城鄉(xiāng)建設(shè)政策范文

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第1篇

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；政策；問(wèn)題

中圖分類號(hào)： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：

隨著經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷的加快，城市建設(shè)用地越來(lái)越緊張， 如何在保證耕地的條件下，解決城市建設(shè)用地緊張的問(wèn)題，已經(jīng)成為城市建設(shè)過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是為了優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展而出臺(tái)的政策，符合可持續(xù)發(fā)展原則，一定程度上也能解決城市建設(shè)用地緊張問(wèn)題。但是城市建設(shè)用地增減掛鉤政策在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，易受一些限制性因素的影響，而使其無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)用的作用。為此，本文對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行了分析。

一、增減掛鉤概況

1.概念

土地增減掛鉤就是城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策，這種政策是以國(guó)家總規(guī)劃為依據(jù)的，其目的是將復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用城鎮(zhèn)建設(shè)地塊歸在一起組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾來(lái)增減項(xiàng)目區(qū)建設(shè)用地，并確保在不減少土地面積和質(zhì)量的前提下，合理的整理土地。

優(yōu)勢(shì)

（1）對(duì)城鎮(zhèn)化中的問(wèn)題進(jìn)行控制

從我國(guó)目前城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀來(lái)看，城鎮(zhèn)化建設(shè)處于高峰時(shí)期，城鎮(zhèn)化亂象現(xiàn)象較為嚴(yán)重，城鎮(zhèn)中的土地城鎮(zhèn)化，人留在農(nóng)村，或人來(lái)到城市打工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還留有住房。這種城鎮(zhèn)化現(xiàn)象與城鎮(zhèn)化整體目標(biāo)相悖，甚至?xí)斐蓢?yán)重的土地資源浪費(fèi)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是將復(fù)墾用地和擬建城市用地組合成一個(gè)項(xiàng)目區(qū)，采取先建后拆的方法，對(duì)土地和人口進(jìn)行同步城鎮(zhèn)化，即有多少土地就城鎮(zhèn)化多少人口。這樣不僅能為農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供明確方向，一定程度上也能對(duì)城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行控制。

促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

我國(guó)農(nóng)村聚居地的特點(diǎn)是多、散、亂且結(jié)構(gòu)不合理，城鄉(xiāng)建設(shè)土地掛鉤政策實(shí)施后，能引導(dǎo)村莊和人們向一處聚集，使農(nóng)村聚居地向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變。政策落實(shí)后農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也能逐漸融為一體，這樣便于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生的改進(jìn)，以及居民生活條件的改善。同時(shí)也能減少工作中一些障礙，便于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，集約土地利用率

我國(guó)以往對(duì)居民點(diǎn)整理時(shí)，以滿足項(xiàng)目用地需求為主，增加多少項(xiàng)目就聚并多少村莊。這種對(duì)區(qū)域結(jié)構(gòu)和土地資源進(jìn)行優(yōu)化的方式，給城鎮(zhèn)化建設(shè)工作留下許多問(wèn)題。基于增減掛鉤政策對(duì)居民進(jìn)行整理，是以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)而對(duì)各項(xiàng)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)處理的，計(jì)劃拆建的農(nóng)村居民點(diǎn)向集約化方向發(fā)展，耕地和基本農(nóng)田中的居民點(diǎn)會(huì)逐漸被拆除，使居民點(diǎn)連成一片。這樣不僅能減少居民點(diǎn)多、亂、散和農(nóng)田不成片問(wèn)題，也能增加耕地和為城市建設(shè)提供更多指標(biāo)用地，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和集約土地利用率的目的。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題

城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策實(shí)施過(guò)程中取得了一些成就，如山東省增減掛鉤政策執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的整理，農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施得以改進(jìn)，農(nóng)民生活條件得以提高，并建設(shè)了一批村容整潔的社會(huì)主義新農(nóng)村。同時(shí)通過(guò)項(xiàng)目拆舊建新，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民向中心村、中心鎮(zhèn)集聚，節(jié)省了1667hm2用地面積，農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約利用程度也得到了顯著提高。然而，我們?cè)诳吹匠鞘薪ㄔO(shè)增減掛鉤政策實(shí)施過(guò)程中取得的成就同時(shí)，也應(yīng)該看到其在實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題。

政策的異化

從目前各省增減掛鉤政策實(shí)施情況來(lái)看，一些地區(qū)的增減掛鉤政策偏離了原來(lái)優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，減少城鎮(zhèn)化建設(shè)矛盾的初衷。主要表現(xiàn)在：一是一些地區(qū)地方為了突出地方業(yè)績(jī)，在未征得農(nóng)民意愿的前提下擅自擴(kuò)大增減掛鉤試點(diǎn)范圍，強(qiáng)拆或圈占超出增減掛鉤計(jì)劃范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地，使大量農(nóng)民被迫離開(kāi)宅基地，搬進(jìn)社區(qū)化小區(qū)；二是一些地區(qū)為獲得最大化土地級(jí)差收益，違背增減掛鉤規(guī)定跨縣使用征地指標(biāo)，以此減少農(nóng)村建設(shè)用地，獲得掛鉤城市中心指標(biāo)；三是一些地區(qū)為了使地理位置優(yōu)越且增值潛力較大的村莊城市化和實(shí)現(xiàn)最大化利益，將試點(diǎn)范圍迅速地?cái)U(kuò)大，從而擴(kuò)大圈地范圍；四是一些地區(qū)為招商引資，將更多的心思放在免費(fèi)劃撥土地和工廠上，而不將過(guò)多的心思放在土地整治、提高耕地質(zhì)量和優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)上。這些以犧牲農(nóng)民利益而進(jìn)行的城鎮(zhèn)化建設(shè)，長(zhǎng)期下去易給城鎮(zhèn)化發(fā)展埋下隱患。

