科技項(xiàng)目評(píng)估體制經(jīng)濟(jì)學(xué)淺析范文
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1引言
創(chuàng)新是新技術(shù)的源泉，技術(shù)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力，因而創(chuàng)新是國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)［1］。但創(chuàng)新的研究與發(fā)展具有較強(qiáng)的不確定性和外部性，使得企業(yè)對(duì)研究與發(fā)展的投資不能滿(mǎn)足社會(huì)的最優(yōu)水平，從而出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，因而政府有責(zé)任提供激勵(lì)政策來(lái)矯正投資不足，增加研發(fā)活動(dòng)［2］，中央政府直接投資的科研項(xiàng)目就是國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目。國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目的投資來(lái)自國(guó)家財(cái)政計(jì)劃，由政府按計(jì)劃程序統(tǒng)一安排、統(tǒng)一管理，其實(shí)施體現(xiàn)出很強(qiáng)的計(jì)劃性。但在這種計(jì)劃模式下，政府同時(shí)承擔(dān)管理者和買(mǎi)方的角色，即常說(shuō)的既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的情況，當(dāng)兩種角色出現(xiàn)利益沖突時(shí)，不可避免地帶來(lái)計(jì)劃管理的弊病，如暗箱操作、權(quán)力尋租等問(wèn)題。因此，制度因素對(duì)于提高科技計(jì)劃項(xiàng)目的管理績(jī)效具有至關(guān)重要的作用［3］。2001年科技部的《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》提出“充分發(fā)揮專(zhuān)家咨詢(xún)參謀作用，提高項(xiàng)目管理工作的科學(xué)性、公正性及社會(huì)參與程度，項(xiàng)目管理應(yīng)當(dāng)引入專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)制。”此后專(zhuān)家咨詢(xún)制度得到推廣，并且該制度一定程度上考慮到了科技計(jì)劃項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)性和不確定等特點(diǎn)，提高了科技計(jì)劃管理水平。隨著科技計(jì)劃規(guī)模的迅速增長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政科技撥款從2001年的703.3億元增長(zhǎng)到2008年的2581.8億元，傳統(tǒng)的專(zhuān)家咨詢(xún)制度凸顯出其在管理方面的局限性。一方面是大量的科技項(xiàng)目，使得科技管理部門(mén)的任務(wù)繁重，管理難以面面俱到；另一方面是科技管理部門(mén)選擇的專(zhuān)家可能正承擔(dān)或?qū)?lái)要申報(bào)科技計(jì)劃項(xiàng)目，當(dāng)專(zhuān)家面對(duì)政府部門(mén)時(shí)，難以擺脫其中的利害關(guān)系，不能自由、中立地發(fā)揮咨詢(xún)作用。由此，從制度角度出發(fā)，國(guó)內(nèi)很多學(xué)者從科技項(xiàng)目管理的制度建設(shè)與運(yùn)行機(jī)制［4］、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)［5］、績(jī)效評(píng)估［6］等方面進(jìn)行了有益的探索，提出對(duì)國(guó)家科技項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)理制管理［7］。考慮到科技計(jì)劃項(xiàng)目具有高度創(chuàng)新性、復(fù)雜性、探索性、風(fēng)險(xiǎn)性和專(zhuān)業(yè)性等特點(diǎn)，王明明［8-9］進(jìn)一步提出了第三方評(píng)估咨詢(xún)的概念和管理模式。第三方評(píng)估咨詢(xún)制度的實(shí)質(zhì)是分離政府科技部門(mén)的部分科技計(jì)劃項(xiàng)目管理任務(wù)，專(zhuān)業(yè)性的工作交由第三方機(jī)構(gòu)完成，政府著重做好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)，從而解決科技管理體制中存在的問(wèn)題［10-11］。