土地規(guī)劃技術規(guī)范范文

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第1篇

關鍵詞：土地規(guī)劃；信息化管理；GIS；國內(nèi)外比較；發(fā)展趨勢

Progress and Trends of Information Management in Land Use Planning*

SHEN Ming

Guangdong Province Institute of Land Surveying and Planning

Abstract: In urban construction land use planning is an important element. Information management in the planning is a necessary way to improve the management level, improve service quality and achieve sustainable use in land resources. In recent decades, GIS, DSS and other modern information technology have been applied gradually in urban construction and planning management. This article describes the IT progress of land planning at home and abroad. And it analyzes features in theoretical method, system application and technical specifications. On this basis, the author put forward the solutions to the problem in China and the trends in the future.

Key words: land use planning; information management; GIS; international comparison; trends

一、引言

規(guī)劃是城市建設各項工作的龍頭，土地規(guī)劃是其核心工作內(nèi)容。土地規(guī)劃是對一定區(qū)域土地的未來用途的計劃和安排。從管理的角度，土地規(guī)劃可以分成規(guī)劃編制和規(guī)劃實施兩部分。土地規(guī)劃具有強烈的空間特征，和地理信息有著天然的聯(lián)系。地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System，簡稱GIS）是分析和處理海量地理數(shù)據(jù)的通用技術。GIS是土地規(guī)劃信息管理的基礎與平臺。土地規(guī)劃是城市建設的重要組成，其管理信息系統(tǒng)屬于GIS的分支領域，三者關系如下圖1所示。

圖1地理信息系統(tǒng)、城市建設管理系統(tǒng)、土地規(guī)劃管理系統(tǒng)三者關系

加強土地規(guī)劃管理，可以從源頭上促進城市土地資源的合理開發(fā)與利用，因此其理論與應用研究歷來受到各國重視。

二、國際相關研究及特點

自全球信息化浪潮以來，世界各國重視應用GIS、遙感技術（RS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）、決策支持系統(tǒng)（DSS）等現(xiàn)代信息技術提高工作效率和管理水平，并向社會提供空間信息服務。在以西方學術界為代表的國際研究中，土地規(guī)劃較多納入城市規(guī)劃的范疇，并與土地管理、資源利用、城市建設等領域有緊密聯(lián)系。土地管理系統(tǒng)已從側(cè)重于地籍記錄的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)轉(zhuǎn)向側(cè)重于支持規(guī)劃決策的智能用戶系統(tǒng)。目前，發(fā)達國家大多數(shù)城市已建設基于Internet，集成RS、DSS等新技術的GIS綜合管理系統(tǒng)，這些系統(tǒng)成為許多機構(gòu)必備的工作系統(tǒng)，在城市建設與管理方面發(fā)揮了重要作用[1]。

在理論方法方面，西方學界提出了規(guī)劃支持系統(tǒng)（Planning Support System，簡稱PSS）理論并開展了相關研究。土地規(guī)劃支持系統(tǒng)是其中一個重要領域，在當前國外戰(zhàn)略性規(guī)劃研究中得到了初步嘗試。PSS支持多方參與規(guī)劃的模式，可以為代表不同利益群體、不同價值觀參與規(guī)劃各方（決策者、專業(yè)規(guī)劃師、普通公眾）提供一個互動、溝通、交流的平臺，提高規(guī)劃過程的可參與性，適用于規(guī)劃編制管理[2]。

在系統(tǒng)應用方面，GIS、DSS、RS等技術主要在規(guī)劃編制、決策支持、環(huán)境和社會問題模擬等環(huán)節(jié)采用，應用領域包括土地植被和土地利用、景觀保護、土地使用管理、區(qū)域與城市規(guī)劃、綜合管線管理等。土地管理系統(tǒng)以空間數(shù)據(jù)作為核心，不僅提高了土地登記的準確性和精度，而且為制作土地交易、資產(chǎn)評估、征收稅款等提供了技術基礎和發(fā)展空間。很多政府規(guī)劃管理部門已經(jīng)實現(xiàn)了操作行為的計算機化，正逐步使用完全集成的GIS進行資源勘查、現(xiàn)狀分析、規(guī)劃模擬、方案擬訂、方案選擇、規(guī)劃實施、規(guī)劃評估、監(jiān)測與反饋等，加強規(guī)劃的實施管理。