2.掛鉤資金緊缺

增減掛鉤政策實(shí)施過(guò)程中，掛鉤的前期資金籌措困難較大，主要表現(xiàn)在：一是置換過(guò)的建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為工業(yè)項(xiàng)目后，政府需要承擔(dān)大部分資金，而這種項(xiàng)目收益較低，資金平衡度較差，易造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是農(nóng)村居民點(diǎn)拆遷后需要大量的土地補(bǔ)償款和土地整理資金，這些資金投入后回籠期較長(zhǎng)，如果資金短時(shí)間不到位，又可能出現(xiàn)建新不拆舊或項(xiàng)目停頓問(wèn)題。因此，如何平衡政府預(yù)期收益、合理籌措、運(yùn)用和利用掛鉤資金，已經(jīng)成為政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵性因素。

整理出來(lái)的耕地質(zhì)量較差

宅基地復(fù)墾過(guò)程中，要求耕地占用和補(bǔ)充之間必須達(dá)成數(shù)量和質(zhì)量的平衡。而增減掛鉤政策實(shí)施過(guò)程中，很多地方較為注重耕地?cái)?shù)量的平衡，這在一定程度上實(shí)現(xiàn)了占一補(bǔ)一，但補(bǔ)充的耕地質(zhì)量卻無(wú)法達(dá)到被占用的耕地質(zhì)量，甚至使高質(zhì)量的耕地面積逐漸減少。

增減掛鉤政策和法律制度不完善

目前來(lái)看，我國(guó)在宅基地在國(guó)家層面上，還未形成單一且完善的法律法規(guī)，特別是宅基地產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)制度等方面涉及的內(nèi)容較少，致使宅基地在管理等不到政策上的支持。即便在舊城改造方面，國(guó)家出臺(tái)了一些城鎮(zhèn)建設(shè)方面的文件，但因改造過(guò)程中涉及到的內(nèi)容較多，現(xiàn)有的政策不能更好的滿足實(shí)際需求。

三、解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施中問(wèn)題的策略

1.建立健全農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度機(jī)制

在利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對(duì)農(nóng)村用地進(jìn)行整理時(shí)，也要尊重農(nóng)民，維護(hù)農(nóng)民的利益。

一是政策實(shí)施過(guò)程中，可以輔以人性化措施，根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、民俗和居住習(xí)慣，設(shè)計(jì)出符合當(dāng)?shù)靥厣覞M足當(dāng)?shù)厝藗冃枨蟮慕ㄖＭ瑫r(shí)也要適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)當(dāng)?shù)孛褡逦幕z產(chǎn)和特色建筑，使土地整理和文化達(dá)到和諧統(tǒng)一的目的。

二是要將復(fù)墾出來(lái)的土地優(yōu)先用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)建設(shè)之中，并通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤政策對(duì)富余土地進(jìn)行處理，將土地級(jí)差收入用于農(nóng)村建設(shè)之中。

三是要堅(jiān)持以人為本，深入群眾，將群眾工作做實(shí)做細(xì)，簽訂好拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議并收取樓房預(yù)付款。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中要充分尊重群眾意愿，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督，做到公開(kāi)、公平、公正。要嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)決杜絕強(qiáng)拆強(qiáng)建、違規(guī)操作和損害群眾利益行為的發(fā)生。

四是要搞好服務(wù)設(shè)施配套。要站在群眾的角度“換位思考”，因村制宜，本著同步推進(jìn)的原則，搞好水、電、暖、氣等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，建好養(yǎng)殖小區(qū)，解決群眾庭院養(yǎng)殖和農(nóng)機(jī)具存放等生產(chǎn)生活問(wèn)題。

為了確保這些工作順利進(jìn)行，相關(guān)部門還應(yīng)該以農(nóng)民權(quán)益和意愿為依據(jù)，建立健全的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度機(jī)制。

2. 整合資金，確保投入

資金作為城鄉(xiāng)建設(shè)土地增減掛鉤重要保障，其落實(shí)與否直接影響城鄉(xiāng)建設(shè)用地工作的順利進(jìn)行。以往城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施過(guò)程中，主要政府投資為主，政府財(cái)力條件雖然好，可以最大限度的保證農(nóng)民利益，但是多數(shù)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒(méi)有大量的流轉(zhuǎn)資金，這就需要通過(guò)多種融資方式整合資金，確保投入。

一是可以依托于地方企業(yè)投資，已確定的搬遷集中安置、建配套設(shè)施不需重新投資建設(shè)、耕地整理工程量較小、投資較少且項(xiàng)目區(qū)內(nèi)搬遷積極性較高對(duì)回遷補(bǔ)助金額要求較低的項(xiàng)目，選擇企業(yè)投資方式，以減少政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；

二是多元化投資，即企業(yè)、個(gè)人、地方政府和項(xiàng)目所在地村、社共同投資。可以將整理出來(lái)的耕地實(shí)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)出租，并依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施前的約定以股金的方式進(jìn)行拍賣取得的資金用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，以分擔(dān)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；

三，可以由縣級(jí)政府部門及相關(guān)事業(yè)單位以項(xiàng)目區(qū)耕地整理指標(biāo)作為抵押，向金融機(jī)構(gòu)融資，以減輕政府負(fù)擔(dān)。

