法律保障論文范文
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第1篇
本文通過(guò)對(duì)掛失止付、公示催告、提訟三種制度在實(shí)踐中應(yīng)用的分析，認(rèn)為我國(guó)票據(jù)喪失后的法律補(bǔ)救措施已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展，在實(shí)際中無(wú)法操作，以致于失票人的權(quán)利得不到保障，進(jìn)而對(duì)票據(jù)喪失后權(quán)利救濟(jì)的法律提出改進(jìn)的建議。
票據(jù)喪失，是指持票人非出于本意而喪失對(duì)票據(jù)的占有。票據(jù)喪失有絕對(duì)喪失與相對(duì)喪失之分，前者又稱票據(jù)的滅失，指票據(jù)從物質(zhì)形態(tài)上的喪失，如被火燒毀、被洗化或被撕成碎片等。后者又稱票據(jù)的遺失，是指票據(jù)在物質(zhì)形態(tài)上沒(méi)有發(fā)生變化，只是脫離了原持票人的占有，如持票人不慎丟失或被人盜竊或搶奪。
票據(jù)的喪失在票據(jù)實(shí)務(wù)中經(jīng)常發(fā)生，由于票據(jù)具有流通性和無(wú)因性等特點(diǎn)，使得票據(jù)在喪失后如果不及時(shí)采取有效的救濟(jì)措施，很可能導(dǎo)致失票人喪失票據(jù)利益。但是同時(shí)，失票人所采取的措施又必須是合乎法律規(guī)定的，否則不能產(chǎn)生相應(yīng)的救濟(jì)效果，我國(guó)法律規(guī)定的票據(jù)喪失的救濟(jì)措施相對(duì)來(lái)說(shuō)還是比較多的，如《票據(jù)法》中規(guī)定有掛失止付制度、公示催告制度、提訟制度。《民事訴訟法》中也有專門公示催告程序的規(guī)定等。這應(yīng)該是我國(guó)票據(jù)立法前瞻性的一個(gè)表現(xiàn)，但措施的操作性差，這是其中的不足。筆者就曾遇到有人到銀行止付匯票，但由于單位簽發(fā)的均為非現(xiàn)金匯票，全國(guó)各地都可兌付，如何掛失？到哪個(gè)法院去申請(qǐng)公示催告和提訟，在現(xiàn)在電子記賬的時(shí)代，也許在采取這些措施之前，匯票就被人套現(xiàn)了，同時(shí)，法律對(duì)此類匯票也做了禁止掛失的規(guī)定，因此，銀行對(duì)此類業(yè)務(wù)一般是不予受理。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的加深，特別是WTO加入，貿(mào)易大量增加將使非現(xiàn)金結(jié)算成為主要方式，流通票據(jù)喪失后如何補(bǔ)救成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，本文下面以銀行匯票為例來(lái)分析票據(jù)喪失后的我國(guó)法律保障存在的問(wèn)題。
一、現(xiàn)行法律對(duì)票據(jù)喪失后權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定
1、掛失止付制度
掛失止付是我國(guó)傳統(tǒng)的做法，自民國(guó)以來(lái)就有，一直保留至今，1929年票據(jù)法第15條規(guī)定：“票據(jù)喪失時(shí)，執(zhí)票人應(yīng)即為止付之通知。”我國(guó)現(xiàn)行《票據(jù)法》第15條第1款規(guī)定：“票據(jù)喪失，失票人可以及時(shí)通知票據(jù)的付款人掛失止付，但是未記載付款人或者無(wú)法確定付款人及其付款人的票據(jù)除外。”
掛失止付，是指失票人向付款人告知票據(jù)喪失的情形，指示付款人對(duì)已經(jīng)喪失的票據(jù)停止止付。現(xiàn)行的掛失止付制度具有以下特點(diǎn)：（1）發(fā)出掛失止付的主體只能是真正票據(jù)權(quán)利人，即只限于那些能夠依靠背書的連續(xù)性證明其權(quán)利的存在，并且是以合法手段取得票據(jù)的人。（2）必須是權(quán)利人已經(jīng)喪失票據(jù)，而且喪失的票據(jù)是可以掛失止付的票據(jù)。中國(guó)人民銀行1997年9月19日頒布的《支付結(jié)算辦法》第48條規(guī)定：“已承兌的商業(yè)匯票、支票，填明‘現(xiàn)金’字樣和付款人的銀行匯票以及填明‘現(xiàn)金’字樣的銀行本票喪失，可以由失票人通知付款人或付款人掛失止付。未填明‘現(xiàn)金’字樣和付款人的銀行匯票以及未填明‘現(xiàn)金’字樣的銀行本票喪失，不得掛失止付。”（3）失票人應(yīng)當(dāng)在通知掛失止付后3日內(nèi)向人民法院申請(qǐng)公示催告或者向人民法院提訟。《票據(jù)法》第15條第3款規(guī)定：“失票人應(yīng)當(dāng)在通知掛失止付后3日內(nèi)，也可以在票據(jù)喪失后，依法向人民法院申請(qǐng)公示催告，或者向人民法院提訟。”這說(shuō)明掛失止付只是一種臨時(shí)性的措施，付款人在得到掛失通知之后并沒(méi)有對(duì)通知事實(shí)進(jìn)行審查的義務(wù)，只不過(guò)為了防止失票人到法院采取措施之前發(fā)生票款被他人冒領(lǐng)的危險(xiǎn)，付款人協(xié)助采取的救濟(jì)方法，權(quán)利人要想確定其對(duì)票據(jù)權(quán)利的擁有，必須有人民法院依公示催告程序予以除權(quán)判決或通過(guò)訴訟解決。
掛失止付中，付款人或者付款人的責(zé)任有一個(gè)時(shí)間限制，《支付結(jié)算辦法》第51條規(guī)定：“付款人或者付款人在收到掛失止付通知書之前，已經(jīng)向持票人付款的，不再承擔(dān)責(zé)任。但是，付款人或者付款人以惡意或者重大過(guò)失付款的除外。”這說(shuō)明付款人或者付款人收到掛失止付通知書時(shí)，只有查明確未付款，應(yīng)立即暫停支付。假如票款在掛失止付之前已被惡意持票人冒領(lǐng)，付款人或其人在已盡到了形式審查義務(wù)的前提下就不再承擔(dān)責(zé)任，失票人只能自己承擔(dān)向不當(dāng)?shù)美嘶蚯謾?quán)人請(qǐng)求返還利益或賠償損失的責(zé)任。而且付款人或者付款人自收到掛失止付通知書之日起12日內(nèi)沒(méi)有收到人民法院的止付通知書的，自第13日起，持票人提示付款并依法向持票人付款的，不再承擔(dān)責(zé)任。
2、公示催告制度
公示催告是指具有管轄權(quán)的法院根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，以公示催告的方式催告不明的利害關(guān)系人,在法定期間內(nèi)申報(bào)權(quán)利，逾期無(wú)人申報(bào)，作出宣告票據(jù)無(wú)效（除權(quán)）判決，從而使票據(jù)權(quán)利與票據(jù)相分離的一種制度。