在技術規(guī)范方面，世界各國特別是發(fā)達國家對地理信息的技術標準的研究、制定工作極為重視。ISO于1994年成立地理信息標準化委員會（ISO/TC211）。同年，美國總統(tǒng)令，要求全國執(zhí)行地理空間數(shù)據(jù)交換標準（SDTS）和元數(shù)據(jù)標準。近幾年成立的開放地理信息系統(tǒng)聯(lián)盟（OGC），致力于研究推出地理空間數(shù)據(jù)互操作規(guī)范，使不同的GIS和空間數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)之間達到在線實時共享與互操作空間對象的要求。

三、國內(nèi)研究最新成果

中國的GIS與規(guī)劃信息化研究起步較晚，但是發(fā)展很快。90年代以來，隨著“數(shù)字國土工程”與“數(shù)字城市工程”陸續(xù)啟動建設，城市建設、土地規(guī)劃等部門與技術團隊合作，做了大量的研究和開發(fā)工作，建立了城市建設、區(qū)域規(guī)劃、土地利用等管理信息系統(tǒng)[3]。

在系統(tǒng)應用方面，管理系統(tǒng)已由檔案管理導向、日常辦公導向發(fā)展為以“辦公―決策―服務”為導向的綜合、多層次信息系統(tǒng)。根據(jù)管理業(yè)務范圍，可大致將些系統(tǒng)劃分為綜合性城市建設管理系統(tǒng)和房地產(chǎn)建設、交通建設管理、綜合管網(wǎng)建設、土地規(guī)劃管理等專項業(yè)務系統(tǒng)[4]。

在技術規(guī)范方面，國家于1997年成立了全國地理信息系統(tǒng)標準化委員會，先后制定基礎地理信息編碼標準、地球空間數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換標準等國家級標準。城鄉(xiāng)建設、國土資源等行業(yè)部門也先后制定了一系列地理空間信息的行業(yè)標準與規(guī)范，初步形成信息化標準體系。

在數(shù)據(jù)基礎方面，全國第二次土地調(diào)查、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查基本完成，技術路線較成熟規(guī)范，成果較豐富完整，數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性強，為城市建設、土地規(guī)劃的信息化管理奠定了良好的數(shù)據(jù)基礎。

四、我國面臨的問題及其對策

1、面臨問題

較之發(fā)達國家，我國規(guī)劃管理研究與應用水平仍相對滯后，目前面臨的問題主要有以下幾方面：

在理論方法上，適合我國體制和機制的土地規(guī)劃支持系統(tǒng)需要在理論、方法上開展研究；在系統(tǒng)應用上，主流信息技術整合、多源數(shù)據(jù)整合相對薄弱，需要融合更多最新的專業(yè)技術和系統(tǒng)工程方法、集成方法；在技術規(guī)范方面，土地信息化標準體系尚不健全，各個部門及行業(yè)之間的標準互相獨立甚至存在矛盾，造成數(shù)據(jù)難以共享，需要更高層次的技術標準進行規(guī)范與協(xié)調(diào)[5,6]。

此外，采用統(tǒng)一標準可能需要更改內(nèi)部程序，變革實施將致昂貴花費，而且工作對部門沒有直接利益。另外文化和法律上的異議也會妨礙數(shù)據(jù)的，如軍事部門可能會限制對一些測量和繪圖數(shù)據(jù)的訪問。

2、解決思路

土地規(guī)劃管理信息化的基本思路是按照“試點先行、統(tǒng)一標準、全面規(guī)劃”戰(zhàn)略，根據(jù)當前規(guī)劃管理的現(xiàn)狀和信息化水平，以最新的地籍、地形數(shù)據(jù)為基礎，以規(guī)劃流程為主線，滿足規(guī)劃編制、成果管理、輔助決策等管理需求，適應信息社會發(fā)展趨勢。信息系統(tǒng)建設的基本任務是：以省、市、縣、鄉(xiāng)四級規(guī)劃信息的管理為核心，以規(guī)劃的實施管理為主導，構(gòu)建自上而下控制和自下而上落實的省、市、縣三級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，重點開展省級管理系統(tǒng)和縣級數(shù)據(jù)庫建設。規(guī)劃管理信息化的建設框架見圖2。