以莒南縣為例，土地增減掛鉤專線深入抓好增減掛鉤與危房改造、新農(nóng)村建設(shè)等工作緊密結(jié)合，促進(jìn)縣直有關(guān)部門支農(nóng)資金整合。引導(dǎo)鼓勵(lì)村集體組織進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，在籌集資金的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善配套設(shè)施，提升公共服務(wù)水平。同時(shí)，扎實(shí)推進(jìn)民主決策，提高群眾的參與積極性，提高群眾自籌資金比重。這種做法在當(dāng)?shù)厝〉昧撕艽蟮某晒?/p>

做好指標(biāo)雙掛鉤工作

我國(guó)現(xiàn)有耕地與人口占有量嚴(yán)重不均衡，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施過(guò)程中，既要重視耕地?cái)?shù)量的平衡，也要重視耕地質(zhì)量的平衡。為了確保耕地質(zhì)量的平衡，首先，建立耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，對(duì)耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)系統(tǒng)進(jìn)行完善，以便更好的運(yùn)用和評(píng)價(jià)耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)和復(fù)墾耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的雙掛鉤；其次，限期內(nèi)整理復(fù)墾出來(lái)的耕地，要按時(shí)完成建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的置換歸還。

4.完善掛鉤法律制度

因現(xiàn)在的掛鉤增減方面的法律法規(guī)較少，使得建設(shè)用地掛鉤政策實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)問(wèn)題后而找不到有效的依據(jù)，進(jìn)而使相關(guān)工作無(wú)法順利開(kāi)展，這就需要對(duì)增加掛鉤方面的法律法規(guī)進(jìn)行完善。首先，要求農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過(guò)程中，必須辦理審批手續(xù)和變更登記手續(xù)；其次，項(xiàng)目試點(diǎn)區(qū)相對(duì)集中的農(nóng)民住宅使用過(guò)程中，必須用農(nóng)用地行為依法辦理；再次，非農(nóng)民住宅建設(shè)用地要依法征收、出讓或劃撥。

總結(jié)：

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)土地緊張、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)有重要作用。在以后運(yùn)行過(guò)程中，還需要對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相關(guān)內(nèi)容作進(jìn)一步研究以便使其更好的發(fā)揮作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]李昌平,劉學(xué)熙,張慧.土地“增減掛鉤”與農(nóng)民“集中居住”是大勢(shì)所趨[J].商務(wù)周刊.2011(01).

第2篇

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策；城市建設(shè)用地；農(nóng)村土地；城市化；工業(yè)化

當(dāng)前，我國(guó)正處于城市化和工業(yè)化發(fā)展的重要時(shí)期，城市化進(jìn)程加速和建設(shè)用地緊缺的矛盾日顯突出。2004年10月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，第一次明確提出“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”政策（以下簡(jiǎn)稱增減掛鉤政策）。2006年4月，天津、山東、江蘇、湖北、四川五省市被國(guó)土資源部列為我國(guó)第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)城市。2008年6月，國(guó)土資源部下發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，使“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”正式成為政策文件的規(guī)范性用語(yǔ)。在增減掛鉤政策試點(diǎn)工作展開(kāi)的過(guò)程中，理論界進(jìn)行了跟蹤研究和實(shí)證分析。針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過(guò)程中出現(xiàn)的規(guī)劃、資金籌集等問(wèn)題，提出城市群建設(shè)發(fā)展應(yīng)和產(chǎn)業(yè)集聚、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合；針對(duì)拆村并居行為，提出掛鉤政策給新農(nóng)村建設(shè)和土地結(jié)構(gòu)方面帶來(lái)“利”的同時(shí)，也給耕地質(zhì)量、三農(nóng)帶來(lái)了“弊”；針對(duì)增減掛鉤政策的運(yùn)作模式，提出遵循人文自然型、城市擴(kuò)張型以及農(nóng)村集鎮(zhèn)化型三種模式；也有學(xué)者從土地整治和權(quán)屬角度來(lái)闡述自己的意見(jiàn)，等等。全面探討增減掛鉤政策的實(shí)質(zhì)和其在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，對(duì)于推動(dòng)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、增減掛鉤政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

實(shí)行增減掛鉤政策的目的是通過(guò)不同區(qū)域土地的空間置換，既能為城市化發(fā)展提供必要的土地資源，促進(jìn)資源的集聚和集中，又能維持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。但在政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣”、亂用建設(shè)用地指標(biāo)、規(guī)劃不協(xié)調(diào)和侵犯農(nóng)民權(quán)益等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了掛鉤政策的實(shí)施效果。

