土地治理項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體制分析范文

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1997年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》(中發(fā)[1997]11號(hào)),明確“實(shí)行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策”、“按照土地利用總體規(guī)劃的要求,通過田、水、路、林、村建設(shè)綜合整治,搞好土地建設(shè),提高耕地質(zhì)量,增加有效耕地面積,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境”的土地整理內(nèi)涵以來,我國土地整理制度及其管理方式經(jīng)歷了實(shí)踐探索、逐步規(guī)范,并不斷深入的發(fā)展歷程[1-2],截止至2006年底,國土資源部和財(cái)政部共安排國家投資土地整理項(xiàng)目(以下簡稱“一般項(xiàng)目”)8批2320個(gè),建設(shè)規(guī)模162.6×104hm2,規(guī)劃新增耕地面積37.3×104hm2,預(yù)算投資總額297.9×109元[3]。2006年后,土地整理內(nèi)涵和國家層面的項(xiàng)目管理方式都發(fā)生了變化。在土地整理內(nèi)涵上,開展農(nóng)村土地整治上升為國家戰(zhàn)略部署,提出土地整理要注重從項(xiàng)目實(shí)施向制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變,使農(nóng)村土地整治成為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺(tái),并正式寫入2009年中央1號(hào)文件和政府工作報(bào)告,形成了以村莊規(guī)劃整治為突破口,以土地整理復(fù)墾為重點(diǎn),以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)為動(dòng)力的“整合各類資金,整體規(guī)劃、整體推進(jìn)”田水路林村“綜合整治”。在項(xiàng)目管理方式上,進(jìn)行了由國家審批向省級(jí)國土資源部門審批轉(zhuǎn)變;由國家總負(fù)責(zé)向國家監(jiān)管省級(jí)國土資源部門總負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變;由國土資源部門推動(dòng)向地方政府和部門共同推動(dòng)轉(zhuǎn)變[4]。國家則集中部分中央分成新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)重點(diǎn)支持經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、實(shí)施效果明顯、補(bǔ)充耕地規(guī)模大的土地整治項(xiàng)目,即中央支持土地整治重大項(xiàng)目(以下簡稱“重大項(xiàng)目”),并于2008年底開展了首批重大項(xiàng)目的試點(diǎn)申報(bào)工作。與前期已在全國范圍廣泛開展的一般項(xiàng)目相比,重大項(xiàng)目具有規(guī)模大、投資多、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高、區(qū)域影響強(qiáng)烈等特點(diǎn)[5],加強(qiáng)重大項(xiàng)目實(shí)施前的評(píng)估論證,科學(xué)進(jìn)行決策分析尤為重要。從實(shí)現(xiàn)重大項(xiàng)目規(guī)劃目標(biāo)、確保實(shí)施效果出發(fā),本文在劃定重大項(xiàng)目評(píng)估論證階段基礎(chǔ)上,分別建立了立項(xiàng)決策指標(biāo)體系與評(píng)估論證指標(biāo)體系,并就評(píng)估論證綜合評(píng)價(jià)進(jìn)行了討論,以期為重大項(xiàng)目評(píng)估論證提供參考。

1重大項(xiàng)目評(píng)估論證程序

根據(jù)重大項(xiàng)目的內(nèi)涵與特點(diǎn)[5],借鑒一般項(xiàng)目的管理經(jīng)驗(yàn),中央主管部門重大項(xiàng)目評(píng)估論證主要圍繞項(xiàng)目建議書、可行性研究和實(shí)施方案等技術(shù)資料展開,其中對(duì)項(xiàng)目建議書重點(diǎn)進(jìn)行立項(xiàng)決策評(píng)估,對(duì)項(xiàng)目可行性研究和實(shí)施方案則強(qiáng)調(diào)評(píng)估論證分析。各論證階段具體內(nèi)容如表1。

2重大項(xiàng)目評(píng)估論證指標(biāo)體系構(gòu)建

遵循綜合性、系統(tǒng)性、代表性等指標(biāo)選取原則,從重大項(xiàng)目內(nèi)涵出發(fā),本研究建立由立項(xiàng)決策評(píng)估與評(píng)估論證二個(gè)層次評(píng)估論證指標(biāo)體系,其中立項(xiàng)決策評(píng)估由門檻指標(biāo)和評(píng)估指標(biāo)共同組成,評(píng)估論證由評(píng)估指標(biāo)組成。

2.1立項(xiàng)決策評(píng)估指標(biāo)