圖2土地規(guī)劃管理信息化框架

在具體技術上，進一步擴展GIS集成，尤其是與PSS的集成，從數(shù)據(jù)集成、應用集成和平臺集成三個方面入手，探討地理空間數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)的集成、多源空間數(shù)據(jù)的集成、基于空間元數(shù)據(jù)的集成、GIS與應用模型集成、GIS與知識規(guī)則庫集成、GIS與超媒體的集成、GIS應用平臺集成等多項技術。

五、前景展望

1、系統(tǒng)支持下的實施管理、評估修改和綜合監(jiān)管

我國規(guī)劃修改是下級報上級批準，規(guī)定“凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報原批準機關批準”，但未對修改幅度進行限制。隨著信息系統(tǒng)的實現(xiàn)，數(shù)據(jù)精度顯著提高。傳統(tǒng)的規(guī)劃管理和用地管理模式已難適應規(guī)劃信息化技術的發(fā)展。是否符合規(guī)劃、是否滿足規(guī)劃修改條件，亟需確定合理的數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)質(zhì)量與數(shù)據(jù)精度等一系列技術規(guī)范。規(guī)劃修改既要考慮規(guī)劃的彈性，有利于依法定程序進行修改，又要盡量避免隨意改變規(guī)劃內(nèi)容而損害國家或地方的長遠利益。明確限定規(guī)劃修改的程序、范圍和幅度，有利于維護規(guī)劃的相對穩(wěn)定性，也符合可持續(xù)發(fā)展的需要。

結(jié)合調(diào)查技術、遙感技術，系統(tǒng)可以用來監(jiān)測土地利用的變化。隨著現(xiàn)狀調(diào)查、遙感影像、土地規(guī)劃等三個數(shù)據(jù)庫的完善，系統(tǒng)可以此為基礎建立綜合監(jiān)管體系，今后將廣泛應用現(xiàn)狀調(diào)查圖、遙感影像圖及其它專題圖疊加在土地規(guī)劃圖上，可檢查土地開發(fā)是否按照批準的規(guī)劃進行。

2、以WebGIS的公眾參與

多媒體技術和互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合，是近幾年的新發(fā)展，它對土地規(guī)劃會有很大影響。將圖像、視頻、遙感影像、航空照片、聲音等多種媒體和GIS結(jié)合起來，可幫助規(guī)劃人員和決策者更全面地了解所面臨的問題[7]。互聯(lián)網(wǎng)對設計思想在專業(yè)人員之間的即時溝通有所幫助，也便于向公眾傳播，提高規(guī)劃過程的公眾參與程度。在將來，公眾可以在辦公室或住宅里通過互聯(lián)網(wǎng)隨時查看規(guī)劃的具體內(nèi)容。借助互聯(lián)網(wǎng)絡，可以開發(fā)出基于多媒體的協(xié)作式規(guī)劃系統(tǒng)，便于公眾參與規(guī)劃的GIS,并有可能影響到公眾參與規(guī)劃的模式和規(guī)劃管理的體制。

（*本文是“十一五”國家科技支撐計劃重大項目“村鎮(zhèn)空間規(guī)劃與土地利用關鍵技術研究” 的部分成果，課題編號為2006BAJ95A10。）

參考文獻：

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[7] 宋小冬，鈕心毅. 城市規(guī)劃中GIS應用歷程與趨勢[J]. 城市規(guī)劃，2010，34（10）.

第2篇

【關鍵詞】鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃；村鎮(zhèn)規(guī)劃；協(xié)調(diào)

近年來我國在各個方面都獲得了較大的發(fā)展，成績斐然，同時很多問題也在發(fā)展的過程中顯現(xiàn)出來。土地資源匱乏是社會發(fā)展中的重要問題，社會諸多行業(yè)的發(fā)展都離不開土里的利用。因此怎樣解決社會發(fā)展中的土地資源匱乏問題，提高土地利用的合理性和利用效率成為政府相關部門的工作中的重要課題。鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是促進經(jīng)濟涉水統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容，因此相關部門應當促進鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，為土里使用提供科學依據(jù)具有重要意義。