1 “占優(yōu)補(bǔ)劣”以次充好。我國(guó)城市一般都建在水源和土質(zhì)較好的地帶，地勢(shì)相對(duì)平緩，城市周邊的土地往往是良田沃土，而城市拓展所占用的土地也正是這些優(yōu)質(zhì)耕地。而那些通過(guò)土地整理后用來(lái)掛鉤流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地指標(biāo)，大多來(lái)自于宅基地和磚廠等的復(fù)墾地，這些復(fù)墾地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用的耕地的質(zhì)量。雖然《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第二條指出：“最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。”對(duì)于“提高耕地質(zhì)量”的規(guī)定，由于缺乏具體的質(zhì)量測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，因此在實(shí)踐中，不少地方出現(xiàn)了土地“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問(wèn)題。雖然表面上實(shí)現(xiàn)了“占一補(bǔ)一”，但補(bǔ)充耕地的質(zhì)量使耕地面積隱性減少，違背了耕地占補(bǔ)“使存量耕地產(chǎn)出能力總量不下降”的初衷。同時(shí)，由于沒(méi)有預(yù)先設(shè)置相應(yīng)的考核機(jī)制、懲罰機(jī)制和防范機(jī)制，這在很大程度上淡化了增減掛鉤政策保護(hù)公共利益的追求，不利于增加耕地有效面積目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以天津市大良鎮(zhèn)“增減掛鉤”試點(diǎn)為例，按照當(dāng)?shù)卣疁y(cè)算，該鎮(zhèn)7個(gè)試點(diǎn)村的宅基地共可以置換出100公頃耕地，而安置7個(gè)村的農(nóng)民住房只要30.7公頃地，由此該鎮(zhèn)可獲得約66.7公頃的增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。當(dāng)?shù)卣疄榱私鉀Q農(nóng)民集中居住后的就業(yè)問(wèn)題，在新建居民點(diǎn)附近規(guī)劃了一個(gè)工業(yè)園區(qū)，面積為146.6公頃，其占地面積是宅基地整理所節(jié)約出來(lái)的土地的2.2倍，即節(jié)約出來(lái)的土地還不夠工業(yè)園區(qū)用地的一半，根本達(dá)不到增加耕地有效面積的目標(biāo)。

2 增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的分配和使用不規(guī)范。從2009年起，在增減掛鉤試點(diǎn)申報(bào)上，國(guó)土資源部不再要求地方政府按照項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行申報(bào)，直接將增減周轉(zhuǎn)指標(biāo)分配給地方政府，由地方政府自行安排項(xiàng)目進(jìn)行增減掛鉤試點(diǎn)工作。從調(diào)查實(shí)踐來(lái)看，有些地方的國(guó)土部門在指標(biāo)分配上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致盲目分派指標(biāo)等情況的發(fā)生。對(duì)于一些土地供需矛盾并不十分突出的地區(qū)來(lái)說(shuō)，輕易取得建設(shè)用地指標(biāo)，不僅沒(méi)有達(dá)到集約用地的目的，還助長(zhǎng)了這些地區(qū)亂用建設(shè)用地指標(biāo)的沖動(dòng)，導(dǎo)致城區(qū)建設(shè)盲目擴(kuò)張，浪費(fèi)了緊張的土地資源，與增減掛鉤政策要求的以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)的要求背道而馳。在掛鉤指標(biāo)的使用方面，目前由各地縣級(jí)政府統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)度，項(xiàng)目區(qū)所在地政府并沒(méi)有支配權(quán)。由于不少地方掛鉤指標(biāo)的使用分配沒(méi)有啟動(dòng)有償使用制度，在政策上沒(méi)有向土地復(fù)墾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，只是籠統(tǒng)地拿出復(fù)墾面積的20%作為完成指標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)，這就造成復(fù)墾多與復(fù)墾少、實(shí)施與不實(shí)施一個(gè)樣的局面。并且這種獎(jiǎng)勵(lì)并不是由上級(jí)政府給予補(bǔ)助，而是由實(shí)施項(xiàng)目的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出資實(shí)施的。由于指標(biāo)使用和分配機(jī)制缺乏差別化，使得某些區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使土地沒(méi)有進(jìn)行復(fù)墾，其掛鉤指標(biāo)占用也不受影響。

3 增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)。我國(guó)土地利用總體規(guī)劃是1990年代編制的，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有實(shí)行增減掛鉤政策。目前，增減掛鉤試點(diǎn)地區(qū)專項(xiàng)建設(shè)用地規(guī)劃，很多都以我國(guó)土地利用總體規(guī)劃中的某一章節(jié)作為依據(jù)，而不是綜合考量，這樣就造成試點(diǎn)地區(qū)建設(shè)用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃和地方的建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)。從目前的規(guī)劃修編情況來(lái)看，一方面，試點(diǎn)地區(qū)的建設(shè)規(guī)劃仍處于修編的前期調(diào)研階段，而土地利用總體規(guī)劃修編正在審批階段，無(wú)法給地方的規(guī)劃建設(shè)以指導(dǎo)；另一方面，不少地方在修編建設(shè)規(guī)劃時(shí)，并沒(méi)有充分考慮增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)與土地利用總體規(guī)劃和各級(jí)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的銜接，這樣就降低了增減掛鉤政策實(shí)施的整體效益，與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)。建新拆舊項(xiàng)目區(qū)布局是增減掛鉤政策開(kāi)展的關(guān)鍵，不僅要根據(jù)當(dāng)前發(fā)展需要安排建新區(qū)，也要為以后發(fā)展留足空間。在實(shí)際工作中，項(xiàng)目區(qū)拆舊區(qū)的規(guī)劃實(shí)施基本能符合土地利用總體規(guī)劃修編的規(guī)程要求，但是項(xiàng)目區(qū)建新區(qū)的規(guī)模和布局上通常突破了原有的土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃。

