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一、總論
二、土地儲備制度和土地一級開發(fā)制度建立的背景
三、機構(gòu)設(shè)置及政策依據(jù)
四、土地開發(fā)成本構(gòu)成及定價原則：
（一）、征地、拆遷補償費及有關(guān)稅費
（二）、收購、收回和置換過程中發(fā)生的有關(guān)補償費用
（三）、政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)費用
（四）、招標(biāo)、拍賣和掛牌交易中發(fā)生的費用
（五）、土地開發(fā)資金的籌措及回收
五、土地開發(fā)資金的籌措及回收
六、目前工作中存在的問題
七、土地儲備開發(fā)過程中做好成本控制的建議
關(guān)鍵詞
儲備、開發(fā)、征地、拆遷、成本。
摘要
建立土地儲備制度和土地一級開發(fā)市場是城市土地管理制度的進步,其目的就是政府利用壟斷地位對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控,并使之健康發(fā)展。為使這一新制度能夠得以實施，并能夠做到行之有效，首先是法律、法規(guī)的建立、建全和完善，用于規(guī)范和指導(dǎo)制度的建立、完善和提高，其次就是成立相應(yīng)的機構(gòu)具體負責(zé)。其次是規(guī)范土地開發(fā)成本構(gòu)成，就是要用制度的方式把成本范圍界定清楚，防止出現(xiàn)認識上的差異。再有就是土地開發(fā)資金的籌措及回收辦法的制定，就是要明確此項工作如何籌措資金，通過什么方式收回資金。這一制度的建立，必然有一個逐步完善并不斷提高的過程，這就要求相關(guān)單位和工作人員能夠正確理解自身職責(zé)、認真行使權(quán)力和承擔(dān)義務(wù)、正確地處理好工作中的各種關(guān)系。
緒論
北京市于2001年4月組建了土地整理儲備機構(gòu)，并于2002年初建立了北京市土地交易市場。近六年來，在建立并完善公開、公平、公正的土地市場體制、機制、秩序等方面取得了明顯成效，深化土地使用制度改革工作進展順利。2005年4月11日，市政府印發(fā)了《北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法（試行）》，標(biāo)志著全市深化土地使用制度改革進入了新階段。但是，由于不同層次的利益驅(qū)使，在國家一系列調(diào)控措施之后，各地區(qū)依然是積極尋找對策，使宏觀調(diào)控措施成效甚微，房地產(chǎn)市場依然過熱，這顯然違背了國家的調(diào)控政策。國務(wù)院于2006年5月17日出臺了“國六條”，5月29日建設(shè)部等9部委又聯(lián)合發(fā)出“國六條”細則——《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》，用更強力的政策措施，進一步表明國家調(diào)控房地產(chǎn)市場穩(wěn)定住房價格的決心。
一、總論
土地儲備制度和土地一級開發(fā)市場的基本思路是由城市政府的委托機構(gòu)，依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并組織實施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在完成一系列前期開發(fā)整理工作后，達到土地供應(yīng)條件的行為。然后根據(jù)城市土地年度計劃，通過招、拍、掛的方式有計劃地將具備條件的土地推入市場，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理制度。
由于我國土地儲備制度和土地一級開發(fā)市場制度建立的時間不長，理論指導(dǎo)和法律規(guī)范還十分缺乏，也沒有比較成熟的經(jīng)驗可以借鑒，所以運行中也存在不少需要進行一步研究和探討的問題。
二、土地儲備制度和土地一級開發(fā)制度建立的背景