一、鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的差異性分析

第一，具有不同的規(guī)劃時間尺度和空間范圍。局域性規(guī)劃是村鎮(zhèn)規(guī)劃的空間范圍，全面性規(guī)劃是鄉(xiāng)級規(guī)劃的范圍。二十年是村鎮(zhèn)規(guī)劃的實踐期限，而鄉(xiāng)級規(guī)劃的時間期限多為十年到十五年。第二，兩者具有不同的內(nèi)容重點。建設用地的布局和分類的綜合統(tǒng)籌是村鎮(zhèn)規(guī)劃的重點，生產(chǎn)設施用地規(guī)劃、公共設施用地規(guī)劃、居住用地規(guī)劃是其主要內(nèi)容。用地布局的總體安排和控制以及土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的重點，城鎮(zhèn)建設用地空間管制、基本農(nóng)田的調(diào)整和布局等是其主要內(nèi)容。第三，具有不同的規(guī)劃用地分類。規(guī)劃用途是鄉(xiāng)級土地的分類標準，而村級的分類標準是土地使用性質(zhì)，各自的種類數(shù)也不同[1]。

二、鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的矛盾因素分析

（一）鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃對村鎮(zhèn)規(guī)模的確定存在沖突

鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的村鎮(zhèn)規(guī)模確定矛盾包括：對建設用地的數(shù)量進行限制；對可占用更低的數(shù)量和位置進行限制。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定由縣級以上政府在鎮(zhèn)總體規(guī)劃中對鎮(zhèn)的建設標準、發(fā)展規(guī)模等進行確定。但土地管理法卻規(guī)定逐級分解和用地指標是土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。進而使得鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃對建設用地指標無法達成一致[2]。

（二）鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制結(jié)構(gòu)協(xié)作力度不夠

目前，城鄉(xiāng)建設部門是村鎮(zhèn)規(guī)劃的責任主體，土地管理部門是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的責任主體。兩個編制主體級別相同，但卻具有不同的監(jiān)督指導單位，并在各自的體系內(nèi)完成規(guī)劃編制工作。雖然兩個規(guī)劃編制主體實行了規(guī)劃成果互檢和資料共享，但兩者的溝通仍然不夠，常常出現(xiàn)一個編制主體根據(jù)另一個編制主體的規(guī)劃成果進行套核的現(xiàn)象。

（三）鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃技術規(guī)程存在差異

由不同的規(guī)劃主體負責鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃，必然會導致制圖規(guī)范和編制規(guī)程上的不同。主要包括：第一，人口統(tǒng)計口徑不同。《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》是村鎮(zhèn)規(guī)劃人口預測的依據(jù)，流動人口、通勤人口、常住人口是其人口組成的部分。而流動人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃人口預測中被排除。鎮(zhèn)區(qū)用地面積應人口規(guī)模內(nèi)涵不同而產(chǎn)生不同。同時控制性人均指標也因為人口統(tǒng)計基數(shù)不一致而難以銜接。第二，用地分類和范圍統(tǒng)計標準不一致。行政區(qū)劃為范圍是現(xiàn)行土地利用規(guī)劃統(tǒng)計用地數(shù)據(jù)的依據(jù)，規(guī)劃區(qū)是村鎮(zhèn)規(guī)劃各類用地的統(tǒng)計范圍。兩項規(guī)劃具備不同的統(tǒng)計范圍，使得同種地類具備不同的數(shù)量。另外，不同的分類體系也是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃中的重要問題，使得各種地類的認定難以一致。第三，具有不同的規(guī)劃期限。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃期限為二十年，而鄉(xiāng)級規(guī)劃為十五年，不一致的規(guī)劃期限必然導致規(guī)劃內(nèi)容的不協(xié)調(diào)和不可比。