我國(guó)《民事訴訟法》第18章專門規(guī)定了公示催告程序，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中作了更細(xì)致的規(guī)定。在此不一一贅述。
3、提訟制度
我國(guó)《票據(jù)法》第15條第3款規(guī)定，失票人應(yīng)當(dāng)在通知掛失止付后3日內(nèi)，也可以在票據(jù)喪失后，依法向人民法院提訟。提訟是我國(guó)《票據(jù)法》規(guī)定的失票人對(duì)喪失票據(jù)予以補(bǔ)救的另一方法。但僅有《票據(jù)法》第15條的規(guī)定，而對(duì)于提訟的條件、程序、判決等具體內(nèi)容我國(guó)尚沒(méi)有法律規(guī)定，這在實(shí)踐中是無(wú)法操作的。這有待于我國(guó)的有關(guān)部門在借鑒國(guó)外的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快制定出這方面的實(shí)施細(xì)則或司法解釋。
二、實(shí)踐中票據(jù)喪失后法律保障應(yīng)用的分析
1、我國(guó)匯票結(jié)算方式的沿革
八十年代到九十年代初的時(shí)候，我國(guó)大部分銀行還是手工簽發(fā)匯票，銀行接到匯款人提交的匯票委托書，審查無(wú)誤后，辦理轉(zhuǎn)帳或收點(diǎn)現(xiàn)金。簽發(fā)行和兌付行通過(guò)“聯(lián)行往來(lái)”“匯出匯款”科目結(jié)算。當(dāng)時(shí)的聯(lián)行往來(lái)一般通過(guò)郵寄的方式，銀行有專門的聯(lián)行信封，但這種方式比較慢，而且也怕郵寄途中丟失。因此匯票上一般填寫兌付行的行名和行號(hào)。主要規(guī)定有：
﹙1）簽發(fā)跨系統(tǒng)轉(zhuǎn)帳匯票，兌付行名稱和跨系兌付行名稱可以不填，但必須填明兌付地名稱。
（2）簽發(fā)限額（當(dāng)時(shí)規(guī)定為20萬(wàn)元，含20萬(wàn)元）以上的銀行匯票（不分系統(tǒng)內(nèi)外），均應(yīng)在匯票上填明兌付地指定兌付的銀行名稱和行號(hào)，同時(shí)簽發(fā)行應(yīng)于當(dāng)天（最遲不超過(guò)次日上午）向指定的兌付銀行按規(guī)定格式拍發(fā)核對(duì)電報(bào)。
九四、九五年以后，隨著電腦的普及，銀行逐漸用多用戶電腦記帳代替了手工記帳，銀行各支行之間也逐漸聯(lián)網(wǎng)，由剛開(kāi)始的市聯(lián)網(wǎng)發(fā)展到現(xiàn)在的全省聯(lián)網(wǎng)，這樣，雖然簽發(fā)行簽發(fā)匯票和兌付行兌付的基本核算手續(xù)沒(méi)有根本的變化，只是把以前的聯(lián)行往帳、聯(lián)行來(lái)帳科目換成了“清算資金往來(lái)”類似的科目。但聯(lián)行資金的結(jié)算發(fā)生了重大的變化，取消了以往的郵寄方式，直接通過(guò)網(wǎng)絡(luò)清算，當(dāng)天兌付匯票，當(dāng)天清算匯差，縮短了聯(lián)行資金的在途時(shí)間，提高了資金的安全性和利用率。九六年，《票據(jù)法》出臺(tái)，簽發(fā)匯票的主要規(guī)定也發(fā)生了變化：
（1）簽發(fā)行不得為單位簽發(fā)現(xiàn)金銀行匯票。
（2）簽發(fā)行為個(gè)體經(jīng)濟(jì)戶或個(gè)人簽發(fā)的填明“現(xiàn)金”字樣并填明付款行的銀行匯票喪失，可以由失票人通知簽發(fā)行或付款行掛失止付。
（3）簽發(fā)50萬(wàn)元以上的大額銀行匯票，需要向人民銀行移存資，移存資金的方法、時(shí)間以及大額銀行匯票的兌付和結(jié)算，必須按當(dāng)?shù)厝嗣胥y行的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。（這一條隨著經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展已成為多余，于1997年12月1日隨著人民銀行《支付結(jié)算辦法》的頒布實(shí)施而被取消。只有各商業(yè)銀行跨系統(tǒng)匯劃款項(xiàng)和系統(tǒng)內(nèi)50萬(wàn)元以上大額匯劃款項(xiàng)仍通過(guò)人民銀行清算資金和轉(zhuǎn)匯。）
從我國(guó)簽發(fā)匯票方式的變化可以看出，在手工簽發(fā)匯票時(shí)期，由于填寫兌付行行名和行號(hào)或兌付地名稱，失票人可以有一確定的“付款地”，三種制度是適用的，而現(xiàn)在由于“非現(xiàn)金銀行匯票”取消了填寫兌付行和兌付地的規(guī)定，沒(méi)有了確定的票據(jù)支付地，三種制度的法律規(guī)定已成為海市蜃樓，只能看不能用。
2、協(xié)助防范的應(yīng)用
事實(shí)上，我國(guó)實(shí)踐中對(duì)大額轉(zhuǎn)帳匯票也有協(xié)助防范的例子，以前是通過(guò)傳真，現(xiàn)在由于銀行之間的網(wǎng)絡(luò)化，則直接通過(guò)清算中心發(fā)郵件，各行打印出來(lái)，迅時(shí)便可傳遍全國(guó)。下面舉一個(gè)協(xié)助防范的例子。
關(guān)于協(xié)助防范一份遺失銀行匯票的通知
1998年×月×日××字（1998）第×號(hào)
××行各省、自治區(qū)、直轄市分行，計(jì)劃單列市分行，蘇州、三峽、濟(jì)南、杭州、浦東分行：
接××省分行報(bào)告，其所屬××市支行（行號(hào)××）簽發(fā)的一張銀行匯票在持票人手中被盜，出票日期為1998年×月×日，匯票號(hào)碼為××，金額為××元，匯票申請(qǐng)人為××公司第三項(xiàng)目經(jīng)理部，收款人為××公司。
請(qǐng)各行接此通知后，速轉(zhuǎn)發(fā)所屬，協(xié)助防范。如發(fā)現(xiàn)該匯票，應(yīng)立即與××省××市支行聯(lián)系。
聯(lián)系電話：×××××
聯(lián)系人：×××
但這種范例并沒(méi)有被立法上所采納，只有銀行的“關(guān)系戶”或在銀行有“關(guān)系人”，銀行才有可能協(xié)助防范，但銀行沒(méi)有義務(wù)采取這項(xiàng)措施，并且任何時(shí)候?qū)R票的支取與否都不承擔(dān)任何責(zé)任，因?yàn)榉蓪?duì)其沒(méi)有形成約束，銀行協(xié)助不協(xié)助完全看自己高興與否。
三、我國(guó)票據(jù)喪失后權(quán)利保障法律的分析
1、掛失止付制度的分析
從以上可以看出，掛失止付在銀行匯票中僅限于填明“現(xiàn)金”字樣和付款人的銀行匯票。而在中國(guó)人民銀行《支付結(jié)算辦法》第58、59條中有“申請(qǐng)人或者收款人為單位的，不得在‘銀行匯票申請(qǐng)書’上填明‘現(xiàn)金’字樣。”“簽發(fā)現(xiàn)金銀行匯票，申請(qǐng)人和收款人必須均為個(gè)人”的規(guī)定，這就把單位排除在失票后權(quán)利得到保護(hù)之外，而在大量的商品交易中，單位是占絕大多數(shù)的主體。法律應(yīng)當(dāng)具有普遍性，我說(shuō)法律的對(duì)象永遠(yuǎn)是普遍性，而決不考慮個(gè)別的人以及個(gè)別的行為①。現(xiàn)在的掛失止付制度只保護(hù)了少數(shù)者的利益，這是不符合法律精神的。