2.1.1門檻指標(biāo)門檻指標(biāo)指滿足立項(xiàng)決策評(píng)估所必須具備的指標(biāo),若其中任一項(xiàng)不能滿足,則項(xiàng)目無法立項(xiàng),不再進(jìn)入下一階段評(píng)估過程,指標(biāo)見表2。

2.1.2評(píng)估指標(biāo)評(píng)估指標(biāo)是指根據(jù)重大項(xiàng)目實(shí)施目的、要求及國家相關(guān)政策,所篩選的能夠反映影響重大項(xiàng)目立項(xiàng)決策的各類指標(biāo),包括規(guī)劃目標(biāo)、整理?xiàng)l件、生態(tài)環(huán)境、實(shí)施保障等四個(gè)層次,具體因素集見表3。

2.2評(píng)估論證指標(biāo)體系評(píng)估論證是在立項(xiàng)決策評(píng)估的基礎(chǔ)上,根據(jù)重大項(xiàng)目可行性研究和實(shí)施方案階段的任務(wù)、要求及國家相關(guān)政策,從工程建設(shè)方案、工程項(xiàng)目布局、項(xiàng)目估算、效益分析、實(shí)施方案、實(shí)施管理等六方面篩選出各類評(píng)估論證指標(biāo),具體因素集見表4。

2.3評(píng)估論證綜合評(píng)價(jià)根據(jù)重大項(xiàng)目的特點(diǎn),其綜合評(píng)價(jià)宜采用定性與定量相結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)方法。在劃分評(píng)估論證階段和確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上,在評(píng)價(jià)步驟上,首先,進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)換。各評(píng)價(jià)指標(biāo)因?yàn)樾再|(zhì)不同,具有不同數(shù)據(jù)類型和量綱,各指標(biāo)數(shù)據(jù)之間具有不可公度性,難以進(jìn)行直接比較。因此,在綜合評(píng)價(jià)前必須把這些指標(biāo)按某種效用函數(shù)歸一化到某一無量綱區(qū)間。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化通常采用向量歸一化法、線性比例變換法、極差變化法、標(biāo)準(zhǔn)樣本變換法等方法。其次,確定指標(biāo)權(quán)重。從數(shù)學(xué)變換的角度,評(píng)價(jià)對(duì)象是由評(píng)價(jià)指標(biāo)組成的高維空間點(diǎn)集,綜合評(píng)價(jià)模型就是一種從高維空間到低維空間的映射,評(píng)價(jià)過程要求這種映射盡可能的反映評(píng)價(jià)對(duì)象在原高維空間中的分類和排序信息,而指標(biāo)權(quán)重的合理確定是這些信息的具體反映[6]。指標(biāo)權(quán)重確定的方法包括基于決策者的經(jīng)驗(yàn)與偏好,通過各指標(biāo)屬性進(jìn)行比較而賦權(quán)的主觀賦權(quán)法(如Delphi、AHP等)和基于各方案相應(yīng)各屬性的數(shù)據(jù)而確定權(quán)重的客觀賦權(quán)法(如主成分分析法、因子分析法、熵值法、物元分析法、灰色關(guān)聯(lián)度法等)。最后采用線性加權(quán)和法作為評(píng)價(jià)函數(shù)求取綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。

3結(jié)語

重大項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模龐大,涉及因素重多,后果影響深遠(yuǎn),如缺乏充分評(píng)估與論證,可能導(dǎo)致項(xiàng)目效益低下,國家和群眾利益受到損害。總理曾在國土資源部重大項(xiàng)目請(qǐng)示文件上做出:“西北、東北大規(guī)模造地要科學(xué)論證,充分考慮水資源和生態(tài)環(huán)境等多種影響因素,此事科學(xué)家有不同意見,要充分聽取,歷史上也有深刻教訓(xùn),要認(rèn)真吸取”的重要批示。因此,加強(qiáng)重大項(xiàng)目評(píng)估論證科學(xué)性、合理性研究,對(duì)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)、確保實(shí)施效果尤為重要。目前重大項(xiàng)目尚處于試點(diǎn)申報(bào)階段,在管理上基本依托一般項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)積累而探索前行,其評(píng)估論證的理論基礎(chǔ)、方法體系、技術(shù)手段、支持系統(tǒng)尚不健全,難以適應(yīng)有序管理的要求。本文在劃定重大評(píng)估論證程序的基礎(chǔ)上,對(duì)各階段評(píng)估論證體系進(jìn)行了分析,以期為重大項(xiàng)目科學(xué)決策提供參考。