三、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的途徑

（一）對鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃進行統(tǒng)籌

從整體利益出發(fā)、帶有控制性是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的特點，因規(guī)劃結(jié)果和規(guī)劃特征帶有指令性，使得規(guī)劃內(nèi)容無法充分考慮局部利益，進而為規(guī)劃的實施設置了障礙。而深入的分析地區(qū)的實際情況是進行村鎮(zhèn)土規(guī)劃的基礎，相對于鄉(xiāng)級規(guī)劃更加貼切實際，有利于規(guī)劃的具體落實。鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的矛盾也由此產(chǎn)生，具備發(fā)展和保護兩個不同目的使得兩者在實施中被對方牽制。因鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃是從土地可持續(xù)利用和區(qū)域糧食安全的角度進行的，因此村鎮(zhèn)規(guī)劃服從于鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的控制和指導是毋庸置疑的，土地利用規(guī)劃確定的范圍是村鎮(zhèn)規(guī)劃確定用地規(guī)劃的依據(jù)。

（二）加強鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制主體的協(xié)作

現(xiàn)階段兩個相對獨立的同級部門對鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃進行編制，兩項規(guī)劃無法協(xié)調(diào)的重要原因在于兩個編制主體缺乏有效溝通。對土地管理部門和城鄉(xiāng)建設部門進行合并是解決這個問題的根本辦法。例如在我國深圳建立了規(guī)劃與土地資源管理局，對土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃進行統(tǒng)一編制，并獲得了良好的成效。但不同規(guī)劃編制主體合并較為困難，現(xiàn)階段較為可行的辦法是加強不同編制主體間的溝通，強化兩個的協(xié)作。具體包括以下幾個方面：第一，兩方編制主體在修訂或者編制規(guī)劃前，要對規(guī)劃成果和規(guī)劃現(xiàn)狀的資料進行溝通，資料應體現(xiàn)為圖件和文字兩種形式。第二，在編制規(guī)劃過程中，兩方編制主體應當安排人員參與對方的具體編制工作，并解釋規(guī)劃思想和提供的資料。第三，對草案的審查應由雙方的技術人員和領導共同進行，逐個核對控制性和原則性的內(nèi)容，修正兩項規(guī)劃沖突的地方。

（三）對編制方法進行完善

鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的不協(xié)調(diào)的根源在于具有不同的技術規(guī)范和編制規(guī)程，因此為降低兩項規(guī)劃的沖入必須尋找新方法。具體包括：第一，統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)。第二，選擇預測模型預測人口時，應當在充分考慮地區(qū)情況的基礎上綜合分析多種預測模型，使預測的準確性得到有效提高。第三，協(xié)調(diào)兩項規(guī)劃的難點在于用地的分類，用地標準、分類標準、統(tǒng)計范圍不一致是其主要體現(xiàn)。應當以兩項規(guī)劃使用的標準為基礎，對兩者同時使用的新標準進行制定。而用地標準則應當依據(jù)村鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實情況具體確定[3]。

四、對《武漢市江夏區(qū)鄭店總體規(guī)劃2006-2020年》的研究

鄭店位于江夏區(qū)西部，總面積為12093.7公頃，占武漢市總體面積的1.67%。鄭店現(xiàn)轄23各行政村，1個社區(qū)，230個村民小組。2005年常住問口為4.8萬人，城鎮(zhèn)人口有0.9萬。鄭店2005年規(guī)劃數(shù)據(jù)如圖1所示。

為了實現(xiàn)兩規(guī)的統(tǒng)一管理，鄭店采用了土地規(guī)劃用地分類作為鄭店總體規(guī)劃的原則，兩規(guī)對接情況如圖2所示。通過鄭店對兩規(guī)的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了對土地的 有效利用。

結(jié)語：

現(xiàn)實中，我們應當從保護和發(fā)展相互統(tǒng)一的原則出發(fā)，依據(jù)規(guī)劃要求，有效解決兩項規(guī)劃中的用地問題。使規(guī)劃目標、各類用地邊界、數(shù)據(jù)口徑等在兩項規(guī)劃中實現(xiàn)統(tǒng)一，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

參考文獻：

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第3篇

關鍵詞：土地規(guī)劃；村鎮(zhèn)規(guī)劃；現(xiàn)狀圖

新農(nóng)村建設的穩(wěn)步推進和規(guī)范健康發(fā)展，必須以科學的規(guī)劃為先導和基礎。以“全面建設小康社會”為總體目標，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的建設要求，堅持科學發(fā)展觀，依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及各地有關新農(nóng)村建設的政策方針，結(jié)合當?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、發(fā)展水平、現(xiàn)狀特點，突出發(fā)展生產(chǎn)，統(tǒng)籌兼顧，分類指導，綜合部署，逐步完善新農(nóng)村規(guī)劃的有關內(nèi)容，建立健全覆蓋農(nóng)村的規(guī)劃體系，科學制訂新農(nóng)村建設規(guī)劃，已成為當前各級規(guī)劃與管理部門面臨的核心工作之一。