2001年4月30日，《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》國發(fā)[2001]15號，通知對加強國有土地資產(chǎn)的管理提出六條意見。2002年北京市出臺了《北京市人民政府批轉(zhuǎn)市國土房管局關(guān)于加強國有土地自身建立土地儲備制度意見的通知》中有六條具體意見：實行土地供應(yīng)計劃管理，嚴格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量；嚴格實行國有土地有償使用制度；建立土地有形市場，加強土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系，大力推行國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣；加強地價管理；規(guī)范土地審批的行政行為；建立土地收購儲備制度，增強政府對土地市場的調(diào)控能力。2005年5月，市政府出臺了《北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法》，同年8月，市國土資源局、市發(fā)改委、市規(guī)劃委、市建委、市財政局四部門聯(lián)合制定出臺了《北京市土地儲備和土地一級開發(fā)暫行辦法》。上述相關(guān)文件的頒布和實施標(biāo)志著我市深化土地使用制度改革進入了新階段。
三、土地開發(fā)成本構(gòu)成及定價原則
北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法第二十四條，對土地開發(fā)成本的內(nèi)容進行了明確的界定，土地儲備開發(fā)成本包括：（1）征地、拆遷補償費及有關(guān)稅費；（2）收購、收回和置換過程中發(fā)生的有關(guān)補償費用；（3）市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)費用；（4）招標(biāo)、拍賣和掛牌交易中發(fā)生的費用；（5）貸款利息；（6）土地儲備開發(fā)供應(yīng)過程中發(fā)生的審計、律師、工程監(jiān)理等費用，不可預(yù)見費以及經(jīng)同級財政和土地主管部門核準(zhǔn)的其它支出。上述六個部分完整地構(gòu)成了土地開發(fā)成本，為我們進行土地開發(fā)成本核算工作提供了依據(jù)。
(一)：征地、拆遷補償費及有關(guān)稅費
1、依據(jù)《土地管理法》第四十七條，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用其他土地的補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。2004年5月，北京市人民政府公布《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》第148號令，對在我市行政區(qū)劃內(nèi)征地補償、人員安置等事宜以法規(guī)的形式予以明確。特別強調(diào)了征地補償費最低保護標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平適時調(diào)整。同時要求征地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會應(yīng)當(dāng)在不低于征地補償費最低保護標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，協(xié)商簽定書面征地補償安置協(xié)議。從法規(guī)上明確要保障被征地農(nóng)民的最低生活水平，明確了協(xié)商是征地的工作原則。
2、《北京市城市房屋拆遷管理辦法》（第87號令）、《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（第124號令）中均對被拆遷人如何得到補償以及補償費的計算方法進行了規(guī)定，從法規(guī)上確定了既要保護被拆遷人的合法權(quán)益不受損害、又要防止拆遷成本不合理增加的工作原則。
3、有關(guān)稅費事宜。相關(guān)費用的發(fā)生主要為評估報務(wù)、拆遷服務(wù)、拆除工程及相關(guān)政府收費、繳費等。此類工作政策制度完善，市場化程度高，同業(yè)竟?fàn)幖ち遥滟M用水平總體低于相關(guān)指導(dǎo)性價格。上述工作也是整個征地拆遷工作中矛盾最少、透明度最高、費用可控性最好的方面。
（二）收購、收回和置換過程中發(fā)生的有關(guān)補償費用
1、土地收購：土地儲備機構(gòu)在土地
二、三級市場上，根據(jù)土地儲備和供應(yīng)計劃，在同等條件下，優(yōu)先購買土地使用權(quán)，增加土地儲備的活動。