為推動(dòng)第三方評(píng)估的發(fā)展，2006年，國(guó)家科技部頒布《關(guān)于國(guó)家科技計(jì)劃管理改革的若干意見(jiàn)》，提出要“建立和完善獨(dú)立的評(píng)估制度，在國(guó)家科技計(jì)劃及項(xiàng)目管理中引入第三方獨(dú)立評(píng)估的制度”。隨后，《國(guó)家科技支撐計(jì)劃管理暫行辦法》明確提出：“……積極引入第三方科技服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目或課題執(zhí)行情況、組織管理、配套條件落實(shí)、經(jīng)費(fèi)管理、預(yù)期前景等進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)估監(jiān)督。評(píng)估意見(jiàn)作為項(xiàng)目、課題調(diào)整或撤銷(xiāo)的重要依據(jù)。”《國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）管理辦法》也指出：“863計(jì)劃定期對(duì)領(lǐng)域、專(zhuān)題和項(xiàng)目的執(zhí)行情況與績(jī)效進(jìn)行第三方獨(dú)立評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為研究?jī)?nèi)容和經(jīng)費(fèi)調(diào)整的重要依據(jù)。”但自2006年科技部提出第三方評(píng)估的指導(dǎo)意見(jiàn)后，第三方評(píng)估咨詢(xún)并沒(méi)有如當(dāng)初的專(zhuān)家咨詢(xún)制度一樣迅速發(fā)展。到目前為止，第三方評(píng)估咨詢(xún)的應(yīng)用范圍僅限于某些項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用和項(xiàng)目結(jié)題階段，在項(xiàng)目管理的立項(xiàng)、執(zhí)行、后評(píng)價(jià)等階段還沒(méi)有得到很好的應(yīng)用。因此，提高科技計(jì)劃項(xiàng)目管理體制的績(jī)效，從制度角度開(kāi)展研究就具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，從專(zhuān)家咨詢(xún)制度轉(zhuǎn)變到第三方評(píng)估制度是一個(gè)典型的制度變遷問(wèn)題。科技計(jì)劃項(xiàng)目管理制度的建設(shè)與更替都是由參與主體所推動(dòng)的，包括政府管理部門(mén)、項(xiàng)目承擔(dān)單位和專(zhuān)家等相關(guān)參與者。當(dāng)每個(gè)參與者都從自身利益的角度來(lái)選擇行動(dòng)時(shí)，政策很可能不會(huì)按照預(yù)期的方向演化，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，從而出現(xiàn)了第三方評(píng)估制度的推動(dòng)進(jìn)展較慢的情況。考慮各個(gè)參與主體的理性行為，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從交易費(fèi)用的角度提出了完整的分析框架，有力解釋了制度因素的績(jī)效。由此，本文應(yīng)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度供求分析框架，從制度供給和制度需求兩個(gè)方面分析科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的變遷，找出阻礙制度變遷的影響因素，并提出相應(yīng)的對(duì)策來(lái)推動(dòng)第三方評(píng)估咨詢(xún)制度。
2科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的分析框架
制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，旨在約束追求主體福利或效用最大化的個(gè)人行為［12］。制度可以分為兩個(gè)層次，制度環(huán)境和具體的制度安排。制度環(huán)境是一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、交換和分配的基本政治、社會(huì)和法律規(guī)則，最重要的是憲法和法律結(jié)構(gòu)，在分析制度變遷時(shí)，一般都是假設(shè)制度環(huán)境是不變的。制度安排是支配參與者合作與競(jìng)爭(zhēng)方式的一種安排，最接近制度一詞通常使用的含義。在科技計(jì)劃項(xiàng)目管理體制中，政府科技管理部門(mén)制定管理章程、執(zhí)行管理程序，形成了科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的供給；項(xiàng)目承擔(dān)單位、社會(huì)對(duì)科技研發(fā)的要求等形成了科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的需求。