新農(nóng)村建設規(guī)劃是在現(xiàn)狀圖的基礎上進行的。底圖的內(nèi)容對于規(guī)劃圖的完備性、對比性具有重要影響。以現(xiàn)狀圖作為規(guī)劃底圖，既可以為各種規(guī)劃內(nèi)容在圖上轉(zhuǎn)繪提供控制基礎，又可以清楚地反映出規(guī)劃內(nèi)容與現(xiàn)狀之間的相互聯(lián)系，能直觀地看出何時、何地將進行何種建設，使規(guī)劃的實施更具可操作性。要測制新農(nóng)村建設規(guī)劃所用現(xiàn)狀底圖，為科學規(guī)劃提供保障和依據(jù)，首先要分析和理清規(guī)劃的內(nèi)涵、底圖規(guī)范等問題。本文以新農(nóng)村建設規(guī)劃體系中的土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃（簡稱“兩規(guī)”）為例，嘗試對這些問題進行綜合論述。

1 兩規(guī)的內(nèi)涵及聯(lián)系

土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃作為新農(nóng)村建設規(guī)劃體系的重要組成部分，更應引起廣泛的關注和重視。究其原因，主要有兩方面：一方面，新農(nóng)村建設離不開土地，使用土地不能沒有土地利用規(guī)劃，因此在新農(nóng)村建設中，要先行進行土地規(guī)劃；另一方面，通過村鎮(zhèn)規(guī)劃，可以合理制定村鎮(zhèn)布局體系，有效控制農(nóng)村人均建設用地規(guī)模以更好地節(jié)約、集約用地，完善村鎮(zhèn)基礎設施，積極促進村鎮(zhèn)經(jīng)濟和其他的建設合理發(fā)展。

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃

土地規(guī)劃，又稱土地利用規(guī)劃，是對土地資源進行合理組織利用和經(jīng)營管理的一項綜合性技術經(jīng)濟措施。按照我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制又可將土地利用規(guī)劃相應地分為全國、省（自治區(qū)、直轄市）、地區(qū)（地級市）、縣（縣級市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等五級[1]。針對新農(nóng)村建設的要求和需要，要在做好縣級以上土地利用規(guī)劃的基礎上，進一步加強和做好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是根據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃的要求和本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自然社會經(jīng)濟條件，綜合研究和確定土地利用的目標、發(fā)展方向，統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村各類用地，協(xié)調(diào)各業(yè)用地矛盾，重點安排好耕地和基本農(nóng)田、村鎮(zhèn)建設用地、生態(tài)建設和環(huán)境保護用地及其他基礎產(chǎn)業(yè)、基礎設施用地，劃定土地用途區(qū)，合理安排農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，制定實施規(guī)劃的措施。

依據(jù)規(guī)劃對象的層次和工作深度，通常可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃進一步劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用詳細規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用專項規(guī)劃。土地總體規(guī)劃是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的土地利用在總體上的宏觀控制和戰(zhàn)略安排，具有綜合性、長期性、區(qū)域性和指導性。土地利用詳細規(guī)劃是在總體規(guī)劃的控制和指導下，詳細規(guī)定各類用地的各項控制指標和規(guī)劃管理要求，或直接對某一地段、某一土地單位使用的土地作出具體安排和規(guī)劃設計。土地利用專項規(guī)劃也是在土地總體規(guī)劃的框架控制下，針對土地開發(fā)、利用、整治、保護的某一專門問題或某一產(chǎn)業(yè)部門的土地利用問題而進行的規(guī)劃設計。

1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃

村鎮(zhèn)規(guī)劃，是為確定村鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)布局和各項建設而制定的綜合布署和具體安排。由于我國村鎮(zhèn)一般包括村莊（基層村、中心村）和集鎮(zhèn)（一般鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)），因此，在規(guī)劃體系上，村鎮(zhèn)規(guī)劃通常可相應地區(qū)分為村鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃[2]。