假如私營(yíng)企業(yè)單位為了防止匯票丟失，均以個(gè)人名義辦理現(xiàn)金匯票，他首先應(yīng)考慮到現(xiàn)金匯票有一個(gè)缺陷，填明“現(xiàn)金”字樣的銀行匯票不得背書轉(zhuǎn)讓，（《支付結(jié)算辦法》第27條）再者就是簽發(fā)現(xiàn)金匯票一定要填寫付款人的名稱，也就是說(shuō)，現(xiàn)金匯票必須是一開(kāi)始就確定去何處交易的情況下才能申請(qǐng)，這樣就限制了匯票的流通性和使用范圍。這與票據(jù)法的宗旨“保障票據(jù)活動(dòng)中當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”相違背。
付款人和“現(xiàn)金”字樣是并列的，即填寫付款人的匯票一定是現(xiàn)金匯票。由于銀行聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的發(fā)展，現(xiàn)在在某一地方簽發(fā)匯票，全國(guó)各地只要是參加“全國(guó)聯(lián)行往來(lái)”的銀行機(jī)構(gòu)都可以兌付，而且只要是在提示付款期內(nèi)（《支付結(jié)算辦法》規(guī)定是一個(gè)月）不受背書次數(shù)的限制。和以前手工簽發(fā)時(shí)期相比，這無(wú)異是一個(gè)巨大的進(jìn)步，但我們的法律和制度呢？1988年《銀行結(jié)算辦法》中曾規(guī)定，如果遺失的是填明收款單位或個(gè)體經(jīng)濟(jì)戶名稱的匯票，銀行不予掛失，但可通知收款單位或個(gè)體經(jīng)濟(jì)戶、兌付銀行、簽發(fā)銀行，請(qǐng)其協(xié)助防范。但現(xiàn)在法規(guī)和規(guī)章卻連協(xié)助防范的措施也沒(méi)有了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，法律卻沒(méi)有跟上時(shí)代的步伐。
我國(guó)商業(yè)銀行多是國(guó)有商業(yè)銀行，國(guó)家在制定法律和制度時(shí)有一定的偏向。因?yàn)閷?shí)務(wù)中使用的票據(jù)，大多是由銀行充任付款人或者付款人，而這些銀行大部分是國(guó)有銀行，在失票人和付款人之間的利益砝碼上，在掛失止付這種措施中，向付款人傾斜②。但這同時(shí)也向未支付對(duì)價(jià)或者非法獲得票據(jù)的人傾斜了。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的深入和WTO的加入，越來(lái)越多的外資銀行將涌入我國(guó)，商業(yè)銀行的“國(guó)有”概念將逐步淡化，銀行是以平等的民事主體身份參加商業(yè)活動(dòng)，失票人和付款人所處的法律地位是平等的，我們?cè)诓唤o銀行增加更多的羈束時(shí)，同時(shí)也要考慮保護(hù)失票人的利益。
《支付結(jié)算辦法》第55條規(guī)定“銀行匯票的付款人是本系統(tǒng)出票銀行或跨系統(tǒng)簽約銀行審核支付匯票款項(xiàng)的銀行。”這里我們?cè)傺芯恳幌碌母拍睿溉擞跈?quán)限內(nèi)，以本人（被人）名義向第三人所為意思表示或有第三人受意思表示，而對(duì)本人直接發(fā)生效力的行為③。這里強(qiáng)調(diào)的是人需以本人名義，倘若只有本人行為，就是自己行為，不是。《商業(yè)銀行法》第22條規(guī)定：“商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)不具有法人資格，在總行授權(quán)范圍內(nèi)依法開(kāi)展業(yè)務(wù)。”這說(shuō)明每個(gè)商業(yè)銀行盡管有很多的分支機(jī)構(gòu)，但是一個(gè)法人主體。某地銀行簽發(fā)匯票，到另一地的本系統(tǒng)銀行兌付，這實(shí)際上是銀行出票后仍由自己兌付，至于資金怎么清算是銀行內(nèi)部的問(wèn)題，因此，只有跨系統(tǒng)簽約銀行才是付款人。根據(jù)《票據(jù)法》第15條規(guī)定“未記載付款人或者無(wú)法確定付款人及其付款人的票據(jù)除外。”簽發(fā)行簽發(fā)匯票時(shí)雖未寫明兌付行，但各商業(yè)銀行簽發(fā)的銀行匯票可以在各地的系統(tǒng)內(nèi)銀行分支機(jī)構(gòu)兌付，因此，銀行匯票本身就隱含了付款人在內(nèi)，那就是簽發(fā)匯票的商業(yè)銀行本身。實(shí)際工作中這類銀行匯票是被排除在掛失止付之外的。但其法律依據(jù)的可行性卻是令人懷疑的。
2、對(duì)公示催告程序的幾點(diǎn)質(zhì)疑
中華人民共和國(guó)《民事訴訟法》第193條規(guī)定：“按照規(guī)定可以背書轉(zhuǎn)讓的票據(jù)持有人，因票據(jù)被盜、遺失或者滅失，可以向票據(jù)支付地的基層人民法院申請(qǐng)公示催告。”這里的票據(jù)支付地應(yīng)是按票面金額兌付給正當(dāng)持票人的銀行所在地。在手工記帳時(shí)，由于匯票上均記載付款行的行名和行號(hào)，票據(jù)支付地易確定，但現(xiàn)在除現(xiàn)金匯票仍寫明付款行名稱外，轉(zhuǎn)帳匯票均不再填寫付款行名稱，喪失后的匯票，假如被惡意持票人占有，全國(guó)各地參加“全國(guó)聯(lián)行往來(lái)”的銀行都可兌付，哪里是票據(jù)支付地？失票人又到何處去申請(qǐng)公示催告？而基層人民法院所管轄的范圍相對(duì)于票據(jù)的流通區(qū)域來(lái)說(shuō)，又實(shí)在是太狹窄了。基層人民法院受理公示催告后，公告應(yīng)張貼于人民法院公告欄內(nèi)，并在有關(guān)報(bào)紙或其它宣傳媒介上刊登，人民法院所在地有證券交易所的，還應(yīng)張貼于該交易所。（見(jiàn)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)第229條）法律沒(méi)有規(guī)定某一全國(guó)性的報(bào)紙專門登載公示催告事項(xiàng)，諸如票據(jù)喪失的時(shí)間、地點(diǎn)、原因，票據(jù)的種類、號(hào)碼、金額、出票日期、付款日期、付款人名稱、收款人名稱等。這樣，基層法院很難做到費(fèi)時(shí)費(fèi)力的去找一全國(guó)性報(bào)紙去公示催告，因此，這里的“有關(guān)報(bào)紙和其他宣傳媒介”一般是地方性的。假設(shè)某一丟失的匯票已被正當(dāng)持票人在某地基層法院申請(qǐng)公示催告，然而這張匯票卻被惡意持票人攜帶至另一地，他又利用這張匯票與善意相對(duì)人進(jìn)行交易。