2、土地回收：土地儲備機構(gòu)代表政府按照法律、法規(guī)等收回土地使用權(quán)的行為和過程。土地回收主要是對城市存量土地，可以是無償?shù)模鄶?shù)情況是有償?shù)摹?/p>
3、土地置換：土地儲備機構(gòu)根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)布局，對原來在城區(qū)內(nèi)不符合城市規(guī)劃或?qū)Τ鞘性侔l(fā)展有阻礙的企業(yè)和單位進行用地布局調(diào)整結(jié)構(gòu)，用儲備土地置換出原企業(yè)或單位的土地的行為。
上述三種方式的補償是以房地產(chǎn)市場評估價格為依據(jù)，并輔之以相關(guān)配套政策，但利益分配機制的重新建立及合理、有效地實施是一個需要正確處理好問題。
（三）市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)費用
土地儲備和土地一級開發(fā)工作中的市政建設(shè)一項重要內(nèi)容，其中包括城市的給水、排水、道路、燃氣、供熱、電信、有線電視、電力等工程（橋梁、隧道工程一般不計入）的咨詢、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、貫通、驗收及使用等項工作。此類工作的重點是咨詢、規(guī)劃、設(shè)計工作，這三部分工作內(nèi)容質(zhì)量的高低，將直接決定整個開發(fā)過程中市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)費用支出的多少。正確處理好滿足當(dāng)前需求、留有發(fā)展空間、規(guī)劃布局合理、經(jīng)濟效益和社會效益協(xié)調(diào)的關(guān)系是市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難點。
（四）招標(biāo)、拍賣和掛牌交易中發(fā)生的費用
招標(biāo)、拍賣和掛牌交易中發(fā)生的費用包括：貸款利息、土地儲備開發(fā)供應(yīng)過程中發(fā)生的審計、律師、工程監(jiān)理等費用，不可預(yù)見費以及經(jīng)同級財政和土地主管部門核準(zhǔn)的其它支出。上述費用中，除貸款利息、不可預(yù)見費兩外，其他費用的支出基本上可以控制在預(yù)算額度內(nèi)，首先是定額管理制度的約束，其次是監(jiān)督機制和市場機制的作用。
貸款利息費用支出的控制主要表現(xiàn)在兩個方面；一是開發(fā)計劃實施與銷售完成在時間上的吻合程度，兩者差異小，利息的計劃外支出就小，否則就大。二是二級開發(fā)商是否能夠按合同約定如期支付土地開發(fā)費用，按目前規(guī)定，二級開發(fā)商取得土地使用權(quán)時與土地開發(fā)方簽訂土地開發(fā)補償合同，合同在執(zhí)行過程中；一方面由于土地開發(fā)方義務(wù)未盡，凈地不凈、生地熟掛產(chǎn)生違約責(zé)任；另一方面由于二級開發(fā)商資金支付出現(xiàn)困難，不能按時支付開發(fā)費用，產(chǎn)生違約責(zé)任；再有就是不可預(yù)見的第三方原因，產(chǎn)生的相關(guān)責(zé)任，影響到開發(fā)補償費用的收入和支付。上述三種情況都會影響到貸款利息的調(diào)整。
不可預(yù)見的計取對于測算土地開發(fā)成本，為決策提供依據(jù)而言是有益的，既在建設(shè)期前核定計劃成本。而在項目開發(fā)結(jié)束后最終審核時，相關(guān)成本費用是以合理的實際發(fā)生額為依據(jù)，儼然已經(jīng)不存在不可預(yù)見事宜，除非是“凈地不凈、生地熟掛”的現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生，所以在成本項目構(gòu)成中，不應(yīng)該有此項費用。
通過上述費用的發(fā)生過程，擬儲備開發(fā)的土地完成開發(fā)工作，達到土地供應(yīng)條件，土地儲備機構(gòu)可根據(jù)市場情況，按招、拍、掛的方式向市場供應(yīng)熟地
四、土地開發(fā)資金的籌措及回收