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家將制度供給與制度需求納入到統(tǒng)一的分析體系，建立了制度變遷的供求分析框架［13］。分析框架的內(nèi)生變量包括制度安排及其利用程度，外生變量包括制度需求和制度供給兩個(gè)角度的多個(gè)影響因素，如表1所示。應(yīng)用該分析框架，科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的內(nèi)生變量是第三方評(píng)估咨詢(xún)制度以及該制度的應(yīng)用程度。目前的科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度可分為三種情況：一是專(zhuān)家咨詢(xún)制度，一般而言，專(zhuān)家由政府管理部門(mén)聘請(qǐng)，不具備獨(dú)立的法人資格，負(fù)責(zé)聘請(qǐng)專(zhuān)家的部門(mén)即為評(píng)估執(zhí)行部門(mén)，但專(zhuān)家建議為政府部門(mén)決策提供參考；二是有關(guān)聯(lián)的第三方評(píng)估，即評(píng)估機(jī)構(gòu)與委托方或項(xiàng)目承擔(dān)方存在一定的行政或利益關(guān)系，如政府部門(mén)管理的各類(lèi)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)；三是獨(dú)立的第三方評(píng)估，即評(píng)估機(jī)構(gòu)為委托方或項(xiàng)目承擔(dān)方以外的、沒(méi)有利益關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)。對(duì)于各種科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度及其應(yīng)用程度，需要從影響制度變遷的外生變量和內(nèi)生變量進(jìn)行分析。其中，外生變量包括影響科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度需求與供給的各個(gè)因素，影響科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度需求的因素包含影響制度需求的四個(gè)外生變量。（1）產(chǎn)品和要素的相對(duì)價(jià)格是指科技計(jì)劃項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的資本、勞動(dòng)力、資源等要素價(jià)格的相對(duì)變動(dòng)對(duì)制度安排的影響，一般而言，要素相對(duì)價(jià)格的變動(dòng)需要制度相應(yīng)變化來(lái)重新調(diào)度要素的有效安排與使用。（2）憲法秩序是指科技計(jì)劃項(xiàng)目管理制度最基本的法律制度，包括國(guó)家層面的《科技進(jìn)步法》和科技部的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理法規(guī)。科技計(jì)劃項(xiàng)目管理制度的變化會(huì)改變科技管理的基本結(jié)構(gòu)，需要新的制度安排重新規(guī)范參與者之間的關(guān)系。（3）技術(shù)是指科技計(jì)劃項(xiàng)目管理中用到的新的管理方法和管理模式。技術(shù)變化對(duì)制度需求的影響是多方面的，既可能改變潛在利潤(rùn)從而提高對(duì)制度變遷的激勵(lì)，也可能降低制度變遷費(fèi)用，使得原本因費(fèi)用過(guò)高而不起作用的制度安排變得可行。（4）市場(chǎng)規(guī)模是指政府投入科技計(jì)劃的資金多少和項(xiàng)目數(shù)量。在制度變遷的需求中，固定成本是一個(gè)障礙，而市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)使單位成本降低，縮短收回固定成本的時(shí)間，增加對(duì)制度的需求。科技計(jì)劃項(xiàng)目市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大使一些與規(guī)模經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度安排得以創(chuàng)新。科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的供給取決于政治秩序提供新制度安排的能力和意愿。而統(tǒng)治者的政治成本和利益，是對(duì)制度變遷的性質(zhì)和范圍做出解釋的關(guān)鍵。影響科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度供給的因素包括影響制度供給的7個(gè)外生變量。（1）憲法秩序影響制度供給是指在科技管理基本制度的環(huán)境下，從法律程序角度建立新的制度安排的難易程度。較低的政治體系進(jìn)入成本、自由表達(dá)渠道通暢、一致的秩序意識(shí)能有效推動(dòng)第三方評(píng)估咨詢(xún)制度。（2）制度設(shè)計(jì)的成本。