善意相對(duì)人又如何得知這張匯票已在遙遠(yuǎn)的某地被申請(qǐng)公示催告，是一張帶有瑕疵的票據(jù)呢？我們總不能要求每個(gè)交易主體在接受票據(jù)時(shí)都要詢問(wèn)“票據(jù)是否帶有瑕疵？”或是親自認(rèn)真詳細(xì)的核實(shí)一番。即使他真的這樣去做，他也未必能得知，而且冒貽誤商機(jī)之險(xiǎn)。法律為了保護(hù)交易安全，專門有規(guī)定保護(hù)善意相對(duì)人的權(quán)利，國(guó)際上的票據(jù)法對(duì)善意取得都有明確的規(guī)定，（《日內(nèi)瓦統(tǒng)一匯票本票法》第16條第2款規(guī)定：匯票持有者因任何原因失去其匯票時(shí)，其已依前項(xiàng)規(guī)定（即背書的連續(xù)性）對(duì)該匯票證明其權(quán)利之持票人，無(wú)放棄此項(xiàng)匯票之責(zé)任，但其取得匯票有惡意或重大過(guò)失者，不在此限。）我國(guó)票據(jù)法第12條也有類似的規(guī)定。在交換日益頻繁的現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)外立法越來(lái)越傾向于交易安全的優(yōu)先保護(hù)而不得不因此犧牲所有人的返還原物利益，所有人只能向非法轉(zhuǎn)讓人請(qǐng)求損害賠償④。這種情況下，一張票據(jù)被盜或丟失后，非法持票人偽造簽章取得票面金額，失票人（被偽造人）、正當(dāng)持票人或付款銀行都可能因?yàn)槠睋?jù)偽造遭受直接的經(jīng)濟(jì)損失。（我們這里不討論票據(jù)偽造的法律責(zé)任）但從理論上說(shuō)，票據(jù)偽造人（非法持票人）是票據(jù)偽造的最終責(zé)任人，失票人（被偽造人）、正當(dāng)持票人或付款銀行的損失可以從票據(jù)偽造人（非法持票人）處得到補(bǔ)償，但實(shí)踐中往往出現(xiàn)票據(jù)偽造人（非法持票人）攜款逃跑無(wú)處追尋或者票據(jù)偽造人（非法持票人）將騙來(lái)的錢揮霍一空，喪失償還能力的情況。
我國(guó)《民事訴訟法》第195條第2款規(guī)定：“公示催告期間，轉(zhuǎn)讓票據(jù)權(quán)利的行為無(wú)效。”這條規(guī)定沒(méi)有考慮到公示催告期間善意取得人的權(quán)利。我們認(rèn)為這條規(guī)定不妥，主要理由在于：公示催告與其他補(bǔ)救措施一樣，在保護(hù)失票人的同時(shí)，必須充分考慮善意持票人的正當(dāng)權(quán)益⑤。法律的的保護(hù)對(duì)象，應(yīng)考慮票據(jù)的性質(zhì)、交易安全和社會(huì)的公平正義，關(guān)于這一點(diǎn)，前面已有詳述。另外，公示催告期間轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效，說(shuō)明公示催告前和公示催告期滿后，轉(zhuǎn)讓票據(jù)權(quán)利的行為是有效的。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，公告期滿后仍沒(méi)有人申報(bào)權(quán)利，只有失票人申請(qǐng)，法院才做除權(quán)判決，如失票人不申請(qǐng)，法院不主動(dòng)做除權(quán)判決，這時(shí)票據(jù)恢復(fù)流通。當(dāng)然，對(duì)于銀行匯票來(lái)說(shuō)，沒(méi)有公示催告后的轉(zhuǎn)讓，因?yàn)椤睹袷略V訟法》規(guī)定公示催告的期間不少于60日，而銀行匯票的付款期限是一個(gè)月。但對(duì)于商業(yè)匯票來(lái)說(shuō)，（商業(yè)匯票是與銀行匯票相對(duì)應(yīng)的一類匯票，根據(jù)承兌人的不同，商業(yè)匯票分為銀行承兌匯票和商業(yè)承兌匯票兩種。）是可能有公告期滿后的轉(zhuǎn)讓，因商業(yè)匯票的付款期限，最長(zhǎng)可以是6個(gè)月。假如一人在公告期內(nèi)善意取得票據(jù)，另一人在公告期前或公告期滿后惡意取得票據(jù)，前者無(wú)效而后者有效，這在法理上是講不通的，而且也不符合公示催告程序的宗旨：既要救濟(jì)失票人，同時(shí)也不得因此而影響票據(jù)的正常流通。
公示催告期間有利害關(guān)系人申報(bào)權(quán)利，法院就應(yīng)終結(jié)公示催告程序，這在《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第196條以及最高人民法院關(guān)于適用《民事訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)第230條、231條都有規(guī)定。但公示催告程序終結(jié)后若利害關(guān)系人請(qǐng)求付款，付款行是否付款？法律在這方面卻沒(méi)有規(guī)定。付款行若拒絕付款，沒(méi)有依據(jù)，若不拒絕，失票人則喪失了利用公示催告程序獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)。因此，法院應(yīng)當(dāng)在控制住票據(jù)款項(xiàng)后，才可以終止公示催告程序。
2000年2月24日《最高人民法院關(guān)于審理票據(jù)糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)公示催告在失票救濟(jì)一節(jié)專門進(jìn)行了規(guī)定，比如規(guī)定有“出票銀行所在地人民法院”“全國(guó)性報(bào)紙上刊載”等，這無(wú)疑對(duì)失票人尋找救濟(jì)途徑提供了法律依據(jù)。但基層法院相對(duì)全國(guó)來(lái)說(shuō)畢竟是滄海之一粟，這些手續(xù)的操作與異地銀行支付票款有很大的時(shí)間差，可能會(huì)對(duì)失票人造成延誤，最后也許會(huì)引起失票人、銀行、善意持票人之間的糾紛，不能達(dá)到預(yù)期的效果。
3、我國(guó)的提訟制度應(yīng)當(dāng)完善
我國(guó)《票據(jù)法》第15條第3款規(guī)定“或向人民法院提訟。”掛失止付是一種救急措施，必須與申請(qǐng)公示催告和提訟結(jié)合起來(lái)使用。公示催告一般所需時(shí)日較長(zhǎng)，我國(guó)《民事訴訟法》上規(guī)定不少于60日，倘若失票人的票據(jù)是絕對(duì)喪失，不是落如第三人之手，而他對(duì)票據(jù)上的款項(xiàng)又急需，這時(shí)再用公示催告程序就不太妥當(dāng)，而提訟制度就彌補(bǔ)了這方面的不足。但我國(guó)法律只簡(jiǎn)單規(guī)定提訟，至于如何提訟，向誰(shuí)提起，訴訟的程序和結(jié)果怎樣，法律并沒(méi)有這方面的規(guī)定，這不能不說(shuō)是一大缺陷。
四、其它國(guó)家和地區(qū)有關(guān)票據(jù)喪失的法律規(guī)定