資金籌措分為兩種：一是土地儲備機構(gòu)負責(zé)籌措資金、辦理相關(guān)手續(xù)等并組織實施。二是由開發(fā)企業(yè)負責(zé)籌措資金、辦理相關(guān)手續(xù)等并組織實施。從辦法的制定原則可以看出，是強調(diào)的“抓兩頭、放中間”：一個是抓儲備開發(fā)計劃，重點抓哪些項目可以進入一級開發(fā)，抓一個總量的控制。另一頭抓供地，抓一個宏觀調(diào)控，抓一個總量的控制。這一點是充分體現(xiàn)了政府主導(dǎo)，市場化運作的方針。
資金回收有兩種情況：土地儲備開發(fā)完成后依法以出讓方式供應(yīng)的，由政府與受讓人簽訂土地出讓合同，同時由土地儲備開發(fā)實施單位與受讓人簽訂土地儲備開發(fā)補償合同，收回土地儲備開發(fā)成本。土地儲備開發(fā)完成后依法以劃撥方式供應(yīng)的，土地儲備開發(fā)成本由土地使用權(quán)人承擔(dān)。
六、目前工作中存在的問題
為了正確認識土地儲備開發(fā)工作中所存在的問題，我們選定一個案例行分析，以解決帶有普遍性的問題。
近年來，海淀區(qū)為推進開發(fā)工作，在山后地區(qū)制定了區(qū)域性的指導(dǎo)政策：其征地補償費的指導(dǎo)性價格為平均為每畝十萬元人民幣，安置補助費用為平均每畝五萬元人民幣，地上附著物和青苗的補償費及拆遷補償費是另行計算。下面是對近期海淀區(qū)及其他地區(qū)相關(guān)項目的征地公告和交易公告進行的統(tǒng)計分析（祥見附表1和附表2）。
海淀區(qū)溫泉鎮(zhèn)三個地塊的征地及交易情況如下：（1）海淀區(qū)民兵訓(xùn)練基地征地及安置補助費是14.75萬元/畝，完成開發(fā)程度是三通一平。（2）溫泉鎮(zhèn)D1地塊征地及安置補助費是15.55萬元/畝，掛牌價是153.82萬元/畝，成交價是259.68萬元/畝，完成開發(fā)程度是七通一平。（3）溫泉鎮(zhèn)D2地塊征地及安置補助費是15.55萬元/畝，掛牌價是184.39萬元/畝，成交價是185.82萬元/畝，完成開發(fā)程度是七通一平。
海淀區(qū)民兵訓(xùn)練基地征地及安置補助費按14.75萬元/畝計算，可以說是充分體現(xiàn)了“為了公共利益的需要”這一征地原則，被征地農(nóng)民目前對這一結(jié)果是沒有異議的。而從D1、D2地塊的交易情況看，其用途是商業(yè)開發(fā)，其與“為了公共利益的需要”是有相當(dāng)?shù)牟罹嗟模徽鞯剞r(nóng)民在對二級市場價格不了解時，也基本認同了補償價格略高于“為了公共利益的需要”征地價格的作法，但二級交易中的掛牌價和成交價讓他們看到其間差異的巨大。目前，被征地方已經(jīng)提出了二次補償要求，這一要求處理的好壞，將直接影響到該地區(qū)其它地塊開發(fā)工作的順利進行。這一簡單的比較，使我們應(yīng)該承認，征地目的的不同，最終表現(xiàn)在利益取向上是不同的，“為了公共利益的需要”征地和為了商業(yè)開發(fā)征地在征地之初就應(yīng)該是有區(qū)別的，用相近似的標(biāo)準(zhǔn)去指導(dǎo)或影響征地工作看來是的有缺陷，但如何正確區(qū)別和對待是一個非常復(fù)雜的政策問題。
在D1、D2地塊規(guī)劃范圍內(nèi)不包括拆遷工作，因此D1、D2地塊的掛牌價中的拆遷補償費用的計取，必然是以溫泉鎮(zhèn)鎮(zhèn)域規(guī)劃范圍全部拆遷補償?shù)念A(yù)算費用為依據(jù)，通過必要的數(shù)學(xué)處理而計提的，其市政工程建設(shè)費用計取也是如此。這就帶來兩個問題：一是開發(fā)成本預(yù)算的準(zhǔn)確性如何？時效性如何？二是開發(fā)成本如何控制？由誰控制？這實際上是事前審核與事終審定的關(guān)系問題，是政府如何控制土地開發(fā)成本，防止政府收益流失的問題。今天看，這個問題必須認真對待的。理性地講，區(qū)域性的開發(fā)建設(shè)工作，統(tǒng)一規(guī)劃分期實施是客觀要求，而如何控制好開發(fā)成本，保證政府收益不流失是一個難點問題。
溫泉鎮(zhèn)D2地塊在5月30被大連正源房屋開發(fā)公司購得，價格為8.2億元，樓面價為3192元/平方米。而一個多月前的4月18日，北辰集團以11.5億元的高價拍得溫泉鎮(zhèn)D1地塊，樓面價達到4863元/平方米。時間只相差一個多月，溫泉鎮(zhèn)地塊的價格就降了三成多。而這期間恰恰是因為出臺了“國六條”及建設(shè)部等9部委又聯(lián)合發(fā)出“國六條”細則，從這一點上看，我市以前所實行竟價中標(biāo)方式?jīng)]能起到對房地產(chǎn)市場調(diào)控作用，反而是推波助瀾。