每一項(xiàng)新制度安排的設(shè)計(jì)都是有成本的，其成本取決于用于新制度安排的人力資源和其他資源的要素價(jià)格。第三方評(píng)估咨詢(xún)制度的設(shè)計(jì)成本越低，制度變遷就越容易進(jìn)行。（3）實(shí)施新制度的預(yù)期成本。實(shí)施成本影響到了第三方評(píng)估咨詢(xún)制度的選擇及其利用程度，預(yù)期實(shí)施成本越高，制度安排越難實(shí)施。（4）現(xiàn)有知識(shí)積累。知識(shí)儲(chǔ)備越多，識(shí)別潛在利潤(rùn)、設(shè)計(jì)和實(shí)施制度安排過(guò)程中的成本和時(shí)滯大大降低，即第三方評(píng)估咨詢(xún)制度的理論知識(shí)與實(shí)踐越豐富，制度變遷更容易進(jìn)行。（5）現(xiàn)存制度安排。現(xiàn)有的制度安排存在自我強(qiáng)化機(jī)制，會(huì)對(duì)新制度的供給產(chǎn)生影響，阻礙新制度的實(shí)施。現(xiàn)有的專(zhuān)家咨詢(xún)制度對(duì)第三方評(píng)估咨詢(xún)制度存在影響。（6）規(guī)范性行為準(zhǔn)則包含非正式制度環(huán)境的文化背景、社會(huì)習(xí)俗、意識(shí)形態(tài)、公眾態(tài)度等，這些規(guī)范性行為規(guī)則也會(huì)深刻影響對(duì)制度安排的看法和選擇。目前影響科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的規(guī)范性行為準(zhǔn)則，主要是公眾態(tài)度、輿論環(huán)境。（7）上層決策者的預(yù)期凈利益。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)，上層決策者也是經(jīng)濟(jì)人，其凈利益大小某種程度上將成為制度能否供給的決定性因素。決策者是否能從科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的變遷獲得政治與社會(huì)利益，是影響第三方評(píng)估咨詢(xún)制度的重要因素。綜合以上制度需求與制度供給影響因素的分析，科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度變遷的分析模型如表2所示。
3科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的需求分析
（1）產(chǎn)品和要素的相對(duì)價(jià)格。-經(jīng)濟(jì)學(xué)中生產(chǎn)要素包括勞動(dòng)力、土地和資本。這些要素價(jià)格的變化會(huì)改變?nèi)伺c人之間的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)也改變?nèi)藗冇憙r(jià)還價(jià)的能力。討價(jià)還價(jià)能力的改變導(dǎo)致重新締約的可能，產(chǎn)品和要素相對(duì)價(jià)格的改變是制度變遷的源泉。影響科技計(jì)劃項(xiàng)目的要素是資金和科研人員。由于所有的國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算資金都是按照固定的模型設(shè)定的，如材料費(fèi)、資料費(fèi)、差旅費(fèi)等都有固定的比例限制，這也是由于政府沒(méi)有足夠的知識(shí)和信息，無(wú)法判定每一個(gè)具體項(xiàng)目費(fèi)用開(kāi)支的比例和分布，最后導(dǎo)致資金的不合理安排。資金的使用效率降低，使得科研人員相對(duì)效率的價(jià)格升高，產(chǎn)生了對(duì)更有效評(píng)估制度的需求。
（2）科技管理基本法規(guī)。科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的憲法秩序，包括國(guó)家層面的《科技進(jìn)步法》和科技部的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理法規(guī)。2006年科技部在國(guó)家科技支撐計(jì)劃“十一五”發(fā)展綱要中提出“開(kāi)展中介評(píng)估及項(xiàng)目監(jiān)理，推行第三方獨(dú)立評(píng)估制度，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)監(jiān)督、第三方監(jiān)督，形成專(zhuān)業(yè)監(jiān)督和日常監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制”，同時(shí)863計(jì)劃和科技支撐計(jì)劃的項(xiàng)目管理辦法也提出了第三方評(píng)估的指導(dǎo)意見(jiàn)，從而為第三方評(píng)估奠定了基礎(chǔ)。這種變化導(dǎo)致科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估體制的基本結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，除了原有的專(zhuān)家咨詢(xún)制度，項(xiàng)目各組織單位還需要獨(dú)立或有關(guān)聯(lián)的第三方評(píng)估實(shí)施的配套制度，從而產(chǎn)生新的制度需求。