1、英美法系的提訟制度
《英國(guó)票據(jù)法》第69條規(guī)定：“匯票在到期日前喪失的，匯票持有人應(yīng)請(qǐng)求發(fā)票人另行給予相同意旨的匯票，必要時(shí)刻應(yīng)向發(fā)票人提供保證，如果所聲稱喪失的匯票再度出現(xiàn)時(shí)，擔(dān)保發(fā)票人得以對(duì)抗第三人。若被請(qǐng)求的發(fā)票人拒絕給予匯票副本，則應(yīng)強(qiáng)制執(zhí)行。”第70條規(guī)定：“關(guān)于匯票喪失的任何訴訟程序，法院或法官應(yīng)裁定不得掛失，若能提供使法庭或法官認(rèn)為滿意的擔(dān)保以對(duì)抗該匯票主張權(quán)利的任何人的不在此限。”⑥
《美國(guó)統(tǒng)一商法典》第3節(jié)第804條規(guī)定：“因毀滅、被盜或其他原因而喪失票據(jù)的，其所有人應(yīng)就其所有權(quán)，阻止其提示票據(jù)的事實(shí)和票據(jù)條款作出適當(dāng)證明后，以自己的名義提訟，并向票據(jù)上負(fù)責(zé)的任何當(dāng)事人追償，法院應(yīng)要求其提供保證，以擔(dān)保被告不因就票據(jù)提出的其他權(quán)利主張而受損失。”⑦
我國(guó)香港特區(qū)奉行的是英國(guó)法，《香港匯票條例》第69條規(guī)定：“凡任何匯票在逾期前已遺失，在遺失時(shí)該匯票持有人的人可向出票人提供保障，以在指稱已遺失的匯票尋回而出票人遭索償時(shí)，對(duì)出票人作出補(bǔ)償。如出票人在有上述請(qǐng)求作出時(shí)拒絕給予該匯票復(fù)本，可依法強(qiáng)迫出票人給予該復(fù)本。”第70條規(guī)定：“在就任何匯票而采取的法律行動(dòng)或進(jìn)行的法律程序中，法庭或法官可命令，只要有人對(duì)任何其他人就有關(guān)票據(jù)提出的申請(qǐng)?zhí)峁┝罘ㄍセ蚍ü贊M意的補(bǔ)償，則不得確立該匯票的遺失事宜。”⑧
從以上可以看出，英美法票據(jù)喪失后主要是在票據(jù)到期日之前，要求出票人補(bǔ)簽一張匯票，如出票人主張?zhí)峁?dān)保，失票人應(yīng)當(dāng)提供，失票人提供擔(dān)保后出票人仍拒絕補(bǔ)簽，失票人可以向法院提訟，由法院強(qiáng)制其補(bǔ)簽。另外，失票人提供保證，擔(dān)保被告不因就票據(jù)提出的其他權(quán)利主張而遭受損失后，失票人也可以票據(jù)上的其他債務(wù)人為被告向法院提訟。
但國(guó)外票據(jù)一般是成套票據(jù)，比如商業(yè)匯票經(jīng)常是兩張一套，但債務(wù)只有一筆，因此第一張上說(shuō)明“付一不付二”First(Secondbeingunpaid),在第二張上則記明“付二不付一”Second(Firstbeingunpaid)。因此對(duì)提訟制度也不能照抄照搬，而應(yīng)當(dāng)在借鑒的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)，比如說(shuō)：失票人可以在向付款人提供了擔(dān)保的情況下，請(qǐng)求付款。至于擔(dān)保的方式，可以有多種，如保證、抵押、質(zhì)押等，這時(shí)，倘若付款人不付款，失票人就可向法院提訟，強(qiáng)制付款人付款。在法律規(guī)定的付款期過(guò)后，失票人可以訴訟程序請(qǐng)求法院解除擔(dān)保。當(dāng)然，付款人付款后，又有善意第三人提示付款，且付款人須得以付款，這時(shí)，若擔(dān)保不足以補(bǔ)償付款人損失的，應(yīng)規(guī)定付款人可以程序請(qǐng)求失票人賠償損失。
2、我國(guó)臺(tái)灣《票據(jù)法》的相關(guān)規(guī)定
臺(tái)灣《票據(jù)法》第18條規(guī)定：“票據(jù)喪失時(shí)，票據(jù)權(quán)利得為止付之通知，但應(yīng)于提出止付通知后5日內(nèi)，向付款人提出為申請(qǐng)公示催告之證明，未依前項(xiàng)但書規(guī)定辦理者，止付通知喪失效力。”第19條規(guī)定：“票據(jù)喪失時(shí)，票據(jù)權(quán)利人，得為公示催告之聲請(qǐng)，公示催告程序開(kāi)始后，其經(jīng)到期之票據(jù)，聲請(qǐng)人得提供擔(dān)保請(qǐng)求票據(jù)金額之支付，不能提供擔(dān)保時(shí)，得請(qǐng)求將票據(jù)金額依法提存，其未到期之票據(jù)，聲請(qǐng)人得提供擔(dān)保，請(qǐng)求給予新票據(jù)。”⑨從臺(tái)灣的票據(jù)法可以看出，票據(jù)喪失后，首先向付款人發(fā)出止付通知，但發(fā)出通知后5日內(nèi)，必須向付款人提出聲請(qǐng)公示催告的證明。臺(tái)灣《票據(jù)法》規(guī)定的公示催告的作用有：⑴防止善意人受讓票據(jù)，票據(jù)如系被盜或遺失時(shí)，雖因有止付通知，即足以防止其冒領(lǐng)，但究不能防止該票據(jù)落于善意人之手，斯時(shí)仍不能不對(duì)之付款，因此為防止他人之善意受讓，即不能不籍助于公示催告程序，該公示催告之布告，不僅應(yīng)貼于法院之牌示處，并登載于公報(bào)或新聞紙，且應(yīng)貼于交易所。如是雖不敢謂家喻戶曉，人盡皆知，單畢竟使善意受讓人之機(jī)會(huì)，大為減少⑩。⑵取得除權(quán)判決。⑶可以要求支付票據(jù)金額或提存。⑷可以請(qǐng)求給予新票據(jù)。由此可見(jiàn)，臺(tái)灣的公示催告程序涵蓋了英美法系提訟的作用，無(wú)須另行規(guī)定提訟制度。
五、對(duì)票據(jù)喪失后法律救濟(jì)立法完善的建議
筆者建議票據(jù)喪失后補(bǔ)救的立法應(yīng)包含以下內(nèi)容：⑴未到期之票據(jù)喪失，失票人可以及時(shí)通知付款人（此可規(guī)定為簽發(fā)匯票之付款人之分支機(jī)構(gòu)）掛失止付，收到掛失止付的付款人，應(yīng)當(dāng)即刻通過(guò)網(wǎng)絡(luò)通知各商業(yè)銀行各地參加聯(lián)行往來(lái)分支機(jī)構(gòu)（以防以后各商業(yè)銀行間統(tǒng)一票據(jù)，互相能代為支付）暫停支付，但分支機(jī)構(gòu)收到通知前已支付者不在掛失止付保障之列。且失票人應(yīng)當(dāng)在通知掛失止付后3日內(nèi)，向付款人提供向人民法院申請(qǐng)公示催告之證明。⑵公示催告期間，若有利害關(guān)系人申報(bào)權(quán)利，人民法院應(yīng)依法凍結(jié)票據(jù)之款項(xiàng)，宣告公示催告程序終結(jié)，依普通訴訟程序處理票據(jù)糾紛事宜。⑶失票人提供擔(dān)保后，也可向付款人請(qǐng)求給付票據(jù)之款項(xiàng)，若失票人拒絕給付，失票人可向人民法院提訟，請(qǐng)求強(qiáng)制給付。⑷付款人向失票人付款后，又遇善意第三人提示付款的，若擔(dān)保不足以補(bǔ)償向第三人支付之款項(xiàng)，付款人可以訴訟程序向失票人追償。同時(shí)，鑒于我國(guó)地域遼闊，為兼顧失票人和善意受讓人的利益，筆者認(rèn)為票據(jù)喪失后的補(bǔ)救措施也應(yīng)用上科技手段，不妨由各商業(yè)銀行總行專門設(shè)立網(wǎng)站或統(tǒng)一由人民銀行總行設(shè)立一個(gè)網(wǎng)站，并告知全國(guó)，在上面專門登載掛失止付和公示催告的票據(jù)，以便使交易人及時(shí)得知所接受票據(jù)是否為正當(dāng)票據(jù)，進(jìn)而決定是否進(jìn)行票據(jù)行為。