海淀區(qū)溫泉鎮(zhèn)土地一級開發(fā)的關(guān)系；市土地儲備整理中心委托區(qū)中心，區(qū)中心委托北部新區(qū)開發(fā)建設(shè)辦公室具體實施。從這種關(guān)系中我們可以看出，真正的利益中心是北部新區(qū)開發(fā)建設(shè)辦公室，是他促成了D1、D2地塊的高價掛牌，是利益的驅(qū)使。而成交機制是造成天價成交真正原因，是制度問題。
從二級交易公告可以看出，海淀地區(qū)新征建設(shè)用地的熟地掛牌價格還是明顯高于其他同類基準(zhǔn)地價或僅差一類的地區(qū)的。從開發(fā)成本項目中分析，只有征地、拆遷這兩項目費用支出可能產(chǎn)生這種明顯的差距，或者說只有征地、拆遷這兩項分地區(qū)管理的指導(dǎo)性價格是產(chǎn)生這種差異的原因，其他費用也可以有差距，但絕不會是成倍的。應(yīng)該承認，在被征地人、被拆遷人獲得可能高于其他地區(qū)補償?shù)耐瑫r，也存在政府被收益分流的情況，因為掛牌定價的基礎(chǔ)是分灘計提。
六、土地儲備開發(fā)過程中做好成本控制的建議
我市于2001年4月批準(zhǔn)組建了北京市土地整理儲備機構(gòu)，并于2002年初建立了北京市土地交易市場。近六年來，在建立并完善公開、公平、公正的土地市場體制、機制、秩序等方面取得了明顯成效，深化土地使用制度改革工作正在逐步推進。但在看到成績的同時，我們也應(yīng)清醒地認識到，土地儲備和一級開發(fā)工作任重道遠，特別是成本控制工作。結(jié)合工作中遇到的問題，具體建議如下：
(一)目前，政策實施的條件不健全,配套文件尚未出臺,這在一定程度上制約了土地一級開發(fā)工作的順利進行。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)提高土地儲備機構(gòu)的行政地位，改由部門領(lǐng)導(dǎo)為政府領(lǐng)導(dǎo)，以政府的意志來統(tǒng)一各相關(guān)部門的思想和行動，最大限度地降低其他部門對土地儲備開發(fā)工作的負面干預(yù)，加強和促進其對土地儲備開發(fā)工作的正面配合。
(二)妥善解決土地一級開發(fā)的資金來源，既然土地一級開發(fā)由政府壟斷，那么土地一級開發(fā)的資金就應(yīng)由各級政府來出。
（三）征地和拆遷是土地一級開發(fā)工作的核心問題，也是難點問題。《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》（第148號令）可以說已經(jīng)基本上解決了征地后維持農(nóng)民最低生活保障及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的問題。因此，相對于城市拆遷，也同樣應(yīng)制定必要的最低保護標(biāo)準(zhǔn)，真正解決拆遷至貧的現(xiàn)象。
（四）推進土地一級開發(fā)市場的公開競爭機制，打破區(qū)劃、行業(yè)和部門壟斷。
（六）進一步加強和完善成本審核工作，認真解決成本費用把握不準(zhǔn)這一通病。開放土地一級開發(fā)服務(wù)市場，引進竟?fàn)幉⒔⒔∪袌鰷?zhǔn)入及退出機制，充分調(diào)動全社會的智力資源。
（七）完善交易和監(jiān)督機制，避免違約責(zé)任發(fā)生。土地開發(fā)費應(yīng)用由政府轉(zhuǎn)移支付給土地開發(fā)方，這樣既可明確協(xié)議主體間的權(quán)利的義務(wù)關(guān)系,充分體現(xiàn)地土一級開發(fā)的政府職能，又能避免違約情況出現(xiàn)，被動調(diào)整土地開發(fā)成本，更可避免人為轉(zhuǎn)移支付情況的發(fā)生。
（八）改革目前的竟價交易機制，調(diào)整為雙向竟價，既向上競地價、向下竟房價，這樣一能適度保證政府的土地增值收益，二來又能起到抑制房屋售價的效果。
總之，土地儲備制度要能夠真正發(fā)揮作用，政府就要真正壟斷土地一級市場，并利用壟斷地位對市場進行調(diào)控，使房地產(chǎn)市場朝著理性方向發(fā)展。土地一級開發(fā)市場也同樣要適度壟斷，設(shè)定準(zhǔn)入制度，而為之服務(wù)的市場應(yīng)盡可能地開放，打破行業(yè)壟斷，充分調(diào)動社會上各種積極因素。