（3）第三方評(píng)估技術(shù)。技術(shù)變遷所釋放的新的收入流是制度變遷需求的一個(gè)重要因素。科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的第三方評(píng)估咨詢(xún)制度是一種新的管理方法。新制度的實(shí)施，能產(chǎn)生多方面的效益：對(duì)政府科技管理部門(mén)而言，能轉(zhuǎn)變行政職能，提高行政效率；對(duì)國(guó)家而言，能提高科技計(jì)劃項(xiàng)目質(zhì)量，有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)；對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位而言，能專(zhuān)心致力于科研工作。這種潛在利潤(rùn)從而提高了對(duì)制度變遷的激勵(lì)，降低了制度變遷費(fèi)用，使得原本因費(fèi)用過(guò)高而不起作用的制度安排變得可行。目前國(guó)家文物局已實(shí)施第三方評(píng)估咨詢(xún)的過(guò)程管理，建立了第三方評(píng)估咨詢(xún)制度，實(shí)施效果良好，第三方評(píng)估咨詢(xún)?cè)诩夹g(shù)上已經(jīng)逐步成熟。
（4）第三方評(píng)估的市場(chǎng)規(guī)模。我國(guó)的國(guó)家創(chuàng)新體系是以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用、各個(gè)主體緊密配合的系統(tǒng)。科技計(jì)劃項(xiàng)目是政府主導(dǎo)的重要體現(xiàn)，其規(guī)模在不斷增加，2008年我國(guó)政府的科技投入已達(dá)到2581.8億元。科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施第三方評(píng)估咨詢(xún)將是一個(gè)規(guī)模巨大的市場(chǎng)，市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大就需要制度創(chuàng)新來(lái)降低交易費(fèi)用。首先，在制度變遷的需求中，市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)使單位成本降低，縮短收回固定成本的時(shí)間，增加對(duì)制度的需求。其次，市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)加深分工的程度，分工細(xì)化使得交易費(fèi)用上升。交易費(fèi)用的增加要求有可以降低交易費(fèi)用的新制度安排出現(xiàn)，從而轉(zhuǎn)化為對(duì)制度的需求。再次，市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大需要與規(guī)模經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度安排。從而科技計(jì)劃項(xiàng)目的第三方評(píng)估咨詢(xún)市場(chǎng)規(guī)模要求專(zhuān)業(yè)的第三方中介機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的制度需求。從以上四個(gè)影響因素的分析發(fā)現(xiàn)，科技計(jì)劃項(xiàng)目資金的使用效率的相對(duì)價(jià)格升高是產(chǎn)生更高效的評(píng)估制度需求的源泉，而政府已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的需求，提出了建設(shè)第三方評(píng)估制度的指導(dǎo)意見(jiàn)；市場(chǎng)規(guī)模則要求專(zhuān)業(yè)化的第三方中介機(jī)構(gòu)和相應(yīng)制度安排，且第三方評(píng)估咨詢(xún)制度已經(jīng)具備成熟的技術(shù)條件。因此，第三方評(píng)估咨詢(xún)制度產(chǎn)生了潛在的獲利機(jī)會(huì)，具有很強(qiáng)的制度需求。
4科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的供給分析