【參考文獻(xiàn)】
①盧梭，《社會(huì)契約論》，北京，商務(wù)印書館出版，1980年版，50頁(yè)
②王小能，《中國(guó)票據(jù)法律制度研究》，北京，北京大學(xué)出版社，1999年版，146頁(yè)
③王澤鑒，《民法總則》，北京，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年版，440頁(yè)
④張俊浩，《民法學(xué)原理》，北京，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年版，435頁(yè)
⑤王小能，《中國(guó)票據(jù)法律制度研究》，北京，北京大學(xué)出版社，1999年版，150頁(yè)
⑥郭鋒，常風(fēng)編，《中外票據(jù)法選》，北京，北京理工大學(xué)出版社，1991年版，126-127頁(yè)
⑦同上174頁(yè)
⑧見(jiàn)《香港匯票條例》1994年11月1日香港行政局頒布中文本
第2篇
1.民營(yíng)企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)中國(guó)民營(yíng)企業(yè)從國(guó)內(nèi)到國(guó)外面臨著不同程度上、不同方面的風(fēng)險(xiǎn)。由破壞力由小到大、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)由低到高的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，就可以分為八種經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)：市場(chǎng)開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、資金枯竭風(fēng)險(xiǎn)、人才風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)則制度風(fēng)險(xiǎn)、體制風(fēng)險(xiǎn)、決策風(fēng)險(xiǎn)、信念風(fēng)險(xiǎn)及文化或信仰風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的公司法的制定完全照搬西方的模式，但根源上體現(xiàn)了我國(guó)傳統(tǒng)的特權(quán)階級(jí)和專制理念，公司在治理中存在的權(quán)力失衡和由此產(chǎn)生的決策風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法從根本上解決。但是決策的正確與否關(guān)乎到民營(yíng)企業(yè)的生存和發(fā)展，因此，必須從法律的角度上提出合理有效的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的制度。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，民營(yíng)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中主要存在著涉訴的風(fēng)險(xiǎn)，這一風(fēng)險(xiǎn)主要包括：刑法制裁風(fēng)險(xiǎn)、行政制裁風(fēng)險(xiǎn)及民商事風(fēng)險(xiǎn)。在刑法制裁風(fēng)險(xiǎn)方面，從吳英案到黎慶洪案，都反應(yīng)了對(duì)民營(yíng)企業(yè)權(quán)利保護(hù)的爭(zhēng)議：吳英案引起了關(guān)于金融壟斷的爭(zhēng)議，而黎慶洪案引起了究竟是合法經(jīng)營(yíng)還是黑社會(huì)行為的爭(zhēng)議。行政制裁方面，由于我國(guó)行政訴訟法律制度的天然缺陷，往往民營(yíng)企業(yè)求助無(wú)門。而民商事風(fēng)險(xiǎn)方面，民營(yíng)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中面臨著大量的合同風(fēng)險(xiǎn)。因此，制定相應(yīng)民營(yíng)企業(yè)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)法律制度的形勢(shì)刻不容緩。
2.民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益受到損害的具體體現(xiàn)雖然民營(yíng)企業(yè)近年來(lái)發(fā)展迅速，但其仍存在一些問(wèn)題，在這之中最為突出的就是企業(yè)產(chǎn)權(quán)糾紛、市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)利的不平衡待遇及民營(yíng)企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利無(wú)法得到保障等問(wèn)題。本文將主要分析民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)及市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)利問(wèn)題。在企業(yè)產(chǎn)權(quán)方面，產(chǎn)權(quán)是人們對(duì)某種具有使用價(jià)值的資源所享有的一系列權(quán)利約束。若民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題無(wú)法解決，企業(yè)的發(fā)展將會(huì)受到極大阻礙。我國(guó)的現(xiàn)行法律制度已無(wú)法滿足當(dāng)前民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。因此，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改造并做好各方面的配套措施，是十分重要的。應(yīng)在憲法層次，通過(guò)相應(yīng)的、原則性的法律，為民營(yíng)企業(yè)提供了最高的法律保障，幫助民營(yíng)企業(yè)走出困境。在市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)利的不平衡待遇方面，在一些壟斷和半壟斷行業(yè)，民營(yíng)企業(yè)難以進(jìn)入；在某些非關(guān)系國(guó)家安全的領(lǐng)域中，民營(yíng)企業(yè)也很難投資；并且有些行業(yè)，即使允許民間投資進(jìn)入，但投資比例、投資形式受到許多限制。
