國企劃撥工業用地低效利用問題分析范文

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改革開放早期，出于GDP、財政和政績的考慮，地方政府低價供地招商引資成為常態，劃撥土地的大規模供應也集中發生在這一時期。2004年國務院出臺的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中明確提出，“除按現行規定必須實行招拍掛的土地外，工業用地也要創造條件逐步實行招拍掛出讓”；2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》規定,“工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準”。工業用地自此告別了劃撥使用的歷史，但此前已經劃撥使用的工業用地尚未建立起有效的退出機制。劃撥土地最顯著的特點就是“無償無期限”，由此導致的劃撥工業用地大量閑置與低效利用問題也非常突出。尤其是一些建立發展較早的大型國有企業，都占據了較好區位的地塊，由于種種原因企業早已停工停產，但受制于劃撥土地有限的權能結構，國有企業盤活劃撥低效工業用地的辦法不多、積極性也不高。以安徽省最大的工業企業——馬鋼（集團）控股有限公司為例，近10年被動收儲的閑置低效劃撥工業用地中，僅商服用地二級地以上范圍內的土地就有近千畝。如何破解國企劃撥工業用地閑置低效利用之困，充分挖掘存量土地潛力，成為當前發展中的重要議題。

完善閑置低效用地處置和認定辦法

現行《閑置土地處置辦法》中對閑置土地的定義為：“國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。”從該定義可以看出，該辦法并未涉及取得多年、早已開發完成的閑置低效工業用地。這就有必要完善閑置低效用地的認定制度，包括重新定義閑置用地和加強閑置低效利用劃撥工業用地的集約利用評價等。而對該類土地進行集約利用評價應注意以下兩點：一是政府主導而非土地使用權人主導。低效利用劃撥工業用地的集約利用評價應當由政府來主導，委托第三方評估機構具體實施，用政府的公信力和第三方機構的獨立性共同保證評價結果的科學性和準確性。二是重點考量的因素。應重點從投入、產出效益等角度來衡量，而不從利用程度、利用強度角度來衡量。

加大低效利用劃撥工業用地的收儲力度

完善土地收儲法律法規。關于土地使用權收回的法律規定，《土地管理法》第58條及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47條第1款相關的表述分別為：因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的，可以收回國有土地使用權；無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，政府應當無償收回其劃撥土地使用權。因此，強制收儲正在占有或使用的閑置低效利用土地，并沒有適用的法律法規作依據，實踐中多都是只能同土地使用權人協商，達成收儲協議。提高土地收儲價格。筆者認為，收儲價格應當在充分考慮成本、規劃、預期收益等因素基礎上差異化確定。一是應當考慮原土地使用權人的成本因素，包括土地取得成本（征遷補償、安置費等）、開發建設成本（土地五通一平的開發成本和地上建、構筑物建設成本）及搬遷等成本；二是應當結合該地塊的規劃用途考慮土地變性和土地用途轉換產生的土地增值收益分配，待該地塊出讓后，將土地出讓金按照一定比例返還給原土地使用權人。三是政府部門還應從土地閑置、低效利用造成的長期損失和土地收儲對產業結構、布局調整和城市規劃統籌的高度來綜合考慮該類土地收儲的效益，適當提高土地收儲價格。

探索盤活閑置低效利用劃撥工業用地的新路徑

如何調動和激發原土地使用權人對于盤活低效利用劃撥工業用地的積極性，不再抱著“劃撥工業用地”這塊“雞肋”，歸根結底是要讓其獲得更多的利益。近年來，地方盤活低效利用劃撥工業用地的探索和實踐日益增多，也為尋找盤活閑置低效劃撥工業用地的路徑提供了借鑒。閑置低效土地用于養老服務。2014年出臺的《養老服務設施用地指導意見》，提出鼓勵盤活存量用地用于養老服務設施建設。在原土地用途符合規劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協議出讓或租賃手續；企事業單位對城鎮現有空閑的廠房進行改造和利用，興辦養老服務機構，可以享受土地稅收及出讓金返還優惠，土地使用性質也可暫不變更。養老服務是當前非常熱門的行業，在供地政策、土地出讓金、土地稅收等方面給予原土地使用權人優待，一定程度上能提高其參與盤活低效工業用地的積極性。對閑置低效土地進行“三舊改造”。廣東、福建等省對于閑置低效的舊廠房，推出“三舊”改造配套措施，推出多元化的改造路徑供原土地使用權人選擇，不僅大大提高了土地收儲價格，讓原土地使用者享受土地出讓收益分成，而且從土地用途轉換、土地出讓金上給予政策支持，鼓勵原土地使用權人參與閑置低效土地的再開發。2015年頒布的《廣州市舊廠房更新實施辦法》規定舊廠房原土地使用者若選擇政府收儲完成舊廠房更新，土地收儲后出讓為保障性住房外的居住用地的，根據容積率的不同，最高給予土地出讓成交價款50％的補償款；舊廠房原土地使用者也可以按要求申請自行改造。這些措施盤活了閑置低效劃撥工業用地。如廣州摩托集團公司位于廣州市新港西路82號黃金旺地的舊廠房已停產空置多年，雖然廠房建筑結構狀況完好，但由于之前的政策原因，沒有得到合理利用，處于嚴重閑置低效利用狀態。近年來，根據“三舊”改造政策，原土地使用者廣州摩托公司聯合多家專業資產運營公司共同合作出資，成立廣州聯合交易園區經營投資有限公司，對閑置低效的舊廠房進行改造建設并投入運營，年租金達1.15億元，不僅完成了二、三產業的轉換，舊廠房也變成了環境優美的產業園。

作者：陳劉忠 單位：馬鋼控股有限公司資產經營管理公司