（1）科技管理基本法規(guī)。目前實(shí)施的專(zhuān)家咨詢(xún)制度是以審批方式進(jìn)行的，政府規(guī)定了項(xiàng)目從立項(xiàng)到結(jié)項(xiàng)全部過(guò)程的審批方式和程序。當(dāng)前我國(guó)正處在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，第三方評(píng)估咨詢(xún)能分離部分行政管理職能，減少、簡(jiǎn)化科技計(jì)劃項(xiàng)目的審批，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。科技部已經(jīng)頒布《關(guān)于國(guó)家科技計(jì)劃管理改革的若干意見(jiàn)》、《國(guó)家科技支撐計(jì)劃管理暫行辦法》、《國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）管理辦法》等法規(guī)，建立了第三方評(píng)估制度的基本制度環(huán)境。
（2）第三方評(píng)估制度設(shè)計(jì)的成本。第三方評(píng)估咨詢(xún)制度是科技計(jì)劃項(xiàng)目管理制度的制度革新，需要對(duì)科技管理部門(mén)的職能重新定位，建立第三方評(píng)估的管理體系，因而存在一定的制度設(shè)計(jì)成本。在國(guó)外，第三方評(píng)估在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有成熟的運(yùn)行制度。在國(guó)內(nèi)，973、863項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)始對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)行第三方審計(jì)，國(guó)家文物局則在2007年《文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域國(guó)家科技支撐計(jì)劃課題管理暫行辦法》，在項(xiàng)目過(guò)程管理中實(shí)施第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估咨詢(xún)制度。相對(duì)而言，專(zhuān)家咨詢(xún)制度已經(jīng)運(yùn)行多年，具有豐富的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，其制度設(shè)計(jì)成本較低；有關(guān)聯(lián)的第三方評(píng)估則是利用委托方或執(zhí)行方管理或下屬的評(píng)估機(jī)構(gòu)，是對(duì)現(xiàn)有的利益關(guān)系進(jìn)行一些調(diào)整，制度設(shè)計(jì)成本也較低；雖然有國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)提供了參考和借鑒，但獨(dú)立的第三方評(píng)估需要重新構(gòu)建一套評(píng)估制度，制度設(shè)計(jì)成本相對(duì)較高。
（3）實(shí)施第三方評(píng)估制度的預(yù)期成本。第三方評(píng)估咨詢(xún)制度的實(shí)質(zhì)是分離政府科技管理部門(mén)的部分職能，使得行政人員能全力做好制度建設(shè)、行政服務(wù)等工作。因此，實(shí)施第三方評(píng)估制度的預(yù)期成本包括制度建設(shè)、人員培訓(xùn)、第三方機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，預(yù)期收益是減少管理職能后的節(jié)約。專(zhuān)家咨詢(xún)制度的實(shí)質(zhì)是原有評(píng)估制度的延續(xù)，實(shí)施成本是原有評(píng)估制度下的費(fèi)用，在不增加科技管理部門(mén)工作崗位和管理效率的前提下，費(fèi)用最低；有關(guān)聯(lián)的第三方評(píng)估只需要很少的制度建設(shè)和人員培訓(xùn)，第三方評(píng)估的費(fèi)用由委托方轉(zhuǎn)移支付，費(fèi)用要高一些；獨(dú)立的第三方評(píng)估則需要成套的制度建設(shè)，并對(duì)相關(guān)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，還需要支付第三方評(píng)估費(fèi)用，因而費(fèi)用最高。
（4）第三方評(píng)估的知識(shí)積累。隨著科技計(jì)劃項(xiàng)目的增多，在各個(gè)部委都已經(jīng)積累相當(dāng)多的管理經(jīng)驗(yàn)，尤其是國(guó)家文物局的第三方評(píng)估咨詢(xún)實(shí)踐，第三方評(píng)估咨詢(xún)制度已經(jīng)具有了很好的知識(shí)積累。擁有的第三方評(píng)估知識(shí)儲(chǔ)備越多，對(duì)問(wèn)題的認(rèn)知水平就越高，學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力越強(qiáng)，第三方評(píng)估咨詢(xún)制度的潛在利潤(rùn)識(shí)別、制度設(shè)計(jì)和實(shí)施制度安排過(guò)程中的成本和時(shí)滯就會(huì)越低。