二、保護(hù)民營(yíng)企業(yè)權(quán)益的法律規(guī)定和措施
第3篇
關(guān)鍵詞：農(nóng)民權(quán)益保障必然性對(duì)策
一、農(nóng)民權(quán)益受侵害的表現(xiàn)
由于我國(guó)原來(lái)實(shí)行的是，它在一定時(shí)期對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)力的提高起到了積極作用，但其自身的缺陷如經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、土地條塊分割等，農(nóng)業(yè)難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)漸漸處于不利地位。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然。同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及個(gè)體企業(yè)的增多，農(nóng)民不再專業(yè)務(wù)農(nóng)，一些農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，而非農(nóng)業(yè)的收入與農(nóng)業(yè)相比是比較客觀的，因此土地流轉(zhuǎn)使無(wú)力或無(wú)心經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民可以轉(zhuǎn)出土地。此外，目前的三農(nóng)問(wèn)題亟待解決，土地流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)農(nóng)民增收，為三農(nóng)問(wèn)題的解決創(chuàng)造了良好的條件。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢(shì)所趨。但在土地流轉(zhuǎn)中也出現(xiàn)了一些對(duì)農(nóng)民權(quán)益侵害的情況，具體有以下幾方面：
（一）操作不健全侵害了農(nóng)民利益
目前的土地流轉(zhuǎn)的操作還很不規(guī)范，個(gè)別干部自以為是，認(rèn)為自己是土地所有者的代表，濫用行政權(quán)力，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，或私下與承租者達(dá)成交易，對(duì)農(nóng)民的土地承包權(quán)造成了很大的損害。且在手續(xù)上沒(méi)有正式規(guī)范的合同，僅以口頭協(xié)議或承諾，對(duì)往后的糾紛埋下了隱患。
（二）擅改土地的農(nóng)業(yè)用途農(nóng)民合法權(quán)益無(wú)保障
一些干部為了招商引資，在沒(méi)有得到農(nóng)戶同意的情況下擅自與投資者簽訂土地包租合同。有的濫用權(quán)力，隨意變更承包合同，把農(nóng)民的土地強(qiáng)行收回轉(zhuǎn)讓與出租，且租金非常低廉。而一些投資者在受到損失時(shí)會(huì)拖欠農(nóng)民費(fèi)用或消失，農(nóng)民無(wú)法得到應(yīng)有的利益，此外由于租賃土地的期限較長(zhǎng)，投資者有的建造了固定建筑物，徹底改變了土地的用途農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益得不到保障，這些都使農(nóng)民的合法權(quán)益受到了極大的侵害。
（三）政府行政干預(yù)侵害農(nóng)民利益
目前我國(guó)各地的土地流轉(zhuǎn)正在興起，呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。但土地流轉(zhuǎn)可能會(huì)使某些人得到一些利益，個(gè)別基層干部有時(shí)會(huì)議行政手段干預(yù)。據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，政府干預(yù)的土地流轉(zhuǎn)占到了四成之多，而有村級(jí)組織干預(yù)的近六成。這原本該由農(nóng)戶自主、自由的，但基層的行政干預(yù)剝奪了農(nóng)戶應(yīng)有的權(quán)益，使農(nóng)民的合法權(quán)益經(jīng)濟(jì)利益受到極大侵害。
二、農(nóng)民權(quán)益受侵害的原因
（一）土地產(chǎn)權(quán)不明
我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度還很不完善，存在著缺陷。一個(gè)健全的產(chǎn)權(quán)應(yīng)由所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)組成，但我國(guó)農(nóng)村的土地集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)。但對(duì)土地的主題、農(nóng)戶使用權(quán)的保護(hù)等相關(guān)問(wèn)題沒(méi)有做出明確規(guī)定。這就使基層政府濫用行政手段提供了可乘之機(jī)，理論及法律的難點(diǎn)與缺陷為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)干部的侵權(quán)提供了便利，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村基層組織常常以土地所有權(quán)者的身份自居，做出土地流轉(zhuǎn)的決策，而不考慮、尊重農(nóng)民的意志，無(wú)視農(nóng)民的合法利益，而實(shí)踐中農(nóng)戶亦無(wú)力抗拒各級(jí)所謂的土地所有者對(duì)土地流轉(zhuǎn)中收益權(quán)的恣意分享。這些都損害了農(nóng)戶的合理權(quán)益。
（二）相關(guān)法律法規(guī)未建立完善
目前，我國(guó)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)尚未建立完善，對(duì)流轉(zhuǎn)的范圍、條件、主體、收益分配等都沒(méi)有明確的規(guī)定，這很大程度上對(duì)土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展產(chǎn)生了障礙，且成為農(nóng)民權(quán)益受侵害的原因之一。由于法律法規(guī)的缺失，使得個(gè)別基層干部，大鉆法律漏洞，以土地流轉(zhuǎn)為名，中飽私囊，大大侵害了農(nóng)戶合法權(quán)益。也使土地流轉(zhuǎn)處在價(jià)格不確定、效率不高的怪圈中，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的正常運(yùn)行帶來(lái)了障礙。
