自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化規(guī)制范文

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摘要：自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行市場(chǎng)化改革，并沒(méi)有消除其自然壟斷性，伴隨著其進(jìn)程還會(huì)出現(xiàn)很多新的問(wèn)題，這就需要政府改變?cè)械母深A(yù)方式，進(jìn)行一系列配套改革，并重新界定政府規(guī)制的邊界。分析了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革后規(guī)制的需要，結(jié)合我國(guó)具體情況，對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革后的政府規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施提出了思考和建議。

關(guān)鍵詞：自然壟斷產(chǎn)業(yè)；市場(chǎng)化；政府規(guī)制

1自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化趨勢(shì)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，由于政府規(guī)制失靈、技術(shù)和市場(chǎng)條件的變化以及規(guī)制理論的發(fā)展，放松規(guī)制、引入競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)權(quán)私有已成為世界各國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的主導(dǎo)趨勢(shì)。從各國(guó)改革實(shí)踐來(lái)看，開(kāi)放自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)主要有兩種典型辦法；拆分壟斷廠商和引入產(chǎn)業(yè)外競(jìng)爭(zhēng)廠商。前者通常將各產(chǎn)業(yè)壟斷廠商的非壟斷性業(yè)務(wù)剝離并引入競(jìng)爭(zhēng)，而壟斷性業(yè)務(wù)則仍維持其獨(dú)家經(jīng)營(yíng)。

1998年我國(guó)開(kāi)始對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改革，對(duì)電信、電力、民航、鐵路等傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)采取了分拆的改革思路。具體辦法包括按業(yè)務(wù)種類的縱向分拆、按地域分布的橫向分拆以及橫縱雙向分拆。以我國(guó)電信改革為例，國(guó)務(wù)院憑借1994年中國(guó)聯(lián)通公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入，1999年原電信總局的縱向分割和2001年原中國(guó)電信的橫向分割等措施來(lái)推動(dòng)市場(chǎng)開(kāi)放，改革取得一定成效，競(jìng)爭(zhēng)格局初步形成?？v觀我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革取得了明顯的成效，但各行業(yè)的情況并不一樣。電信業(yè)在最早引入競(jìng)爭(zhēng)和民營(yíng)化改革后，產(chǎn)業(yè)中競(jìng)爭(zhēng)格局已經(jīng)初現(xiàn)；電力產(chǎn)業(yè)中，中國(guó)電網(wǎng)依然保持國(guó)家壟斷，但發(fā)電市場(chǎng)出現(xiàn)了眾多的獨(dú)立發(fā)電公司；鐵路和從城市公用事業(yè)也開(kāi)始了政企分開(kāi)和投資主體多元化的改革。但是市場(chǎng)化改革仍存在局限性：第一，分拆沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。分拆后行業(yè)壟斷和歧視的準(zhǔn)入政策依然存在，在這些自然壟斷部門民間資本一直難以進(jìn)入；第二，改革后廠商產(chǎn)權(quán)單一，仍然是政府主導(dǎo)的單邊治理。

2自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革后的政府規(guī)制需要

自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革后使政府陷入了私人利益和社會(huì)福利取舍的兩難困境，需要政府進(jìn)行必要的治理。

(1)自然壟斷產(chǎn)業(yè)多為網(wǎng)絡(luò)性產(chǎn)業(yè)。在必須保證所有用戶能享受全程全網(wǎng)式服務(wù)，不同廠商網(wǎng)間互聯(lián)就成為市場(chǎng)開(kāi)放后的規(guī)制重點(diǎn)。比如電信市場(chǎng)上的異網(wǎng)呼叫、鐵路運(yùn)輸中的統(tǒng)一調(diào)度、航空市場(chǎng)上的航線配置、電力輸送中的網(wǎng)間協(xié)調(diào)以及金融服務(wù)中的通存通兌和轉(zhuǎn)賬劃撥等。

(2)制約企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。經(jīng)營(yíng)自然壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)往往同時(shí)經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，這就為壟斷企業(yè)采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)提供了條件。

(3)由自然壟斷本身的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)所決定。為實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)控制自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的數(shù)量。如果不存在政府規(guī)制，在信息不完全的情況下，許多企業(yè)就會(huì)盲目跟進(jìn)，進(jìn)行重復(fù)投資和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。這種破壞性競(jìng)爭(zhēng)會(huì)造成社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和生產(chǎn)效率的低下。這就需要政府對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行進(jìn)入規(guī)制，通過(guò)控制進(jìn)入壁壘，抑止企業(yè)過(guò)度進(jìn)入，以保證社會(huì)生產(chǎn)效率。

(4)普遍服務(wù)和稀缺資源控制因市場(chǎng)失靈也成為產(chǎn)業(yè)開(kāi)放后的規(guī)制重點(diǎn)。一方面要保證各產(chǎn)業(yè)基本服務(wù)價(jià)格不超過(guò)貧困居民支付水平，保證需求稀少和高成本地區(qū)服務(wù)供應(yīng)；另一方面要有效規(guī)避稀缺資源的破壞性開(kāi)采和浪費(fèi)性使用。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的許多活動(dòng)具有正外部性。