（5）專(zhuān)家咨詢(xún)制度。2001年科技部的《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》提出的專(zhuān)家咨詢(xún)制度是當(dāng)前普遍實(shí)行的科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度。由于制度變遷中存在路徑依賴(lài)，現(xiàn)有的專(zhuān)家咨詢(xún)制度存在自我強(qiáng)化機(jī)制，會(huì)對(duì)第三方評(píng)估咨詢(xún)制度產(chǎn)生影響。表現(xiàn)為政府科技管理部門(mén)選擇專(zhuān)家時(shí)，專(zhuān)家的選擇并不存在一種市場(chǎng)化的機(jī)制保證，隨機(jī)抽取專(zhuān)家則無(wú)法保障效率。因而無(wú)論是出于人際關(guān)系還是效率保證等目的，選擇專(zhuān)家都會(huì)形成一種人際化交易，即辦事人員無(wú)法了解所有專(zhuān)家的信息，最終都是通過(guò)個(gè)人了解、介紹等方式聘請(qǐng)專(zhuān)家，從而很容易形成一個(gè)利益集團(tuán)，使得專(zhuān)家咨詢(xún)制度處于一種無(wú)效率狀態(tài)，阻礙第三方評(píng)估咨詢(xún)制度的推動(dòng)。
（6）輿論和公眾態(tài)度。文化背景、社會(huì)習(xí)俗、意識(shí)形態(tài)、公眾態(tài)度等非正式制度也是制度環(huán)境的構(gòu)成部分，這些規(guī)范性行為規(guī)則也會(huì)深刻影響對(duì)制度安排的看法和選擇。目前影響科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的規(guī)范性行為準(zhǔn)則，主要是公眾態(tài)度、輿論環(huán)境。隨著媒體對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目關(guān)注程度的提高，越來(lái)越多的公眾了解到科技管理存在的問(wèn)題。無(wú)疑，獨(dú)立的第三方評(píng)估的公平性與公正性是專(zhuān)家咨詢(xún)和有關(guān)聯(lián)的第三方評(píng)估所無(wú)法比擬的。推動(dòng)第三方評(píng)估咨詢(xún)有助于改善政府形象，會(huì)成為政府推動(dòng)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理體制變革的動(dòng)力之一。
（7）上層決策者的凈利益。上層決策者如何在個(gè)人利益和社會(huì)利益之間選擇也會(huì)影響制度變遷的供給，它的凈利益大小某種程度上將成為制度能否供給的重要因素。國(guó)家科技計(jì)劃是推動(dòng)我國(guó)科技水平提高的重要途徑，良好的科技計(jì)劃實(shí)施效果，將有助于提升國(guó)家整體形象和決策者的政治利益。綜合以上對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度的供給分析，各種評(píng)估制度具有不同優(yōu)缺點(diǎn)：專(zhuān)家咨詢(xún)所需的制度設(shè)計(jì)成本和預(yù)期實(shí)施成本最低，但公信力也最低；有關(guān)聯(lián)的第三方評(píng)估能一定程度提高評(píng)估的公信力，相應(yīng)的成本也要高一些；獨(dú)立的第三方評(píng)估最能體現(xiàn)評(píng)估的客觀性與公正性，但制度的設(shè)計(jì)與預(yù)期實(shí)施成本最高。此外，原有評(píng)估制度的自我強(qiáng)化機(jī)制也阻礙了第三方評(píng)估的發(fā)展，科技管理基本法規(guī)、第三方評(píng)估的知識(shí)積累、公眾態(tài)度以及國(guó)家層面的決策者等四個(gè)因素則有利于第三方評(píng)估。
5對(duì)策與建議
國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目的評(píng)估體系直接影響到項(xiàng)目的績(jī)效和國(guó)家科技戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，可在一般的檢查環(huán)節(jié)則可以執(zhí)行專(zhuān)家咨詢(xún)、有關(guān)聯(lián)的第三方評(píng)估以節(jié)約成本，在關(guān)鍵的立項(xiàng)、結(jié)題、后評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)實(shí)施獨(dú)立的第三方評(píng)估，體現(xiàn)出評(píng)估的客觀性和公正性，提高政府公信力。但當(dāng)前的環(huán)境下，我國(guó)的科技計(jì)劃項(xiàng)目第三方評(píng)估體系很不完善。雖然科技部了實(shí)施第三方評(píng)估的指導(dǎo)意見(jiàn)，但實(shí)際運(yùn)行中，只有較少的科技計(jì)劃項(xiàng)目組織單位和實(shí)施單位出臺(tái)并執(zhí)行一些配套政策。