4 農(nóng)民權(quán)益沒(méi)有得到有效保護(hù)。實(shí)施增減掛鉤政策，使得我國(guó)城市、農(nóng)村、農(nóng)民之間的利益關(guān)系發(fā)生一系列重大變化。一方面，城市獲得了建設(shè)用地指標(biāo)，緩解了由于用地限制引發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題；另一方面，因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了流轉(zhuǎn)，農(nóng)民失去了賴以生存發(fā)展的土地。這一政策的實(shí)施雖然符合我國(guó)整體發(fā)展戰(zhàn)略，加快了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，但在一定程度上是以犧牲農(nóng)村、農(nóng)民的利益為發(fā)展的助推力的。增減掛鉤第三條指出：“掛鉤試點(diǎn)工作應(yīng)以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)”。然而，在政策運(yùn)行過(guò)程中，由于缺乏有效的監(jiān)管措施和糾偏機(jī)制，很多地方的農(nóng)民從土地出讓中獲得的收益不到10%，地方政府和基層村組織存在損害農(nóng)民權(quán)益的行為。根據(jù)對(duì)某市某村的調(diào)研，該村村民約為1萬(wàn)人，人均耕地5畝，共5萬(wàn)畝土地。在征地時(shí)，基本上按照2萬(wàn)元l畝的價(jià)格征地（其中4.2萬(wàn)多畝按照2萬(wàn)/畝的價(jià)格取得，0.7萬(wàn)多畝按照1.6萬(wàn)/畝的價(jià)格取得）。而開(kāi)發(fā)商拿地基本通過(guò)招投標(biāo)，即價(jià)高者得，有些區(qū)位條件優(yōu)越的土地竟可以達(dá)到每畝上百萬(wàn)的價(jià)格。土地的投資、轉(zhuǎn)賣等因素導(dǎo)致土地增值，而農(nóng)民卻沒(méi)有從增值的過(guò)程中獲得收益。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民和集體基本享受不到土地因?yàn)橛猛咀兓a(chǎn)生的增值，地方政府和基層村組織成為了當(dāng)前征地制度下最大的獲益者。

5 “被城鎮(zhèn)化”使城鎮(zhèn)化陷入形式化泥潭。農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體虛置，土地財(cái)產(chǎn)的保護(hù)能力弱化，這為地方政府推行城鎮(zhèn)化提供了條件，于是紛紛通過(guò)撤村并居來(lái)擴(kuò)大城鎮(zhèn)化的規(guī)模。依據(jù)增減掛鉤政策進(jìn)行的拆村并居行為，雖然在形式上快速推進(jìn)了我國(guó)的城鎮(zhèn)化，但這種城鎮(zhèn)化并不是真正意義上的城鎮(zhèn)化。歐美等國(guó)家的城鎮(zhèn)化是工業(yè)革命和經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革的結(jié)果，不僅是城市規(guī)模和人口數(shù)量等方面的變化，更是城鄉(xiāng)關(guān)系的根本變化。城鎮(zhèn)化過(guò)程應(yīng)該是在工業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)下，一個(gè)外在的制度安排更替和內(nèi)在的村民變市民的身份認(rèn)同轉(zhuǎn)變的互動(dòng)過(guò)程，如果缺乏上述兩個(gè)方面的配套改革，城鎮(zhèn)化很可能會(huì)步入形式化的泥潭。就前者而言，在我國(guó)社會(huì)保障制度、戶籍制度等相關(guān)制度改革尚未到位的情況下，農(nóng)民進(jìn)城，雖可形成制度改革的動(dòng)力，但在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，進(jìn)城農(nóng)民將被置于國(guó)家關(guān)懷的“真空”之中，城市化對(duì)于他們而言，只能是一個(gè)“美麗的傳說(shuō)”。就后者而言，傳統(tǒng)生活方式的改變，使得農(nóng)民缺乏歸屬感和安全感，無(wú)所適從，身份認(rèn)同陷入進(jìn)退兩難。根據(jù)調(diào)查，“被上樓”農(nóng)民由于缺乏必要的勞動(dòng)技能，很難融人工業(yè)化的社會(huì)。即使有工作，由于工資不高，也無(wú)法維持體面的生活，更無(wú)法返回到以前的生活狀態(tài)。

二、增減掛鉤政策實(shí)施中產(chǎn)生問(wèn)題的根源

上述問(wèn)題的存在，一方面使我國(guó)土地資源無(wú)法得到有效配置，另一方面容易導(dǎo)致政府的尋租行為和農(nóng)民利益無(wú)法保障。因此，必須探究問(wèn)題存在的根本性原因，以尋求解決之道。

1 政策實(shí)施的保障體系缺失。首先，增減掛鉤政策缺乏法律權(quán)威。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤涉及多類利益群體，如農(nóng)民、企業(yè)與各級(jí)政府部門，利益主體的多元化，使得土地增值收益合理分配成為復(fù)雜的問(wèn)題。而出臺(tái)的《管理辦法》只是行政指令性文件，用來(lái)規(guī)范復(fù)雜的利益分配問(wèn)題難以構(gòu)筑應(yīng)有的權(quán)威，公平性得不到保證。其次，增減掛鉤政策缺乏監(jiān)督機(jī)制。目前增減掛鉤政策還沒(méi)有形成一套完整的監(jiān)督機(jī)制來(lái)保障政策的實(shí)施。《管理辦法》中僅對(duì)增減掛鉤做了原則性的規(guī)定，尚未出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則和詳細(xì)的操作辦法，給了地方政府較大的自由裁量權(quán)，如《管理辦法》對(duì)增減掛鉤區(qū)域限制、參與主體、增值收益分配原則等關(guān)鍵問(wèn)題雖做出相應(yīng)的規(guī)定，但是并沒(méi)有預(yù)設(shè)相應(yīng)的防范機(jī)制、考核機(jī)制和懲罰等監(jiān)督機(jī)制來(lái)保障政策的執(zhí)行力度，這就在一定程度上淡化了政策效果。最后，增減掛鉤政策缺乏合理的收益分配機(jī)制。增減掛鉤政策第十七條規(guī)定，按照城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，建新地塊所獲得的收益，要用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活條件。但遺憾的是，該條僅規(guī)定了收益分配順序，并未就收益的城鄉(xiāng)分配具體的比例做出規(guī)定，也沒(méi)有設(shè)置最低比例限度。由此，掌握收益分配權(quán)的地方政府失去了硬性的約束，要求將收益全部返還農(nóng)村和農(nóng)民不可能成為現(xiàn)實(shí)。