（三）政府職能未轉(zhuǎn)變
由于受原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，政府職能還未完全轉(zhuǎn)變，但在目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，這種情況已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此時(shí)，政府主要是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，在一定情況下進(jìn)行調(diào)控。但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，政府沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)該管什么，不該管什么沒(méi)有明確的定位，造成行政混亂。也為一些基層干部、投資者謀取私利、非法轉(zhuǎn)讓、擅變土地用途創(chuàng)造了條件。
三、對(duì)農(nóng)民權(quán)益保障的對(duì)策
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是為了農(nóng)戶更好地生活。面對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題，今后的土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持自愿、效率及公平的原則，對(duì)農(nóng)民的合法權(quán)益要保障，為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，使得土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展，今后要做好以下幾個(gè)方面的工作：
（一）健全相關(guān)法律法規(guī)及土地政策
今后要對(duì)相關(guān)土地政策及法律法規(guī)進(jìn)行建立完善，并對(duì)承包權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，農(nóng)民在承包期內(nèi)的土地權(quán)益不會(huì)因其是否主要從事農(nóng)業(yè)而改變動(dòng)放棄的除外，任何單位或個(gè)人都不得以任何手段讓農(nóng)戶失去承包土地。土地政策中也要對(duì)農(nóng)戶的土地權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，使農(nóng)民擁有占有、使用、收益與處分的權(quán)利，這將是土地政策繼法律法規(guī)在不斷完善中需要解決的重要方面。
（二）完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)
由于目前土地流轉(zhuǎn)中沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的組織及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)效率低下、秩序混亂，因此要建立土地資源優(yōu)化、低成本高效益、規(guī)范化的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)來(lái)解決。這就需要建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，讓農(nóng)戶了解并與之交易，這樣可以使談判等費(fèi)用得到合理的下降，而中介機(jī)構(gòu)要培育其農(nóng)戶的信任，把農(nóng)戶的土地集中并推進(jìn)農(nóng)民土地租賃市場(chǎng)。這可以由土地管理部門牽頭，建立如土地流轉(zhuǎn)委托中心等中介機(jī)構(gòu)，由他們直接負(fù)責(zé)接受農(nóng)民委托，并把要求流轉(zhuǎn)的土地資料存檔，建立土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、價(jià)格等，動(dòng)員相鄰地塊的農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)或調(diào)換土地，進(jìn)而使可供調(diào)整的地塊成片化，以提高土地流轉(zhuǎn)的成功率促進(jìn)土地市場(chǎng)的完善發(fā)育。
（三）政府要做好職能定位
在今后的土地流轉(zhuǎn)中，政府要找到合適的定位，做好服務(wù)工作，改變過(guò)去以行政手段進(jìn)行干預(yù)的做法。農(nóng)戶應(yīng)是土地流轉(zhuǎn)的主體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下要遵循自愿的原則，一些地方政府不能，以替農(nóng)戶流轉(zhuǎn)或管理為借口去分享地租，損害農(nóng)戶利益。但這不代表政府就放開(kāi)，不用做好相關(guān)的服務(wù)。基層組織在土地流轉(zhuǎn)中要做好資格審查、資料管理、監(jiān)督、合同簽證等服務(wù)工作，并做好與中介、投資者等的協(xié)調(diào)以及做好土地長(zhǎng)期規(guī)劃，為流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。
（四）弱化農(nóng)村土地保障功能
目前土地是農(nóng)民的最基本的生產(chǎn)要素，還有社會(huì)保障的功能。在此功能沒(méi)有弱化的條件下，農(nóng)戶很難愿意放棄承包權(quán)，有時(shí)候農(nóng)戶寧可荒廢土地也不放棄，這就對(duì)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)的阻礙。因此，要改變土地作為農(nóng)村社會(huì)保障的過(guò)渡形式，它難以充分盡到保障的功能。所以，今后政府要下氣力在農(nóng)村建立起養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)保障、最低生活等救濟(jì)措施等保障體系來(lái)全面保障農(nóng)戶，使農(nóng)民可以享有與城市市民一樣地權(quán)利及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶來(lái)的益處。
參考文獻(xiàn)
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