村鎮(zhèn)總體規(guī)劃是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)村鎮(zhèn)體系及重要建設項目的整體布署，其中村鎮(zhèn)體系規(guī)劃具有“準區(qū)域規(guī)劃”性質(zhì)。村鎮(zhèn)建設規(guī)劃以村鎮(zhèn)總體規(guī)劃為依據(jù)，確定鎮(zhèn)區(qū)或村莊的性質(zhì)和發(fā)展方向、預測人口和用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)，進行用地布局，合理配置各項基礎設施和主要公共建筑，安排主要建設的時間順序，并具體落實近期建設項目。村鎮(zhèn)建設規(guī)劃是在村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的指導下對鎮(zhèn)區(qū)或村莊建設進行的具體安排，分為鎮(zhèn)區(qū)建設規(guī)劃和村莊規(guī)劃。

兩規(guī)之間既有區(qū)別，又有聯(lián)系。一方面，二規(guī)分屬于兩種規(guī)劃體系，在規(guī)劃的指導思想、主體目標、規(guī)劃期限、統(tǒng)計方式、管理機構(gòu)和模式等方面均存在不一致；另一方面，兩大規(guī)劃的編制都是以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃為依據(jù)，都以土地合理利用布局為核心，規(guī)劃成果都落實在“地”上，用“圖”加以表示，但在用地方式、分類標準、評價系統(tǒng)上又不盡一致。當前新農(nóng)村建設中兩規(guī)之間脫節(jié)甚至矛盾沖突的現(xiàn)象比較普遍，迫切需要統(tǒng)一認識、使二者互相協(xié)調(diào)、有機銜接、彼此制約和互為補充[3，4]。

2 兩規(guī)底圖規(guī)范及要求

為規(guī)范規(guī)劃的編制工作、保證規(guī)劃的科學性和可行性、提高規(guī)劃的質(zhì)量、相關部門制定了一系列的規(guī)范性文件，其中對兩規(guī)現(xiàn)狀圖的要素構(gòu)成、成圖比例尺等內(nèi)容提出了基本要求，現(xiàn)概括如下：

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃底圖規(guī)范及要求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀底圖，要求既能反映項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀，又能顯示出項目區(qū)地形地貌，以滿足土地利用項目規(guī)劃設計之需要，符合空間直觀性、可量測性、概略一覽性等基本要求。

根據(jù)國土資源部頒發(fā)的《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范》[5]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀圖主要由以下三類要素構(gòu)成：

（1）基礎地理要素：包括行政界線、政府駐地、高程特征點、等高線與等深線、其他重要地物等。其作用有兩個方面：一是作為專業(yè)要素轉(zhuǎn)繪的骨架；二是指示專業(yè)要素與地理要素之間的關系。

（2）專題要素：包括土地現(xiàn)狀用途、大型工礦企業(yè)等的范圍和名稱、鄉(xiāng)域及周邊鐵路、高速公路、國省干道、民用機場、重要港口碼頭、重要水利設施等。

（3）整飾要素：主要包括注記、圖名、圖例、比例尺、方位坐標、編圖說明、拼接合圖表等。其作用是使整幅圖要素完備、說明清楚、圖示清晰，讓人一目了然。

目前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中一般采用1：10000的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查圖作為規(guī)劃底圖。事實上，這種比例尺的現(xiàn)狀圖很難準確、清晰、客觀地反映出地塊的實際變化和規(guī)劃情況，達不到按圖審批用地、畫出用地紅線的要求，僅為示意圖，在規(guī)劃的實施中較難操作[6]。因此，有必要重新規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃圖底圖的比例尺大小。

為了能在圖上把實際變更的最小面積清晰地表示出來，在個別地方已經(jīng)出現(xiàn)了1：1000和1：2000兩種比例尺的工作底圖。與1：2000比例尺的工作底圖相比，1：1000比例尺的圖件雖然圖面更詳細，但同時圖面荷載量也大大提高，而且變更修改也更頻繁。這不僅使測量工作量大大加重，而且也使財力、物力的負擔加重，并影響成圖時間。從目前的實際情況來看，不適宜在我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣。況且就鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖件編制的要求和作用而言，1：2000比例尺的工作底圖荷載的詳細程度已完全足夠。因此，我們建議以1：2000作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用底圖的首選比例尺。