從制度供求角度的分析發(fā)現(xiàn)，制度需求方面的四個(gè)影響因素都產(chǎn)生了對(duì)第三方評(píng)估咨詢(xún)制度的需求，尤其是產(chǎn)品和要素相對(duì)價(jià)格的改變是制度變遷的源泉，也是政府實(shí)施第三方評(píng)估、改革科研評(píng)估制度的推動(dòng)力。科技計(jì)劃項(xiàng)目由政府統(tǒng)一管理和安排，推動(dòng)科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度變遷依賴(lài)于政府的強(qiáng)制力提供制度供給，政府科技管理部門(mén)在其評(píng)估制度的變遷中起到了重要作用。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，政府實(shí)施科技計(jì)劃項(xiàng)目的第三方評(píng)估制度應(yīng)針對(duì)制度供求的影響因素，降低制度成本而加強(qiáng)制度供給。
（1）政府科技管理部門(mén)轉(zhuǎn)變職能，做好第三方評(píng)估制度的建設(shè)，打破路徑依賴(lài)。科技管理部門(mén)應(yīng)敦促科技計(jì)劃項(xiàng)目的組織單位、實(shí)施單位出臺(tái)第三方評(píng)估、第三方機(jī)構(gòu)的管理和實(shí)施辦法，明確政府和第三方機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并以此作為科技計(jì)劃項(xiàng)目各參與主體的考核要求，以透明公正的實(shí)施程序破除人際化的項(xiàng)目評(píng)估，從而打破原有評(píng)估制度的自我強(qiáng)化機(jī)制。
（2）從試點(diǎn)開(kāi)始，推動(dòng)重大科技計(jì)劃項(xiàng)目的第三方評(píng)估咨詢(xún)，逐步完善評(píng)估咨詢(xún)制度。鑒于當(dāng)前的第三方評(píng)估咨詢(xún)制度不完善和較高的實(shí)施成本，可以有計(jì)劃地選擇重大科技計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，在關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)實(shí)施獨(dú)立的第三方評(píng)估咨詢(xún)，一般檢查實(shí)施專(zhuān)家組評(píng)估或有關(guān)聯(lián)的第三方評(píng)估，不僅能節(jié)約成本，發(fā)揮第三方評(píng)估咨詢(xún)的優(yōu)點(diǎn)，而且能找出實(shí)施中存在的問(wèn)題，逐步完善評(píng)估咨詢(xún)制度。同時(shí)試點(diǎn)也增加了第三方評(píng)估的知識(shí)積累和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步降低制度設(shè)計(jì)成本。
（3）調(diào)整科技項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，明確給出第三方評(píng)估費(fèi)用。當(dāng)前的科技項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算表中沒(méi)有第三方評(píng)估費(fèi)用的科目，盡管第三方評(píng)估的費(fèi)用只有總費(fèi)用的3%左右，而且實(shí)施第三方評(píng)估制度能節(jié)約相當(dāng)多的政府科技部門(mén)管理費(fèi)用，但是政府的經(jīng)費(fèi)都有相應(yīng)的用途，使得政府科技部門(mén)實(shí)施第三方評(píng)估時(shí)第三方機(jī)構(gòu)的費(fèi)用成為預(yù)算外開(kāi)支，第三方評(píng)估沒(méi)有經(jīng)費(fèi)成為實(shí)施第三方評(píng)估制度的一個(gè)難題。明確列出第三方評(píng)估費(fèi)用后，第三方評(píng)估成為政府科技管理部門(mén)的正常支出，降低了制度的預(yù)期實(shí)施成本，容易推動(dòng)第三方評(píng)估。
（4）規(guī)范第三方評(píng)估市場(chǎng)，建立市場(chǎng)信譽(yù)制度，降低第三方評(píng)估的實(shí)施成本。從試點(diǎn)開(kāi)始，逐步推動(dòng)第三方評(píng)估咨詢(xún)，擴(kuò)大第三方評(píng)估咨詢(xún)的范圍，而市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大而增加制度需求。通過(guò)在國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估制度中引入第三方機(jī)構(gòu)，建立有效的第三方機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)信譽(yù)制度，提高第三方評(píng)估的實(shí)施效率，從而降低第三方評(píng)估的組織成本和實(shí)施成本。