2 現(xiàn)行土地制度的束縛。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”由于作為集體成員的農(nóng)民個(gè)人對(duì)集體所有的土地沒(méi)有所有權(quán)，只有使用權(quán)，而集體土地的所有者又是缺位的或虛構(gòu)的，所以，本來(lái)對(duì)集體土地僅僅具有經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，便以集體所有者的名義為農(nóng)民做主，在土地征用、承包、流轉(zhuǎn)以及機(jī)動(dòng)地的處置中侵害農(nóng)民的利益。國(guó)土資源部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》也規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的宅基地發(fā)放土地使用證”，按照這個(gè)規(guī)定，農(nóng)民對(duì)集體所擁有的土地，不能出賣和轉(zhuǎn)讓，排斥了農(nóng)民和對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的自主支配權(quán)，從而排除了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化福利的權(quán)力，農(nóng)村的集體土地所有權(quán)的殘缺，造成數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，沒(méi)有獲得相應(yīng)的享有城鎮(zhèn)居民的福利待遇和社會(huì)保障。

3 土地交易機(jī)制的缺失。增減掛鉤項(xiàng)目突破了建設(shè)占用耕地的約束，實(shí)現(xiàn)了資源在空間上的優(yōu)化配置。但是，在這一政策的實(shí)施過(guò)程中，因土地交易市場(chǎng)機(jī)制的缺失，行政手段仍占主導(dǎo)地位。首先，在項(xiàng)目區(qū)的選擇上，必須通過(guò)政府審批才能夠獲得實(shí)施掛鉤政策的資格。并且掛鉤的指標(biāo)數(shù)量、范圍、指標(biāo)分配依然由國(guó)土資源等相關(guān)行政部門決定。也就是說(shuō)，建設(shè)用地的需求方和供給方不是由雙方自愿交易實(shí)現(xiàn)，而純粹由政府通過(guò)“拉郎配”的手段來(lái)完成。資源的再配置涉及到各方面的經(jīng)濟(jì)利益，其中的問(wèn)題千頭萬(wàn)緒，需要處理大量的信息。政府主導(dǎo)的資源配置能夠?qū)崿F(xiàn)快捷迅速的目標(biāo)，但在信息處理方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及市場(chǎng)供求雙方的談判機(jī)制，從而容易扭曲資源的優(yōu)化配置。如前所述，行政手段配置資源，導(dǎo)致不同地區(qū)資源轉(zhuǎn)讓機(jī)會(huì)不平等、價(jià)格發(fā)現(xiàn)不充分、轉(zhuǎn)讓手續(xù)和程序過(guò)于復(fù)雜，最后抑制了資源轉(zhuǎn)讓的規(guī)模，難以滿足城鄉(xiāng)發(fā)展的需求。此外，行政管制往往會(huì)產(chǎn)生尋租空間。其次，從拆舊區(qū)騰出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，只有到建新區(qū)“落地”，才能成為現(xiàn)實(shí)的城市建設(shè)用地。在指標(biāo)落地過(guò)程中，依然是政府以行政權(quán)力強(qiáng)制性地組織農(nóng)民搬遷。盡管在掛鉤政策下，補(bǔ)償水平略有提高，但利益被政府侵占的局面依然沒(méi)有改觀。

4 地方政府土地財(cái)政的推動(dòng)。我國(guó)目前的法律制度堵塞了集體土地直接流轉(zhuǎn)成為城市建設(shè)用地的通道，從而使政府獲得了供給城市建設(shè)用地的行政壟斷權(quán)，成為城市建設(shè)用地市場(chǎng)唯一的土地供給者。城市化過(guò)程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地所產(chǎn)生的土地增值收益已經(jīng)成為地方政府的最重要財(cái)源。據(jù)估計(jì)，地方政府來(lái)自土地的收入相當(dāng)于或者超過(guò)地方財(cái)政預(yù)算外收入。按照實(shí)際可支配財(cái)力計(jì)算，“土地財(cái)政”的重要性甚至超過(guò)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入。從方式上講，地方政府從土地增值獲得收入高度依賴于征地制度。在現(xiàn)有征地制度中，政府在轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)會(huì)收取耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地占用稅等。而完成土地征用出讓后，地方財(cái)政則能夠分享到土地純收益。這些收入成了地方財(cái)政與土地相關(guān)收入的大頭（全國(guó)每年數(shù)千億元甚至超過(guò)萬(wàn)億），由此可見(jiàn)，對(duì)地方政府而言，借助增減掛鉤政策，盤活存量建設(shè)用地是獲得巨額收益的有效途徑，這也成為地方政府積極推動(dòng)土地整理、推進(jìn)農(nóng)村撤村并居的主要?jiǎng)恿C(jī)制。此外，地方政府通過(guò)征收和存儲(chǔ)土地，可以向銀行抵押融資，即借助于土地金融可以為地方政府募集工業(yè)化、城市化所需的資金。在巨大的級(jí)差土地收益和不完善的法律法規(guī)面前，征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)民利益的損害似乎也不可避免。

