特別是在特大城市、大城市周邊地區,都有城鎮居民到農村買房居住的情況。據2005年的報道,在北京, “新移民”已超過10萬人,居住區域除了北京市郊區農村,還包括河北省燕郊、涿州、廊坊等地。2007年4月16日,北京房山區青龍湖鎮青龍頭村發生的“小產權房”事件,其實也是城鎮居民擇居農村需求強勁的體現。現階段政府還在禁止城市居民到農村購房,并且我國的城市化還處于農村人急劇移居城市的階段,再加上新農村建設還沒有真正起步,農村不但不能吸引人,而且都不能留住人,一旦新農村建設開始推進,當政府通過大量投入加快農村地區基礎設施建設,形成滿足現代生活方式的條件之后,廣大的城市周邊農村地區,必將迎來大批在城市工作但在農村居住的“半城半鄉人”。試想,如果農村地區居住環境比城市里好,而房價又遠遠低于城市市區,交通也十分便利,人們干嘛非要擠在鋼筋混凝土的叢林里呢?而且筆者相信,一部分城里人成為“半城半鄉人”的趨勢是不可能阻止的,這個時代一定要到來而且正在到來,城鄉人口雙向交互流動,將成為遏制城市房價飛漲的一條出路。

有論者指出,如果法律允許城市居民到農村購買宅基地,他們就會把農村變成自己的后花園,城里占著房子,農村再置一套別墅,不僅侵犯農民的利益,還會把耕地占沒了。這恐怕是一些政府官員的“懶政”思維。他們已經習慣于城鄉分治的狀況,作為城鄉二元體制的既得利益者,也習慣了城鄉分治的好處。其實,統籌城鄉居民住宅建設,首先得利的是農村居民,同時也不會有損于農民的利益,問題只在于怎么做。筆者設想,按照統籌城鄉發展的原則,按照即將出臺的新的《城鄉規劃法》的要求,可以在城鄉區域的政府及居民共同協商的情況下進行規劃,選擇一些交通比較便利的農村地區,引導房地產商開發城鄉居民混居的住宅區,其條件必須是,第一,以利用農民原有的宅基地為主,不得占用耕地;第二,必須給予農民足夠的補償,使農民的利益得到保障:第三,必須科學規劃農村小區,使原來的村莊變成現代化的社區;第四,按照國家建設部住宅建設標準,不得超標準建豪華別墅。

按照城鄉二元戶籍管理制度,目前還存在“城里人”和“鄉下人”之分,城鄉社會的分隔帶來了許多社會矛盾。如果能夠利用各種條件努力消除這種限制,如果規劃科學、措施得當的話,國家完全有可能利用推進城鄉居民混居的住宅區建設,來加速縮小城鄉差別,構建城鄉和諧社會。

允許城鄉居民混居有利于加快新農村建設

現階段城市居民到農村地區居住,相對來說是不得已的選擇,人數也不多。但如果國家的政策不僅允許,而且還能夠積極引導和推動城市居民到農村居住的話,他們將對新農村建設產生巨大的可能是革命性的影響。城市居民在城市賺錢到農村居住,生活消費將有一部分在農村地區進行,這將有力帶動農村經濟社會的發展,教育事業、醫療事業、公共設施建設、公共生活等都將提升層次,社會事業和服務業的長足進步,將為農村區域的非農就業創造機會,促進當地農民生產生活的發展進步。農業也將隨著農業人口不斷減少而實現規模經營,農業本身將不再成為農村經濟的主業, “農民”將成為現代化的專業農民。

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