3中國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化后的規(guī)制改革

(1)政府規(guī)制的設(shè)計(jì)原則。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革后的政府規(guī)制改革并不是簡(jiǎn)單的取消規(guī)制和放松規(guī)制。良好的政府規(guī)制體系設(shè)計(jì)應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：①動(dòng)態(tài)性原則。有效的政府規(guī)制政策應(yīng)以自然壟斷產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征為基礎(chǔ)，一方面，要根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征設(shè)計(jì)政府規(guī)制政策；另一方面，隨著自然壟斷產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的變化，要對(duì)原有的政府規(guī)制政策做相應(yīng)的調(diào)整，從動(dòng)態(tài)上保持相互的協(xié)調(diào)性。②有限性原則。這里所說(shuō)的有限包括兩層含義：一是政府權(quán)能的有限，主要是指規(guī)制過(guò)程中嚴(yán)格界定政府的權(quán)限，尤其是在確信受到特殊利益集團(tuán)相當(dāng)程度的有組織影響的部門，要限制政府的介入；二是實(shí)施微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)職能的政府機(jī)構(gòu)規(guī)模要有限，這主要是從成本的角度來(lái)考慮的。③講求成本—收益原則。政府規(guī)制成本可以分為兩大類：一類是政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的各種成本費(fèi)用；另一類是主要由被規(guī)制企業(yè)承擔(dān)的成本，主要用于向政府規(guī)制者游說(shuō)，甚至進(jìn)行尋租活動(dòng)。巨大的政府規(guī)制成本大大降低了規(guī)制效率，當(dāng)規(guī)制成本大于規(guī)制收益時(shí)，還會(huì)導(dǎo)致規(guī)制無(wú)效率。要求規(guī)制者在不同的規(guī)制方法和措施上進(jìn)行相應(yīng)的收益－成本分析，綜合考慮后選取成本最小的方案。④信息充分原則。在信息不充分的情況下制定的規(guī)制政策使政府規(guī)制的實(shí)施結(jié)果往往達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)，甚至?xí)a(chǎn)生相反的后果，最終導(dǎo)致政府“規(guī)制失靈”。(2)自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化后規(guī)制改革的模式構(gòu)建。

①基本模式。從各國(guó)進(jìn)行具體改革過(guò)程中，基本上遵循了在典型或極端性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生變化的領(lǐng)域打破壟斷，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)制度。這就涉及到分割重組自然壟斷產(chǎn)業(yè)，放松甚至取消規(guī)制；同時(shí)在實(shí)行規(guī)制的自然壟斷性業(yè)務(wù)與實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)制度的非自然壟斷性質(zhì)業(yè)務(wù)之間，有很廣闊的中間領(lǐng)域，即兼有競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)制部門的特性。從各國(guó)規(guī)制改革實(shí)踐分析，規(guī)制制度一般包括規(guī)制機(jī)構(gòu)、被規(guī)制企業(yè)以及保障規(guī)制活動(dòng)健康有序運(yùn)行的規(guī)制法律。實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)制度自然需要建立反壟斷制度最基本的因素就是反壟斷機(jī)構(gòu)和反壟斷法律。

②我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的模式。作為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)家，中國(guó)的規(guī)制改革一方面是對(duì)以前的嚴(yán)格規(guī)制的放松，另一方面又是一個(gè)新的規(guī)制改革與規(guī)制制度的建立和實(shí)施過(guò)程，即是一個(gè)放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制的混合體。這是由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)所決定的。中國(guó)過(guò)去治理自然壟斷產(chǎn)業(yè)的方式主要是建立國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)主管部門進(jìn)行管理，管理的法律依據(jù)是原有的產(chǎn)業(yè)主管部門主導(dǎo)下的立法規(guī)章。從改革的層次上大體可劃分為政府層面和企業(yè)層面，而不僅僅是政企分開(kāi)的問(wèn)題。

從自然壟斷產(chǎn)業(yè)的企業(yè)層面分析，主要包括產(chǎn)權(quán)改革和結(jié)構(gòu)改革。通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革重塑自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的微觀企業(yè)基礎(chǔ)，通過(guò)結(jié)構(gòu)改革形成原有自然壟斷產(chǎn)業(yè)中非自然壟斷性業(yè)務(wù)的有效競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)在自然壟斷產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)中，規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行所謂的激勵(lì)性規(guī)制。

從政府層面上，不對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革和重組，就不可能真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。機(jī)構(gòu)改革包括組建規(guī)制機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)兩個(gè)方面，盡快建立和完善兩個(gè)機(jī)構(gòu)的工作范圍與職責(zé)，并要加強(qiáng)兩個(gè)機(jī)構(gòu)的合作。

從整體上看，中國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革在近些年取得了一定程度的進(jìn)展，但同其他方面的改革相比，這一改革還處于嚴(yán)重滯后的狀態(tài)。政企不分、行政壟斷廣泛存在、價(jià)格形成及規(guī)制機(jī)制不合理、規(guī)制缺位嚴(yán)重、缺少透明和全面的規(guī)制法律框架等問(wèn)題仍然很嚴(yán)重，這些情況會(huì)對(duì)我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的未來(lái)發(fā)展乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。同時(shí)，在我國(guó)特殊的國(guó)情與市場(chǎng)機(jī)制下，自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化會(huì)使政府陷入了私人利益和社會(huì)福利取舍的兩難困境。市場(chǎng)開(kāi)放以后，短期內(nèi)有效競(jìng)爭(zhēng)的格局難以形成，政府對(duì)壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制仍然需要，但其內(nèi)容和方式都應(yīng)有所改變?？傊?，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，既要提倡加快其市場(chǎng)化的步伐，又要對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)施行之有效的政府規(guī)制，以發(fā)揮自然壟斷產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要作用。

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