三、完善增減掛鉤政策的建議

增減掛鉤政策無(wú)論在理論研究上，還是在實(shí)踐工作方面都處于摸索過(guò)程，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循。增減掛鉤政策的制定及實(shí)施，應(yīng)系統(tǒng)考量和全面規(guī)劃，具體提出以下對(duì)策。

1 要完善管理監(jiān)督機(jī)制。增減掛鉤試點(diǎn)工作要順利完成，必須要完善管理監(jiān)督機(jī)制。一是要加強(qiáng)對(duì)各地違規(guī)土地操作的監(jiān)管力度，未經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)不得自行開(kāi)展試點(diǎn)工作。這樣可以遏制住部分地方政府在土地財(cái)政的利益驅(qū)動(dòng)下，擅自開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)的范圍和擅自擴(kuò)大增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，以及在掛鉤過(guò)程中，不考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際，一味的追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。二是要健全掛鉤項(xiàng)目區(qū)評(píng)價(jià)驗(yàn)收體系，應(yīng)參照“先補(bǔ)后占”規(guī)定，按照建設(shè)用地與復(fù)墾耕地等量置換，確保耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量不降低的要求，著重對(duì)復(fù)墾耕地質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，形成項(xiàng)目區(qū)耕地質(zhì)量后續(xù)跟蹤檢查機(jī)制，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量。三是加強(qiáng)周轉(zhuǎn)指標(biāo)監(jiān)管。根據(jù)增減掛鉤政策的要求，周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用后要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來(lái)的耕地歸還。各級(jí)國(guó)土資源部門，必須設(shè)立臺(tái)帳，對(duì)周轉(zhuǎn)指標(biāo)下達(dá)、使用、歸還等進(jìn)行登記和管理，確保周轉(zhuǎn)指標(biāo)有效使用、按時(shí)歸還。

2 通過(guò)土地確權(quán)清楚界定農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。如果土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不清楚，就無(wú)法認(rèn)定財(cái)產(chǎn)的歸屬，也就無(wú)法判斷是誰(shuí)侵犯了誰(shuí)。我國(guó)農(nóng)民的土地和房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無(wú)論從法律還是實(shí)踐上來(lái)講并不清楚，這就給產(chǎn)權(quán)糾紛創(chuàng)造了條件。在全面界定和完成集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體土地使用權(quán)等用益物權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體、邊界和權(quán)能，以法律形式完善集體土地?fù)?dān)保物權(quán)的產(chǎn)權(quán)體系，賦予農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（以及草原使用權(quán)、林地使用權(quán)）等農(nóng)地使用權(quán)以排他性、可讓渡性的產(chǎn)權(quán)地位，使得農(nóng)地使用權(quán)可以在符合土地用途管制原則下以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等形式依法自由流轉(zhuǎn)；在保留農(nóng)村宅基地的保障作用的同時(shí)，賦予宅基地使用權(quán)足夠的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，在國(guó)家征收農(nóng)村集體土地或者依法流轉(zhuǎn)時(shí)，使農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)相應(yīng)權(quán)益能夠得到充分保障。成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的增減掛鉤模式，值得借鑒的地方就是，在增減掛鉤項(xiàng)目大規(guī)模開(kāi)始前，先給農(nóng)民的土地房屋確權(quán)。一旦出現(xiàn)糾紛，農(nóng)民可以憑借自己的產(chǎn)權(quán)證書，保護(hù)自己的權(quán)利，同時(shí)如果認(rèn)為自己的權(quán)利受到了侵犯，也可以可憑借產(chǎn)權(quán)證書要求賠償。可見(jiàn)，土地確權(quán)為減少糾紛，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。

第3篇

關(guān)鍵詞 掛鉤政策；建設(shè)用地；土地整理；評(píng)價(jià)；河南洛陽(yáng)；吉利區(qū)

中圖分類號(hào) F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2011）13-0388-01

1 掛鉤政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.1 農(nóng)村居民點(diǎn)整理所需資金巨大

目前，河南省洛陽(yáng)市吉利區(qū)“掛鉤”整理主要靠區(qū)人民政府先行投入，資金來(lái)源比較單一，這給地方財(cái)政帶來(lái)了巨大的壓力。因涉及拆遷補(bǔ)償、安置等經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠佳的吉利區(qū)來(lái)說(shuō)，高效實(shí)施掛鉤政策的難度非常大。

1.2 農(nóng)村規(guī)劃相對(duì)滯后

整體規(guī)劃是農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)宏觀調(diào)控的關(guān)鍵，但是目前大多數(shù)村莊都還沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。長(zhǎng)期以來(lái)，在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，農(nóng)村建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)劃僅局限于城市和城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，農(nóng)民建房無(wú)序進(jìn)行[1]。自全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)，對(duì)開(kāi)始規(guī)劃的大部分農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃也僅是到中心村進(jìn)行規(guī)劃，沒(méi)有統(tǒng)一、合理、科學(xué)的規(guī)劃，村莊建設(shè)必會(huì)出現(xiàn)雜、亂、臟等情況，很難進(jìn)行有序地村莊整理。農(nóng)村規(guī)劃滯后在很大程度上在于農(nóng)村規(guī)劃的編制水平不高，同時(shí)規(guī)劃編制費(fèi)用太高，鎮(zhèn)村難于負(fù)擔(dān)。