2.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃底圖規(guī)范及要求

為規(guī)范村鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作，建設部于2000年了《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》[2]，該辦法在種類、要素構(gòu)成、比例尺等方面定義和規(guī)定了村鎮(zhèn)規(guī)劃現(xiàn)狀圖的內(nèi)涵以及有關的繪制技術要求。村鎮(zhèn)現(xiàn)狀圖是用圖的形式表示規(guī)劃范圍內(nèi)村鎮(zhèn)建設的現(xiàn)狀，分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域現(xiàn)狀圖、鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖、村莊現(xiàn)狀圖等三種基本類型：

（1）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域現(xiàn)狀圖：主要包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域行政轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)、水利設施、工礦生產(chǎn)基地、倉儲、河湖水系、綠化等土地利用和分布情況；行政區(qū)劃，各居民點的位置及其用地范圍和人口規(guī)模；道路交通組織、給排水、電力電訊等基礎設施的管線、走向，以及客貨車站、碼頭、水源、水廠、變電所、郵政所等的位置；主要公共建筑的位置、規(guī)模及其服務范圍；防洪設施、環(huán)保設施的現(xiàn)狀情況；以及其他需要在現(xiàn)狀圖表示的內(nèi)容。

（2）鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖：主要包括行政區(qū)和建成區(qū)界線，各類建設用地的規(guī)模和布局；各類建筑的分布和質(zhì)量分析；道路走向、寬度，對外交通以及客貨站、碼頭等的位置；水廠、給排水系統(tǒng)、水源地位置及保護范圍；電力、電訊及其他基礎設施；主要公共建筑的位置和規(guī)模；固體廢棄物、污水處理設施的位置、占地范圍；其他對建筑規(guī)劃有影響的，需要在圖紙上表示的內(nèi)容。

（3）村莊現(xiàn)狀圖：可參考鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖所應包含的內(nèi)容，適當簡化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)域現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：10000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：5000～1：25000之間選擇；鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：2000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：1000～1：5000之間選擇；村莊現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：1000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：500～1：2000之間選擇。

目前，國家還沒有制定形成統(tǒng)一的規(guī)劃現(xiàn)狀圖精度標準。因此，在測制各種規(guī)劃現(xiàn)狀圖的實踐中，各地要以能滿足當?shù)匦罗r(nóng)村建設的基本要求為原則，結(jié)合實際情況和經(jīng)濟能力，參考已有相關國家測量技術規(guī)范（如《工程測量規(guī)范》、《城市測量規(guī)范》等），靈活設置和規(guī)定各種比例尺現(xiàn)狀圖的精度指標[7，8]。

3 結(jié)束語

土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是統(tǒng)籌新農(nóng)村建設發(fā)展的主要藍圖，而現(xiàn)狀圖是編制這張藍圖的底圖。沒有現(xiàn)狀圖作為底圖，規(guī)劃就是無源之水、無本之木。為快速測制形成高質(zhì)量的規(guī)劃現(xiàn)狀圖，積極發(fā)揮測繪在新農(nóng)村建設中的保障服務作用，本文嘗試論述了規(guī)劃現(xiàn)狀圖測制的若干問題。當然，這些內(nèi)容只是初步的和描述性的，旨在拋磚引玉，希望吸引更多的人對相關問題進行更深入的研究和探討。

參考文獻

[1]歐名豪.土地利用規(guī)劃體系研究[J].中國土地科學，2003，17（5）：41-44.

[2]建設部.村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）[S]，2000.

[3]張明鋒，魯成樹，費羅成，呂軍.土地利用規(guī)劃與新農(nóng)村建設用地規(guī)劃協(xié)調(diào)研究[J].資源開發(fā)與市場，2008，24（6）：517-519.

[4]梁湖清，沈正平，沈山.村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地規(guī)劃的比較及協(xié)調(diào)研究[J].人文地理，2002，17（4）：67-70.

[5]國土資源部.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范[S].2009.

[6]歐海若，吳次芳，高宏偉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖編制的底圖規(guī)范和成圖方法研究[J].浙江大學學報（農(nóng)業(yè)與生命科學版），2002，28（2）：453-456.