1.3 農(nóng)民權(quán)益得不到保障

國(guó)家規(guī)定了農(nóng)村居住用地人均不得超過(guò)150 m2，但是很多有一定建造年限的房屋基本上都超過(guò)了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)部分是新增耕地的潛力部分。對(duì)超過(guò)的部分如何有效處理，是否應(yīng)給予補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題目前都還沒(méi)有明確規(guī)范。在這些問(wèn)題上，若地方政府操作不當(dāng)，很易侵犯農(nóng)民和農(nóng)村權(quán)益。另外，掛鉤項(xiàng)目通常是跨區(qū)域項(xiàng)目，這就須依靠政府的行政手段支持才能順利完成。然而在中國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)條件下，較易忽視民眾的意愿。因農(nóng)戶長(zhǎng)期生活在傳承區(qū)域，無(wú)形中便形成了特定的文化和社會(huì)生態(tài)，而其是否愿意搬遷、是否愿意接受家園環(huán)境改變，這些都是復(fù)雜的問(wèn)題。

2 掛鉤政策高效實(shí)施的政策建議

2.1 改革集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度

掛鉤政策得以高效實(shí)施的關(guān)鍵在于要將農(nóng)地整治和土地合理流轉(zhuǎn)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而為現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件，而高效農(nóng)業(yè)又為會(huì)農(nóng)戶帶來(lái)顯著的增收，這樣就會(huì)形成農(nóng)地整治、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展三者之間的一個(gè)良性循環(huán)過(guò)程，使農(nóng)地整治成為農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求[2]。因此，實(shí)施掛鉤政策最重要的便是改革集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，將整理后的土地出讓收益主要?dú)w于農(nóng)民，并在有效規(guī)劃控制下給農(nóng)民參與工業(yè)化的空間。對(duì)政府主導(dǎo)的城市化作出一些利益的妥協(xié)，給農(nóng)民留一個(gè)分享級(jí)差收益的小空間。我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)分配關(guān)系目前還比較混亂，農(nóng)民個(gè)人的權(quán)益無(wú)法得到保障。因此，必須對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行改革，通過(guò)讓農(nóng)民從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中獲取好處而支持整理，這樣也更有助于吸引民間資金，緩解土地整理資金不足的問(wèn)題。必須加強(qiáng)政府職能，完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度，改革集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，以進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村居民點(diǎn)的土地整理工作。

2.2 完善農(nóng)村居民點(diǎn)整理資金保障體系

在掛鉤政策的實(shí)施過(guò)程中應(yīng)建立科學(xué)、合理的資金保障體系。資金以政府投入為主，同時(shí)拓寬籌措資金的渠道。資金來(lái)源可以是政府財(cái)政直接投入資金、招商引資、公開(kāi)招標(biāo)、政府投資公司入資以及當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處入資等。可積極聯(lián)合農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門，多方籌措、申報(bào)項(xiàng)目資金，綜合不同部門的專業(yè)意見(jiàn)，合理進(jìn)行溝、渠、路、林的配套規(guī)劃，在規(guī)劃項(xiàng)目完成后，積極聯(lián)系相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)到項(xiàng)目區(qū)內(nèi)投資高效農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)良，農(nóng)業(yè)企業(yè)投資意愿增強(qiáng)，而高效農(nóng)業(yè)發(fā)展給村民帶來(lái)的實(shí)惠又使村民從內(nèi)心增加了對(duì)土地整理的認(rèn)可，從而保證項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)[3]。另外，在“掛鉤”中可堅(jiān)持“誰(shuí)整理、誰(shuí)受益”的原則，調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體開(kāi)展土地整理的積極性，如通過(guò)減免稅費(fèi)、改善居住條件等來(lái)促使其進(jìn)行土地整理。

2.3 統(tǒng)籌規(guī)劃，制訂高標(biāo)準(zhǔn)的村莊規(guī)劃方案

掛鉤政策有利于保護(hù)土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著城市化水平不斷提高，越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)人口會(huì)離開(kāi)農(nóng)村成為城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村空閑宅基地將越來(lái)越多。因此，必須加快村莊規(guī)劃，因地制宜地對(duì)居民點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃布局，有序推進(jìn)掛鉤政策的實(shí)施[4]。針對(duì)規(guī)劃編制費(fèi)用高的問(wèn)題，可規(guī)定由區(qū)、鎮(zhèn)、村分別承擔(dān)費(fèi)用份額，或出臺(tái)相關(guān)政策，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)資質(zhì)單位協(xié)助編報(bào)，再由市（區(qū)）統(tǒng)一把關(guān)。

2.4 探索整理后土地的產(chǎn)權(quán)歸屬和利益分配問(wèn)題

對(duì)于掛鉤試點(diǎn)中復(fù)耕出來(lái)的土地，其產(chǎn)權(quán)還存在很多爭(zhēng)議，應(yīng)積極探索科學(xué)的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題。例如，應(yīng)該歸當(dāng)?shù)卣褂玫耐恋兀邢鄳?yīng)的法理基礎(chǔ)，對(duì)是否給予農(nóng)民一定的補(bǔ)償、土地所有權(quán)的分配、利益分配等需要進(jìn)一步研究。

3 參考文獻(xiàn)

[1] 王君，朱玉碧，鄭財(cái)貴.對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)作模式的探討[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007（8）：29-31.

[2] 朱紅波.深入開(kāi)展土地整理的幾點(diǎn)思考[J].國(guó)土資源科技管理，2008，25（1）：134-136.